Deliberazione  n.61                                                         Adunanza del 25/07/2006

 

R/390-01

Oggetto: Lavori di realizzazione della Nuova Scuola Marescialli dei Carabinieri in località Firenze Castello – Lotti “A” e “B”.  

Cod. univoci:  - Lotto A  99200100506 ; - Lotto B  99200100505.    

Stazione appaltante: Ministero Infrastrutture.

Riferimenti normativi: art.341 della Legge 20.3.1865 n.2248, all. F; art.24, 30, 31 della legge 109/94.

 

Il Consiglio

 

Vista la relazione del Settore in data 15.6.2006.

Considerato in fatto

L’appalto è stato interessato nel 2001 da un esposto dell’A.G.I. attinente alla fase di affidamento dei lavori; il Consiglio dell’Autorità esaminava la segnalazione esprimendosi con deliberazione n.235 nell’adunanza del 6.6.2001, con la quale:

-                     riteneva giustificato il rifiuto della stazione appaltante a fornire copia degli elaborati progettuali, stante la segretazione dell’opera;

-                     rilevava che la visione della documentazione era stata consentita ai concorrenti per un tempo sostanzialmente congruo;

-                     rilevava che le lamentate incongruenze progettuali erano state oggetto di esame da parte della stazione appaltante, che aveva operato rettifiche ed integrazioni, senza però specificare se il progetto, dopo le integrazioni, avesse i contenuti previsti dalle norme vigenti;

-                     riteneva non sufficiente la pubblicazione del bando in data anteriore alla entrata in vigore del D.P.R. 554/99 ad escludere l’opportunità di fornire in visone ai partecipanti anche il computo metrico estimativo;

-                     accertava come la mancata indicazione delle voci di prezzo, sulle quali presentare le giustificazioni dell’offerta e pari nel loro complesso ad almeno il 75% dell’importo a base d’asta, costituisse un’anomalia del procedimento, per l’inosservanza dell’art.21, comma 1bis, della L.109/94;

-                     osservava che l’assunzione dell’impegno di spesa per l’intero appalto in rate costanti per 15 anni a partire dal 2000, comportante di fatto l’assunzione di oneri finanziari da parte dell’aggiudicatario (prevedendosi di contro l’esecuzione dei lavori in 5 anni), introduceva nell’appalto una variabile non prevista dalle disposizioni vigenti, che avrebbe potuto essere causa di contenzioso in sede di esecuzione, al punto da legittimare l’eccezione di inadempimento ex art.1460 cod. civ., richiamato espressamente dall’art.26 della legge quadro sui lavori pubblici.

Nonostante le osservazioni formulate i lavori venivano aggiudicati in data 28.9.2001 all’A.T.I. Baldassini-Tognozzi S.p.A. Costruzioni Generali – IRTI Lavori S.p.A., unica offerente, con il ribasso dello 0,12%.

Per l’opera venivano quindi stipulati, in data 8.10.2001, due contratti di appalto:

-                     lotto A: dell’importo contrattuale di € 169.198.268,44 di cui € 167.980.215,18 per lavori (al netto del ribasso dello 0,12%) ed € 1.218.053,26 per oneri della sicurezza;

-                     lotto B: dell’importo contrattuale di € 21.018.436,95 di cui € 20.773.119,72 per lavori (al netto del ribasso dello 0,12%) ed € 245.317,02 per oneri della sicurezza.

I contratti erano approvati presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con D.D. 2121 e 2122 del 28.12.2001 (registrati all’UCB il 27.2.2002); quindi dal Ministero dell’Interno con D.D. 47 e 48 del 7.3.2002, registrati alla Corte dei Conti il 16.7.2002.

In data 11.10.2001 la stazione appaltante consegnava all’appaltatore le aree di sedime per le operazioni preliminari ai lavori (misurazione, impianto cantiere, recinzione area, allacci alle utenze, ecc.).  

