Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici

DELIBERAZIONE N. 5 Adunanza del 9.02.2005

GE-920/04 (IP-58771/03)

Oggetto: Lavori di realizzazione dell'impianto di depurazione e riutilizzo delle acque reflue.

Stazione appaltante: Comune di Stintino

Esponente: Luigi Solinas - Italia Nostra Sassari.

Rif. normativi: articolo8 legge reg.24/87; articolo24 comma 4 legge reg. 6/92

Il Consiglio

VISTA la legge 11 febbraio 1994 n.109 e s.m.i;

VISTO il Decreto del Presidente della Repubblica del 21 dicembre 1999 n.554 e s.m.i.;

PREMESSO CHE:

Questa Autorità, a seguito di richiesta di parere formulata dalla Regione autonoma Sardegna, si è già espressa con deliberazione n. 207 del 30.7.2003 in ordine agli aspetti generali concernenti la convenzione di concessione n.7/91 stipulata il 2.10.1991 tra il Comune di Stintino e la Società Maresar, e sul successivo atto di proroga del 25.9.1996, concernente la "Progettazione esecutiva e la costruzione delle opere per l'adeguamento tecnologico e strutturale, riordino e completamento delle reti idriche e fognanti, della rete viaria, delle strutture ed attrezzature di servizio dell'abitato, dei nuclei di insediamento turistico esterni e del territorio del comune di Stintino, compreso il risanamento ed il disinquinamento della costa e dei centri turistici dello stesso".

In detta deliberazione veniva, in particolocolare, in rilievo come la concessione in questione, a causa dell'assenza di regolamentazione degli aspetti fondamentali del rapporto, fosse da qualificarsi quale convenzione-quadro e di conseguenza i successivi undici atti aggiuntivi stipulati per disciplinare nello specifico i termini e le condizioni delle rispettive prestazioni rappresentassero contratti applicativi, ricadenti nella disciplina normativa e regolamentare vigente al momento della loro stipula.

Riguardo l'atto di proroga della convenzione - quadro, se ne rilevava la dubbia conformità a legge, attesa l'indeterminatezza della durata, e la sua adozione in vigenza della legge 109/94 ed a seguito dell'abrogazione dell'articolo 8 della legge regionale 27/84 (che consentiva la possibilità di affidamento diretto a società con prevalente capitale pubblico).

Per quanto più specificamente concerne l'atto aggiuntivo del 1.10.2001 relativo ai lavori per il "Sistema integrato di raccolta, collettamento e depurazione dei reflui dell'abitato e degli insediamenti turistici" si rilevava come fosse stato sovvertito il sistema stesso della concessione di costruzione e gestione, in quanto l'ammontare dell'importo dei lavori risultava pari all'ammontare dei finanziamenti erogati dalla Regione Sardegna, e come risultasse assente un piano economico-finanziario relativo all'investimento, l'indicazione di un termine massimo per la gestione delle opere, ed ogni altra regolamentazione in ordine a quest'ultima.

Si demandava conclusivamente alle valutazioni della stazione appaltante, anche alla luce dell'economicità dell'azione amministrativa - considerata l'avanzata fase di esecuzione dei lavori - ai fini del procedimento di riesame e dell'adozione di provvedimenti in autotutela per l'eventuale rettifica di atti invalidi.

VISTA la relazione del Servizio Ispettivo, depositata in atti, cui si rimanda per la puntuale descrizione dei fatti;

CONSIDERATO CHE:

Con nota n. 8674 pervenuta il 10.9.2003, il Comune, preso atto della citata delibera, riteneva non doversi procedere all'annullamento in autotutela, non riscontrando nel caso di specie l'interesse pubblico legittimante un tale intervento, considerato: a) l'interesse alla realizzazione dell'opera, di primaria importanza per la salvaguardia igienico-sanitaria; b) l'avanzato stato di esecuzione dei lavori, realizzati al 26,8%; c) l'affidamento ingenerato nella soc. Maresar rispetto alla realizzazione dell'opera, la cui violazione avrebbe comportato l'instaurazione di un contenzioso giurisdizionale di ampia portata.

Risulta, poi, indirettamente che, malgrado l'emanazione della citata Deliberazione dell'Autorità, la Regione Sardegna ha continuato a corrispondere al Comune il finanziamento sospeso.

Con una serie di dettagliati e documentati esposti (pervenuti nel periodo ottobre 2003-gennaio 2005) il sig. Luigi Solinas e l'associazione "Italia Nostra" di Sassari denunciavano a questa Autorità l'anomalo comportamento delle Amministrazioni pubbliche preposte alla realizzazione del nuovo impianto di depurazione, sottolineando che sulla questione erano altresì in corso indagini di polizia giudiziaria.

Venivano, in particolocolare, segnalate alcune irregolarità con riguardo:

A) all'affidamento dei lavori in via diretta alla soc. Maresar, avendo il Comune riunificato ad hoc i progetti di depuratori redatti prima del rinnovo della concessione, al progetto attuale, redatto ex novo con bacino di lagunaggio nel 1999.

