Deliberazione n.127 del 07/07/2004

GE - IP /340/2004

Oggetto: Approvazione del programma triennale e dell'elenco annuale dei lavori pubblici del comune di Cortemaggiore (PC). Presunte illegittimita'.

Riferimenti normativi: Articolo 14, legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.i.

Stazione Appaltante: Comune di Cortemaggiore

Esponenti: consigliere Comunale

 

Il Consiglio

 

VISTA la legge quadro sui lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109;

 

VISTO il DPR 21 dicembre 1999, n. 554

 

VISTA la relazione redatta dal Servizio Ispettivo

 

Considerato in fatto

 

Con nota pervenuta in data 26 aprile 2004 un Consigliere Comunale ha segnalato a questa Autorita' alcune presunte irregolarita' commesse dall'amministrazione comunale di Cortemaggiore (PC) nello svolgimento dell'attivita' amministrativa correlata alla programmazione dei lavori pubblici di cui all'articolo 14 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.i. Secondo l'esponente, l'amministrazione avrebbe, in particolare, inserito nell'elenco annuale dei lavori adottato e successivamente approvato con modifiche un intervento privo della necessaria conformita' urbanistica, nonche' approvato alcune modifiche all'originario elenco annuale dei lavori senza provvedere, nelle forme rituali, alla ripubblicazione dello stesso.

Il Servizio Ispettivo, al fine di acquisire gli elementi conoscitivi e documentali utili al perfezionamento della fattispecie, ha indetto per il giorno 04/06/04 un'audizione a fini istruttori alla quale risultano intervenuti: il Responsabile del procedimento, il Segretario comunale, nonche' il Sindaco del Comune. Dalle informazioni assunte in tale sede e dalla documentazione prodotta dall'amministrazione comunale, e' emerso, tra l'altro, che:

- il programma triennale e l'elenco annuale dei lavori sono stati adottati con deliberazione di giunta comunale n. 93 in data 25/10/03, e prevedevano, tra l'altro, per l'anno 2004, l'esecuzione dei lavori di realizzazione del centro sportivo comunale (costo presunto Euro . 1.500.000) nonche' i lavori di manutenzione straordinaria della palestra "in contenzioso" (costo presunto Euro . 130.000); gli schemi dei su richiamati documenti di programmazione risultano pubblicati all'albo pretorio del comune dal 17/11/03 al 17/01/04;

- le elaborazioni predisposte originariamente dall'amministrazione ai sensi dell'articolo 14, legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.i., non recavano traccia dell'esatta localizzazione del nuovo centro sportivo comunale, pur riferendo specificatamente in ordine alla conformita' dell'intervento medesimo alle norme di Piano Regolatore;

- al momento dell'adozione del programma triennale e dell'elenco annuale dei lavori pubblici, la variante generale al PRG, adottata dal Comune e trasmessa alla Provincia per la relativa approvazione, prevedeva un'unica area classificata ad "impianti sportivi", sulla quale in linea teorica era possibile edificare la struttura sportiva programmata. Tale previsione urbanistica risultava peraltro gia' oggetto di riserve da parte della Provincia (nota prot. 75770 in data 11/09/03) perche' in contrasto con il piano di assetto idrogeologico;

- l'amministrazione, con deliberazione di giunta n. 6 del 30/01/04, ha riconsiderato i propri programmi relativi alla costruzione del centro sportivo inserito nell'elenco annuale dei lavori, essendo tornata in possesso in data 20/01/04 della palestra comunale, interessata negli ultimi anni da un contenzioso con l'impresa costruttrice; cio' in considerazione dei significativi risparmi sui costi di realizzazione dell'opera conseguibili con il recupero e l'ampliamento della suddetta struttura di proprieta' e per la conseguente non piu' necessaria acquisizione del terreno privato su cui edificare il centro sportivo (l'amministrazione comunale, al momento dell'adozione dei richiamati documenti di programmazione - pur non avendone fatto cenno in atti ufficiali - in conseguenza delle riserve espresse dalla Provincia, riteneva di ri-localizzare la programmata struttura sportiva su di un'area privata sita nel capoluogo in via E. Mattei, per la quale il proprietario, in fase di osservazione alla variante al PRG adottata, aveva chiesto l'estensione delle destinazioni d'uso ammesse anche per attrezzature destinate al tempo libero e spettacolo ad uso pubblico);