Prima di procedere alla consegna dei lavori, emergeva, però, la necessità di bonificare dagli ordigni bellici l’area interessata, in quanto la precedente bonifica, eseguita dalla stazione appaltante in sede di redazione del progetto, si era limitata a garantire la sicurezza delle attività di indagine geotecnica, senza interessare in modo completo l’area.

Per la nuova bonifica veniva incaricata una ditta specializzata, che rilasciava garanzie relative ad aree parziali in varie date (fino al 16.5.2003); con verbale in data 5.2.2004 il 5° Rep. Infrastrutture – Ufficio B.C.M. constatava l’avvenuta bonifica concordemente alle prescrizioni della Direzione Genio Militare di Firenze.

La stazione appaltante, avute riconsegnate alcune aree dalla ditta esecutrice della bonifica ordigni bellici, con nota del 25.11.2002 convocava l’appaltatore per una consegna parziale in data 6.12.2002; poiché l’appaltatore non si presentava alla consegna, il direttore dei lavori, con nota del 12.12.2002, provvedeva ad una seconda convocazione per la data del 19.12.2002, ma anche in tale occasione l’appaltatore non si presentava.

Nel frattempo l’A.T.I., con nota del 26.11.2002, comunicava al Ministero di ritenere il contratto risolto per inadempimento della stazione appaltante o, in subordine, per sopravvenuta onerosità della prestazione.

Il contenzioso veniva risolto con un atto transattivo, con cui la stazione appaltante riconosceva all’appaltatore la somma di € 12.650.000,00, che teneva conto dell’adeguamento del prezzo dell’appalto, della rivalutazione monetaria e degli interessi sulla tardata percezione dell’utile. Venivano, inoltre, ridotte le somme minime per l’emissione di stati d’avanzamento.

Per il fallimento della IRTI Lavori S.p.A., restava quale unica impresa esecutrice la capogruppo Baldassini-Tognozzi S.p.A. (attualmente Baldassini – Tognozzi – Pontello S.p.A.).

Per effetto dell’accordo transattivo, i lavori venivano finalmente consegnati in data 22.3.2004.

L’appaltatore, però, avanzava nuove contestazioni, in particolare in relazione ad alcuni aspetti progettuali.

Di contro, la stazione appaltante, rilevando il grave ritardo nell’esecuzione, in data 28.7.2005 ed in data 4.8.2005, rispettivamente per il lotto B e per il lotto A, formulava due atti di ingiunzione allo stesso perché procedesse alla realizzazione dell’opera come previsto dal progetto, assegnando termini oltre i quali si riservava di procedere all’esecuzione in danno dell’impresa stessa.  

Agli atti di ingiunzione della stazione appaltante l’impresa rispondeva con domanda di arbitrato (notificata il 3.10.2005 all’Avvocatura dello Stato ed il 4.10.2005 al Ministero delle Infrastrutture).

Entrambi i procedimenti risultavano successivamente avviati; Il Ministro e l’impresa provvedevano alla nomina del proprio arbitro e convenivano sul nominativo del terzo arbitro; la Direzione per l’Edilizia Statale del Ministero delle Infrastrutture, invece, avviava il procedimento di esecuzione in danno ai sensi 341 della Legge 20.3.1865 n.2248, all. F, di tutte le opere non realizzate (pressoché l’intero appalto).

Il Consiglio dell’Autorità esaminava la questione nell’adunanza del 4, 5 e 6 aprile 2006, convenendo con le osservazioni e valutazioni del Servizio Ispettivo, che venivano, quindi riportate alla stazione appaltante.

Prendendo anche atto del parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici che confermava la eseguibilità del progetto appaltato, l’Autorità conveniva circa il fatto che l’appaltatore, in relazione ad alcune contestazioni avanzate, avesse manifestato un atteggiamento non collaborativo, tuttavia, riteneva di avanzare alcuni rilievi ed osservazioni alla stazione appaltante.