B) alla mancanza della procedura di VIA;

C) al sovradimensionamento dell'opera rispetto alle reali necessità;

D) alla localizzazione dell'impianto in zona ad ecosistema sensibile;

E) all'estensione della superficie interessata dai lavori sensibilmente aumentata (a circa 10 ha rispetto ai 4 ha previsti in progetto), e alla quantità di piante oggetto di espianto e reimpianto (pari ad 8000 e non 160 come indicato nella relazione agronomica, relazione che risulta peraltro disconosciuta dall'agronomo cui viene attribuita dal progettista).

A seguito di dette segnalazioni l'Ufficio Ispettivo dell'Autorità provvedeva ad avviare una preliminare indagine, attivando colloqui ricognitivi con il competente Servizio "Qualità della vita" del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio anch'esso interessato dagli esponenti; ed acquisiva presso il citato Dicastero la documentazione ritenuta d'interesse. Conseguentemente alle criticità emerse, si conveniva di procedere ad un sopralluogo congiunto (svoltosi dal 18 al 20 maggio 2004). Ulteriore documentazione, non fornita durante l'ispezione, perveniva all'Ufficio Ispettivo in data 7.6.2004 ed ancora in data 14.1.2005.

RITENUTO CHE:

la stazione appaltante non ha proceduto all'annullamento in via di autotutela, in considerazione dell'avanzato stato dell'opera, nonostante che l'atto di proroga dell'originaria concessione (rectius: convenzione-quadro) e l'atto aggiuntivo di cui in premessa non fossero pienamente conformi alle disposizioni normative, come già rilevato dall'Autorità nella richiamata deliberazione; va comunque considerato che la stessa Amministrazione si è poi conformata alle indicazioni dell'Autorità per quanto concerne i successivi lavori che sono stati affidati con gara pubblica, originando ricorsi al Tar, da particolo dalla Maresar, tuttora pendenti.

Ulteriori anomalie si sono riscontrate a carico della regione Sardegna, unico organo cui fanno capo, rispettivamente, la vigilanza (ai fini della legittima erogazione del finanziamento) sull'osservanza delle prescrizioni da particolo del delegato e la competenza in materia di valutazione di impatto ambientale.

In particolocolare, è emerso che a seguito ed in conformità del parere motivato, emesso dalla Commissione Europea in data 13/10/2004 (per violazione della direttiva 71305/CEE), che ha imposto all'Italia di "interrompere definitivamente ogni esecuzione delle attività affidate dal Comune di Stintino alla società Maresar", la Regione Sardegna aveva proceduto a sospendere, in data 9.11.2004, i pagamenti a favore del Comune di Stintino (prescrivendo la redazione dello stato di consistenza delle opere eseguite al 19.10.2004, data peraltro antecedente alla data della determinazione) e ciò nonostante la comminatoria espressamente prevista in mancanza della procedura d'appalto fosse la revoca del finanziamento.

Dalla documentazione in atti si è constatato altresì che i lavori sono proseguiti oltre il 19.10.2004 ed anche oltre la data della determina, con l'emissione, da particolo della Maresar, dei relativi certificati di pagamento, e con una produzione giornaliera aumentata del doppio rispetto alla media prevedibile (14° S.A.L.: €/g 19.063,11; media di contratto : €/g 8.989,74).

E' noto poi che la stessa Regione Sardegna ha provveduto ad investire della questione questa Autorità quando ormai i lavori erano in avanzato stato di esecuzione, mentre era a conoscenza di tale circostanza almeno dal 2000, avendo la stessa Regione Sardegna invitato la società a rielaborare il progetto, in occasione della presentazione dell'istanza ex articolo151 T.U. BB.CC.AA. Peraltro già nel 1994, in occasione dei primi lavori, vi era stato un parere negativo da particolo dell'Assessorato Difesa dell'Ambiente della Regione Sardegna (nota n.5014 del 9.2.1994) sul progetto generale di massima riguardante la costruzione del nuovo impianto di depurazione e collettori costieri, in quanto difforme dalle indicazioni contenute nel Piano Regionale di Risanamento delle Acque in via di aggiornamento, precisando che l'utilizzo dei finanziamenti "è vincolato ad apposita gara e conseguente stipula di apposito contratto, restando con ciò precluso il loro confluimento in altre fattispecie di contratti eventualmente già in essere, inclusi quelli che fossero stati a suo tempo definiti dal Comune con riferimento all'articolo 8 della L.R. 24/1987, successivamente abrogato".

Successivamente, lo stesso Assessorato (nota n.3250 dell'8.3.1996), nell'esprimere parere favorevole all'ubicazione del nuovo impianto di depurazione a seguito di ulteriori sopralluoghi, precisò che la nota stessa "annulla e sostituisce il precedente parere espresso da questo Assessorato con nota 5014 in data 9 febbraio 1994", nulla pronunciando sui rilievi in precedenza formulati relativamente al rispetto delle procedure di gara; a seguito di tale parere favorevole il Comune affidò le opere di collettamento funzionali al depuratore alla Maresar, che li portava a termine. Perplessità in ordine all'affidamento dei lavori in via diretta alla Maresar erano stati, d'altra particolo, chiaramente espressi anche dal Comitato Tecnico Amministrativo Regionale espressosi con voto n.711 del 31.1.2001 e n. 715 del 7.2.2001.