- l'amministrazione, al fine di inserire l'intervento cosi' modificato nell'elenco annuale dei lavori, ha proceduto ad affidare fiduciariamente l'incarico relativo allo studio di massima/preliminare dell'opera, approvato poi con deliberazione di Giunta comunale n. 10 del 05/02/04, insieme alle disposte modificazioni all'elenco dei lavori che prevedevano in sostituzione dei due distinti interventi relativi ad infrastrutture sportive (manutenzione straordinaria palestra "in contenzioso" e realizzazione del centro sportivo comunale), il recupero funzionale e l'ampliamento della struttura sportiva di via Brighenti tornata nella disponibilita' dell'amministrazione, che sarebbe stata adibita a palestra polivalente (costo presunto Euro . 1.071.535); la delibera di approvazione e' stata pubblicata all'albo pretorio del comune dal 26/02/04 al 12/03/04, mentre l'avviso relativo alla modifica del programma triennale e dell'elenco annuale 2004 risulta essere stato pubblicato dal 05/02/04 al 05/04/04. Il bilancio al quale risultano allegati i richiamati atti e' stato approvato con delibera n. 16 del 31/03/04.

Dalle informazioni assunte risulta, inoltre, che:

- e' stata affidata fiduciariamente allo stesso professionista incaricato dello studio preliminare anche la progettazione esecutiva del recupero della suddetta struttura sportiva, e che la stessa e' attualmente in corso di elaborazione;

- la copertura economica dell'intervento verra' assicurata per la gran parte mediante contrazione di mutuo, peraltro prevista nel bilancio approvato dall'ente locale;

- il Comune potra' dare concreta attuazione alle previsioni di ampliamento e recupero della palestra di via Brighenti subordinatamente all'approvazione da parte della Provincia della variante generale al P.R.G., la quale dovra' esprimersi, tra l'altro, specificamente, in ordine alla richiesta variazione in aumento dell'indice di utilizzazione fondiaria dell'area sulla quale risulta edificata la palestra comunale (Deliberazione di Giunta comunale n. 12 in data 17/02/04); cio' al fine di consentirne l'ampliamento ed il recupero sulla base della progettazione esecutiva ancora in fase di sviluppo che prevede volumetrie in aumento rispetto alle attuali, non compatibili con quanto previsto dallo strumento urbanistico di riferimento.

 

 

 

 

Ritenuto in Diritto

 

La programmazione delle opere pubbliche e' argomento regolamentato, in particolare, dall'articolo 14 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s. m. e dall'articolo 13 e segg. del DPR 21 dicembre 1999, n. 554. Tali norme dispongono che l'attivita' di realizzazione di lavori pubblici di importo superiore ai 100.000 euro si svolge sulla base di un programma triennale e di suoi aggiornamenti annuali che i soggetti di cui all'articolo 2 della legge predispongono, adottano e successivamente approvano, unitamente all'elenco dei lavori da realizzare nell'anno stesso in sede di approvazione del bilancio di previsione. Questi atti di programmazione sono inoltre resi pubblici prima della loro approvazione mediante affissione all'albo pretorio della stazione appaltante per almeno 60 giorni al fine di poter consentire la formulazione da parte degli interessati di rilievi od osservazioni. L'inclusione di un lavoro nell'elenco annuale e' subordinata, per i lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione di uno studio di fattibilita' e, per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione della progettazione preliminare redatta ai sensi dell'articolo 16 della legge e dell'articolo 18 e segg. del regolamento; l'inserimento nell'elenco annuale dei lavori di manutenzione rimane invece subordinato, stante le specifiche disposizioni normative al riguardo, alla mera indicazione degli interventi accompagnata dalla stima sommaria dei relativi costi.

L'elenco annuale predisposto dall'amministrazione aggiudicatrice, approvato insieme al bilancio preventivo, di cui costituisce parte integrante, deve inoltre contenere l'indicazione dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul proprio bilancio ovvero disponibili in base a contributi dello stato delle regioni o di altri enti pubblici gia' stanziati nei rispettivi stati di previsione o bilanci; cio' con l'evidente fine di garantire nei tempi previsti la realizzazione dell'opera programmata.

Con decreti del ministero dei lavori pubblici in data 21 giugno 2000 e 4 agosto 2000 sono state poi indicate e chiarite le modalita', nonche' definiti gli schemi-tipo sulla base dei quali le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute a redigere, approvare e pubblicare il programma triennale dei lavori pubblici ed i suoi aggiornamenti annuali, cosi' come richiamato dall'articolo 13 della richiamata disposizione regolamentare.