In particolare, circa la procedura di esecuzione dei lavori in danno, osservava come l’art.341 della L.2248/1865 faccia riferimento alle opere necessarie per “assicurare il compimento nel tempo prefisso dal contratto”, ovvero ad interventi di completamento, tali da potersi eseguire “d’ufficio, in economia o per cottimi”; il riferimento a “tutte le opere, o parte soltanto delle medesime”, in tale contesto, non può che indicare la possibilità, per la stazione appaltante, di procedere all’esecuzione in danno dell’appaltatore solo per alcune particolari lavorazioni, per le quali questi dimostri di non essere in grado di procedere, ovvero per la totalità dei lavori di completamento residui; non sembra sancire, pertanto, come indicato dalla stazione appaltante, la possibilità di esecuzione in danno di un intero appalto, le cui attività sono state di fatto appena intraprese.

Nel caso in questione riteneva il procedimento avviato inadeguato e meramente finalizzato ad evitare la perdita del finanziamento (per quanto riferito dalla stazione appaltante) e l’aggiornamento tecnico ed economico del progetto da porre in appalto.

Altre rilevanti questioni venivano evidenziate alla stazione appaltante relativamente alla procedura di affidamento dei lavori da eseguirsi in danno dell’appaltatore.

Al di là di valutazioni sulla legittimità del ricorso alla trattativa privata con gara esplorativa, che sembrava trovare giustificazione nella “segretazione” dell’opera, l’Autorità osservava come la stazione appaltante si fosse rivolta a soggetti già invitati all’appalto originario e che, all’epoca, non avevano presentato offerta; a meno di diverse e più complesse motivazioni i soggetti interessati avevano, quindi, già manifestato disinteresse per l’appalto, per cui la procedura avviata non sembrava garantire un’adeguata concorrenza.

Il Direttore Generale per l’Edilizia Statale e gli Interventi Speciali del Ministero delle Infrastrutture, con nota assunta al prot. 23701 del 31.5.2006, ha replicato alle osservazioni dell’Autorità, sostenendo la legittimità del procedimento attuato, ai sensi art.341 della Legge 20.3.1865 n.2248, all. F; ha evidenziato come, a suo parere, non vi sia dottrina univoca che affermi l’impossibilità di applicazione della norma (non abrogata) alla totalità delle opere di un appalto (nel caso di specie dell’importo di circa 200 milioni di euro).

Ha ribadito che la scelta del procedimento di esecuzione in danno, in luogo della rescissione del contratto in danno e del successivo riappalto delle opere, è motivata dal fatto che “la rescissione avrebbe determinato il disimpegno della spesa con la conseguenza contabile della caduta in economia ed impossibilità di riappaltare l’opera per carenza della copertura finanziaria”.

Circa le osservazioni in relazione all’affidamento con procedura negoziata, ha precisato che la procedura adottata trova radice nello stesso art.341 della Legge 20.3.1865 n.2248, all. F, secondo il quale “l’esecuzione d’ufficio consegue alla ricerca di una Impresa di fiducia dell’Amministrazione che esegua le opere non realizzate dall’appaltatore inadempiente”.

Il Responsabile del Procedimento ha, invece, fornito l’aggiornamento della situazione con nota acquisita al prot. dell’Autorità n. 24278 del 18.5.2006.

Si rileva che, a seguito di invito alla gara informale ad otto imprese, tre di queste hanno presentato offerta; in esito alla gara svoltasi in data 27.3.2006, è stata individuata quale migliore offerta quella dell’A.T.I. Grandi Lavori Ficonsit S.p.A. – Siemens S.p.A. – Pietro Cidonio S.p.A. – Cofathec Servizi S.p.A., con il prezzo complessivo per i due lotti di € 228.990.000,00 (di cui € 1.154.723,80 per oneri di sicurezza), con aumento, pertanto, di circa il 21% sull’importo a base d’asta di € 188.254.117,29.