Per quanto concerne la valutazione di impatto ambientale, la stessa è regolata dall'articolo 40 della Legge 2.2.1994 n. 146, dal DPR 12.4.1996 e dall'31 della L.R. 18.1.1999 n.1 e disciplinata nel dettaglio con delibera di G. R. n. 36 del 2.8.1999. Dalle risultanze istruttorie sono emerse, per il caso in esame, talune irregolarità sia nella composizione dell'Organo Tecnico Intersettoriale che nelle determinazioni dallo stesso assunte, integralmente recepite dal Servizio Integrato di Valutazione degli Effetti Ambientali che con determinazione n.2428 del 3.12.2001 escluse l'intervento di che trattasi dalla procedura di VIA, con la prescrizione di una serie di "misure di compensazione" che non appaiono aderenti alla normativa di riferimento.

Per quanto attiene le irregolarità concernenti la Relazione Agronomica a firma del Dott. Pintus, che la Regione in una nota diretta al Ministero dell'Ambiente attribuisce all'agronomo, si rileva la pendenza di un procedimento penale a carico del Direttore dei lavori presso la Procura della Repubblica di Sassari per aver utilizzato la relazione a firma apocrifa Costantino Pintus, solo parzialmente redatta nel contenuto dal Pintus stesso, al fine di evitare la valutazione di impatto ambientale ovvero di evitare prescrizioni più restrittive per la realizzazione dell'opera.


Per quanto concerne il rilievo relativo all'articoloficioso collegamento del progetto originario con quello attuale, si ritiene sussistente la rilevata difformità.

Infatti il progetto preliminare allegato, o comunque connesso, alla convenzione originaria del 1991, costituito da una relazione preliminare e da alcuni elaborati grafici di larga massima, pur costituendo primo momento tecnico-progettuale di indicazione di alcune successive progettazioni esecutive reputate necessarie, secondo la normativa allora vigente, appare rientrare nella sfera di uno studio preliminare di fattibilità o meglio di un elenco di intenzioni sommarie, di interesse per l'Amministrazione concedente, riguardanti l'assetto futuro dell'infrastrutturazione del territorio comunale, piuttosto che un progetto, ancorché di massima, vincolante per lo sviluppo della successiva progettazione esecutiva.

Pertanto il riferimento alla relazione preliminare del 1990 ed al successivo progetto generale di massima del 1993, pur se di interesse, non costituisce vincolo ineludibile per la successiva progettazione esecutiva, che infatti prevede una diversa localizzazione dell'impianto di depurazione, e la realizzazione di un bacino di lagunaggio inesistente nelle precedenti elaborazioni.

Risulta, sulla base dell'esame comparativo dei quadri economici dei progetti acquisiti, come la definizione dell'impegno finanziario per la realizzazione dell'opera, a suo tempo programmata, abbia subito con i successivi approfondimenti progettuali, una serie di aumenti e riduzioni, dovuti a maggiori definizioni, fino a raggiungere nella stesura del quadro economico del progetto esecutivo, poi approvato nel 2001, la piena concretizzazione economica di valore pari all'erogazione ministeriale.

E' dunque evidente che le intenzioni esposte nei primi documenti allegati alla convenzione del 1991 abbiano trovato concretizzazione e certezza, anche finanziaria, solo nella progettazione esecutiva approvata nel 2001, contenente soluzioni tecniche e localizzative anche diverse rispetto alle previsioni, di massima, originarie.


Non si ritiene opportuna alcuna pronuncia in ordine alle problematiche connesse al sovradimensionamento dell'opera rispetto alle reali necessità e alla localizzazione dell'impianto in zona ad ecosistema sensibile nè sugli aspetti evidenziati da Italia Nostra con la nota del 06/08/2004, trattandosi di questioni di carattere ambientale specialistico, la cui valutazione esula dalla competenza di questa Autorità.


In base alle suesposte considerazioni


IL CONSIGLIO


Manda


al Servizio la presente deliberazione perché la comunichi:


- al Presidente della Regione Sardegna per la valutazione delle irregolarità riscontrate nel procedimento in oggetto, dettagliatamente illustrate in diritto, e per l'eventuale adozione dei provvedimenti di competenza;


- al Procuratore Regionale presso la Corte di Conti della Sardegna perché nell'ambito del procedimento già avviato possa valutare la questione anche sulla base delle considerazioni sopra formulate;

- al competente Servizio del Ministero per l'Ambiente e la Tutela del Territorio affinché esprima il proprio avviso sulle questioni di competenza, nonché agli esponenti.



IL RELATORE

Guido Moutier



IL PRESIDENTE

Alfonso M. Rossi Brigante


Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 11.05.2005

il Segretario