Cio' premesso, devesi rilevare - pur dando atto della particolare congiuntura entro cui sono maturate le decisioni dell'amministrazione in ordine alla programmazione in specie (parallelo percorso approvativo della variante generale allo strumento urbanistico vigente ed intervenuta disponibilita' della struttura comunale in via Ghiberti) - che l'esame della fattispecie evidenzia il mancato rispetto dei richiamati precetti normativi, in quanto:

- le schede di cui al D.M. 21/06/2000 da trasmettere all'Osservatorio dei Lavori Pubblici risultano non puntualmente predisposte, mancando le stesse di alcuni importanti riferimenti relativi, per esempio, all'esatta localizzazione dell'intervento, cosi' come espressamente previsto all'art. 6 del Decreto citato, nonche' delle indicazioni, con riferimento agli interventi programmati, delle "azioni da intraprendere con riguardo agli aspetti territoriali, ambientali e paesistici nonche' le relazioni con le indicazioni legislative ed attuative della pianificazione di settore";

- non risulta accertata, alla data di adozione del relativo programma triennale ed elenco annuale dei lavori (25/10/03), la conformita' urbanistica dell'intervento relativo alla realizzazione del centro sportivo comunale (costo presunto Euro . 1.500.000); cio', in particolare, per l'intervenuto parere negativo della Provincia sulla classificazione ad uso sportivo dell'area previamente individuata dal comune in sede di variante generale adottata che rendeva, di fatto, impossibile l'edificazione della stessa;

- non risulta accertata la conformita' urbanistica dell'intervento in variante alla data di formalizzazione della deliberazione di Giunta comunale n. 10 del 05/02/04 recante l'approvazione dello studio preliminare riguardante il recupero della palestra di via Ghiberti e le conseguenti modificazioni all'elenco annuale dei lavori.

Tale comportamento di per se' palesa i limiti dell'azione amministrativa del Comune, che non ha operato nel rispetto della norma e che deve, altresi', essere censurato in relazione anche alla scarsa trasparenza che lo ha caratterizzato, che risulta di fatto lesiva del diritto di ogni cittadino di partecipare nelle forme e nei modi previsti dalla legge al procedimento stesso.

Nell'ambito dell'esaminata fattispecie suscita, altresi', perplessita' anche la scelta dell'amministrazione di affidare a professionista esterno lo studio di fattibilita' dell'opera, ipotizzata - in assenza di adeguata valutazione - di costo inferiore al milione di euro. Nell'incertezza dell'attribuzione del costo presunto dell'intervento, la scelta sarebbe difatti piu' opportunamente dovuta ricadere sul livello progettuale preliminare, che avrebbe garantito valutazioni e restituzioni progettuali di maggior dettaglio; cio' pare potersi confermare anche alla luce degli esiti della richiamata progettazione che, come evincesi dalla documentazione acquisita, risulta essere di livello inferiore alla preliminare ed ha portato a stimare il costo dell'intervento in complessivi Euro .1.071.535.

Le indicazioni esposte, alla luce delle precisazioni della giurisprudenza del giudice amministrativo, costituiscono i presupposti di un procedimento di riesame, inteso a valutare la possibilita' di adozione di provvedimento di autotutela, nel senso di annullamento o modifica delle determinazioni che sono state oggetto delle indicazioni suddette, ovvero di rivalutazione degli indirizzi assunti. Rivalutazione che non potra', ovviamente, non tener conto, per la scelta dell'indirizzo da adottare, accanto a quanto sopra rilevato, degli elementi di fatto e dei motivi di specifico interesse pubblico che attengono alla fattispecie esaminata.

Delle conclusioni di questa attivita' di riesame il responsabile del procedimento vorra' dare comunicazione ai sensi dell'articolo 4, comma 7 della legge n. 109/94 entro il termine indicato di seguito.

 

 

 

In base a quanto sopra considerato,

 

Il Consiglio

 

Rileva

 

che il comportamento tenuto dal Comune di Cortemaggiore non risulta conforme, nei sensi su indicati, all'articolo 14 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e s. m. i. ed ai disposti di cui al Decreto in data 21/06/2000 del Ministero dei lavori pubblici.

 

Dispone

 

il monitoraggio dell'intervento di cui trattasi al fine di valutare, in conseguenza anche dell'imminente approvazione della variante generale al P.R.G. da parte della Provincia, gli eventuali emergenti profili di danno erariale.

 

Manda

 

al responsabile del procedimento per le valutazioni di competenza ai fini del procedimento di riesame alla stregua delle indicazioni di cui in motivazione, valutazione da comunicare entro il termine di trenta giorni dalla notificazione della presente.