Con decreto B3/0/268 del 27.3.2006 i lavori sono stati, quindi, aggiudicati provvisoriamente al predetto raggruppamento, al quale è stato chiesto, al fine di procedere alla consegna dei lavori, di fornire documentazione, nonché le cauzioni definitive e le polizze assicurative per danni di esecuzione e responsabilità civile verso terzi.

La Fincosit S.p.A., dopo aver ottenuto proroghe dei termini per la consegna delle polizze, non ha fornito le stesse; la stazione appaltante ha quindi annullato l’aggiudicazione a favore dell’ A.T.I.  Fincosit S.p.A. (capogruppo) ed ha aggiudicato i lavori all’A.T.I. Astaldi S.p.A. – Costruzioni Rosso geom. Francesco & Figli S.p.A. – Carlo Gavazzi Impianti S.p.A. – S.I.R.I. S.p.A., seconda classificata nella gara informale con l’importo offerto di € 261.466.109,92 (di cui € 1.154.723,80 per oneri di sicurezza), con aumento, pertanto, sull’importo a base d’appalto, di circa il 39%.

Quest’ultima ha accettato di migliorare l’offerta di 200.000,00 ed, in data 4.5.2006, ha consegnato alla stazione appaltante documentazione e cauzioni definitive.

Nel contempo è pervenuta all’Autorità la nota, assunta al prot. 21512 del 18.5.2006, dell’Impresa Baldassini Tognozzi – Pontello, per segnalare l’illegittimità dell’imminente affidamento dei lavori alla ditta Astaldi, con un prezzo ben superiore a quello del contratto in essere e sicuramente foriero di danno erariale.  

Infine, con nota pervenuta all’Autorità in data 29.5.2006 prot. 23245, la Procura Regionale della Corte dei Conti della Toscana ha trasmesso, per opportuna conoscenza, alcuni esposti della Baldassini Tognozzi –Pontello che, in relazione alla controversia insorta tra la stessa ed il Ministero delle Infrastrutture circa la eseguibilità del progetto dei lavori in argomento, evidenziando come sulla controversia sia pendente il giudizio arbitrale, ribadisce come il procedimento posto in essere dal Ministero determinerà danni per il pubblico erario.

La Procura della Corte dei Conti ha trasmesso anche due note, pervenute per conoscenza alla stessa dalla Direzione Edilizia Statale del Ministero Infrastrutture.

Con la prima nota, diretta al Presidente della Regione Toscana e all’Ufficio Regionale per la tutela del territorio di Firenze, la predetta Direzione ha contestato il parere, attinente alla questione più rilevante del contenzioso (coefficiente di protezione sismica da applicare nel calcolo delle strutture), rilasciato dal suddetto Ufficio Regionale su istanza di professionisti, i quali, pur senza precisare di riferirsi alla Nuova Scuola Marescialli dei Carabinieri di Firenze, hanno richiamato puntualmente tutte le caratteristiche di detto intervento.

Il parere è stato contestato in quanto difforme da quello rilasciato dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, unico organo competente sulla materia; con la stessa nota la Direzione dell’Edilizia Statale ha diffidato l’Ufficio Regionale per la tutela del territorio di Firenze dall’esprimere parere su opere, oggetto di contenzioso, di esclusiva competenza statale ed ha chiesto al Presidente della Regione Toscana di diffidare, parimenti, detto Ufficio dal rilasciare pareri ed interviste in ordine al contenzioso insorto relativamente all’intervento in oggetto.

Con la seconda nota, diretta al Presidente della Regione Toscana, il Ministero,  prendendo atto di come l’Ufficio regionale avesse, benché diffidato, rilasciato il parere a seguito di una riunione cui avevano partecipato i consulenti di parte e d’ufficio del collegio arbitrale costituito per dirimere la vertenza con la Baldassini Tognozzi - Pontello, ha avvertito di avere in corso una verifica della circostanza per valutare l’opportunità di una denuncia alla Procura della Repubblica per abuso d’ufficio.  

 

Ritenuto in diritto

 

Per quanto attiene alla replica del Direttore dell’Edilizia Statale, poiché non si evincono da questa elementi di fatto nuovi, non possono che confermarsi le osservazioni dell’Autorità già formulate alla stazione appaltante.

Il provvedimento di procedere ad esecuzione dei lavori in danno non può, infatti, ritenersi giustificato dall’esigenza di evitare il “disimpegno della spesa”, esigenza eventualmente da affrontare a più alto livello, stante la rilevanza dell’opera, sollecitando le istituzioni deputate ad intervenire per mantenere o rinnovare il finanziamento.

Inoltre, le disposizioni dell’art. 341 della Legge 20.3.1865 n.2248, all. F, non possono ritenersi idonee a superare i limiti imposti al ricorso alla trattativa privata dall’art. 24 della legge 109/94.

Le osservazioni dell’Autorità, stante la segretazione dell’opera, avevano comunque sollevato obiezioni, più che sul ricorso alla procedura negoziata, alle modalità di attuazione della stessa - invito alle stesse ditte che, all’epoca del primo appalto, pur manifestando un preliminare interesse, non avevano poi presentato offerta – che non assicurava una effettiva concorrenza, concorrenza da ricercare pur con i limiti della gara informale.

Tale aspetto è ancora più rilevante in ragione dei risultati della procedura negoziata, con la quale la stazione appaltante ha, infine, aggiudicato i lavori all’A.T.I. Astaldi S.p.A. (capogruppo) con un aumento del prezzo dell’appalto di ben 73.011.992,63 euro.

Il procedimento evidenzia chiaramente l’assenza di una precisa valutazione economica delle opere, poste prima in gara ad un prezzo ritenuto inadeguato, tanto da ammettere esplicitamente offerte in aumento, aggiudicate poi con aumento del 21%, evidentemente ritenuto congruo, ed, infine, aggiudicate con aumento del 39%.

Deve, tra l’altro, anche evidenziarsi una palese incongruenza per quanto attiene agli oneri per la sicurezza, per i quali l’art.31, comma 2, della legge 109/94 dispone la non assoggettabilità al ribasso d’asta, sancendo il principio che la sicurezza dei lavoratori non può essere soggetta ad alcuna economia in sede di esecuzione dei lavori; in questo caso, ove si ritenga congruo l’incremento del 39% sull’importo dei lavori a base d’asta, la somma destinata agli oneri per la sicurezza risulterebbe, di contro, fortemente sottostimata, con la conseguenza di un totale stravolgimento delle finalità delle norma richiamata.

Il maggiore costo dell’appalto, nella logica del procedimento posto in essere dalla stazione appaltante, dovrebbe essere recuperato “in danno” dal precedente appaltatore, oltre alla somma a questo già corrisposta di € 12.650.000,00, con la quale si è inteso  compensare, prima ancora di eseguire i lavori, i maggiori oneri derivanti dalla lievitazione dei prezzi per effetto del ritardo nella consegna dei lavori; è evidente come le modalità di appalto e le “anomalie” evidenziate potrebbero essere sfruttate dall’appaltatore per contestare la procedura e respingere le richieste di risarcimento della stazione appaltante.  

Si rileva, inoltre, dalla documentazione fornita, che l’A.T.I. Fincosit S.p.A. ha potuto non prestare fede all’offerta formulata, lasciando il campo all’offerta dell’A.T.I. Astaldi S.p.A. di importo ben superiore, senza subire alcun danno, in quanto la lettera d’invito alla gara (punto 6) ha espressamente previsto che, per la partecipazione, non dovesse prestarsi alcuna cauzione provvisoria, in palese contrasto con l’art.30, comma 1 della legge n.109/94.

Infine, si osserva, come, allo stato, in assenza di certezza che le maggiori spese saranno coperte con rivalsa sul primo appaltatore, l’opera risulti priva di un consistente finanziamento per il completamento.

 

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

rileva che:

-                      la stazione appaltante ha proseguito nel procedimento di esecuzione in danno, ribadendo la correttezza dello stesso, senza porre in atto alcun provvedimento conseguentemente alle osservazioni formulate dall’Autorità, relative all’adeguatezza nel caso specifico della procedura adottata e delle modalità di individuazione del nuovo appaltatore;

-                      la procedura di gara informale per l’affidamento dei lavori residui (costituenti pressoché l’intero intervento) si è conclusa con l’aggiudicazione degli stessi all’A.T.I. Astaldi S.p.A. (capogruppo) con un rilevante aumento rispetto all’importo posto a base d’appalto (aumento di  € 73.011.992,63);

-                      le circostanze che hanno caratterizzato lo svolgimento della gara informale – prima aggiudicazione all’A.T.I. Fincosit con aumento di circa il 21% e successiva nuova aggiudicazione all’A.T.I. Astaldi con aumento del 39% circa – evidenziano l’assenza di qualsiasi valutazione della congruità economica del progetto posto in gara e delle offerte ricevute, tanto più necessaria in relazione al carattere negoziato della procedura di affidamento;

-                      ove si ritenga congruo l’incremento del 39% sull’importo dei lavori a base d’asta, la somma destinata agli oneri per la sicurezza risulterebbe, di contro, fortemente sottostimata, con la conseguenza di un totale stravolgimento delle finalità dell’art. 31 della legge 109/94;

-                      l’A.T.I. Fincosit S.p.A. ha potuto non prestare fede all’offerta formulata, lasciando il campo a quella dell’A.T.I. Astaldi S.p.A. di importo ben superiore, senza subire alcun danno, in quanto la lettera d’invito alla gara (punto 6) ha espressamente previsto che, per la partecipazione, non dovesse prestarsi alcuna cauzione provvisoria, in palese contrasto con l’art.30, comma 1 della legge n.109/94;

-                      contestualmente è pendente il giudizio arbitrale - avviato per iniziativa della Baldassini Tognozzi Pontello e finalizzato a dichiarare legittima la risoluzione del contratto per colpa della stazione appaltante, con conseguente risarcimento economico all’appaltatore, che, qualora accogliesse anche in parte le ragioni dell’impresa, verrebbe a determinare maggiori oneri per l’amministrazione;

-                      allo stato non vi è certezza di finanziamento dell’intera opera;

-                      le circostanze segnalate dalla Procura Regionale della Corte dei Conti sembrano, infine, evidenziare un contrasto tra le attività di organi istituzionali statali e regionali.

Stante le criticità di cui sopra e valutata la rilevanza dell’opera, il Consiglio:

-                      manda la presente deliberazione al Direttore dell’Edilizia Statale del Ministero delle Infrastrutture e al Responsabile del Procedimento per le valutazioni di competenza ai fini del procedimento di riesame e alla stregua delle indicazioni di cui in motivazione, valutazioni da comunicare entro il termine di 30 gg. dal ricevimento della stessa;

-                      dispone, inoltre, l’invio della presente deliberazione al Ministro delle Infrastrutture, affinché possa valutare eventuali provvedimenti da adottare per assicurare la realizzazione dell’intervento ed evitare possibili maggiori oneri per l’amministrazione, nonchè all’Organo di controllo interno del Ministero e alla Procura Regionale della Corte dei Conti, per quanto di propria competenza.

 

        I Consiglieri Relatori                                        Il Presidente

   Alessandro Botto           Luigi Giampaolino                  Alfonso M. Rossi Brigante

 

 

 

 

 

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 28 novembre 2006

Il Segretario