Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e Forniture


Deliberazione n. 140 del 9.05.2007


PREC79/07

Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del decreto legislativo n. 163/2006 presentata dalla CODRA MEDITERRANEA s.r.l.–  sistemazione idrogeologica dei versanti della collina Depugliano incombenti sui Comuni di Lettere, Casola di Napoli, Sant’Antonio Abate. 1 lotto esecutivo. S.A. Regione Campania Assessorato Ambiente.


IL CONSIGLIO


Vista la relazione dell’Ufficio Affari Giuridici

Considerato in fatto


In data 1° marzo 2007 è pervenuta l’istanza di parere indicata in oggetto, con la quale la società CODRA MEDITERRANEA s.r.l. contesta la legittimità dell’aggiudicazione provvisoria dell’appalto indicato in oggetto alla società Schiavo & C. s.p.a., rilevando una serie di incongruità nella documentazione presentata dal concorrente risultato provvisoriamente aggiudicatario.

In particolare, a parere dell’istante, dette incongruità riguardano la relazione tecnica, sotto il profilo delle soluzioni progettuali individuate per i lavori da effettuarsi in alcuni siti oggetto dell’appalto e le varianti migliorative proposte dall’aggiudicatario che, a parere dell’istante, hanno alterato i criteri progettuali originari. Ciò in quanto il punto II.1.10 del bando di gara prevede espressamente che “le varianti migliorative dovranno mantenere inalterati i criteri e le soluzioni idrauliche adottate dai progettisti.”

L’istante, pertanto, contesta l’operato della Commissione giudicatrice nell’applicazione del metodo aggregativo – compensatore di cui all’allegato B al d.P.R. 554/1999 nonché la valutazione effettuata in merito alle varianti migliorative.


Ulteriore elemento di richiesta da parte dell’istante concerne l’accesso alla nota del Capo Area dell’Assessorato della Regione Campania del 13.12.2006 e dell’allegato verbale n. 8 della Commissione giudicatrice, con la quale la S.A., nell’ambito della richiesta di informazioni sulla procedura di gara de qua, effettuata dal Servizio Ispettivo di questa Autorità, ha comunicato l’esito dell’esame condotto dalla Commissione di gara in ordine alle eccezioni sollevate dalla CODRA MEDITERRANEA s.r.l. sull’offerta presentata dalla società Schiavo & C. s.p.a.

In esito a detto esame la Commissione ha ritenuto di dover confermare le valutazioni espresse in sede di aggiudicazione provvisoria.


In data 28 marzo 2007 si è tenuta una audizione nel corso della quale è stata autorizzata l’estrazione di copia della citata nota del 13.2.2006 e dell’allegato verbale n. 8. Con successive note del 29 marzo 2007 e dell’11 aprile 2007 sono stati assegnati alle Parti ulteriori termini istruttori per presentare eventuali osservazioni e controdeduzioni in esito all’accesso.


Ritenuto in diritto


Il bando di gara per l’appalto in esame, da aggiudicarsi a procedura ristretta accelerata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 19, comma 1, lettera a) e dell’articolo 21, comma 1-ter della legge 109/1994 e s.m., prevede i seguenti criteri di valutazione:

1. valore tecnico delle varianti migliorative max 20 punti

2. possibilità di costituire le basi di un corridoio ecologico max 5 punti

3. misure per la mitigazione dell’impatto ambientale max 30 punti

4. tempo di esecuzione degli interventi max 20 punti

5. prezzo offerto max 25 punti


Per la valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa è previsto il ricorso al metodo aggregativo compensatore di cui all’allegato B al d.P.R. 554/1999. Per gli elementi di valutazione dell’offerta di natura qualitativa, quali il valore tecnico e l’impatto ambientale, i coefficienti da moltiplicare per il punteggio (o peso) assegnato a ciascun elemento componente l’offerta sono determinati attraverso la media dei coefficienti, variabili da zero a uno, attribuiti discrezionalmente dai singoli Commissari.


In relazione alle varianti migliorative, il bando specifica che le stesse dovranno mantenere inalterati i criteri e le soluzioni idrauliche adottate dai progettisti. In particolare, i concorrenti devono presentare soluzioni migliorative riguardanti l’inserimento paesaggistico ambientale vegetazionale delle opere finalizzate a minimizzare gli impatti antropici sia in fase di realizzazione che di opera definitiva.


La lettera di invito specifica che:

A) il valore tecnico, qualità ed efficacia delle varianti migliorative sono valutati con il metodo aggregativo compensatore, tenendo conto dei seguenti aspetti:

- durabilità delle opere e dei materiali impiegati;

- minimizzazione interventi di manutenzione;


B) le soluzioni adottate dal concorrente per costituire le basi di un corridoio ecologico sono valutate con il metodo aggregativo compensatore;


C) le proposte per la mitigazione dell’impatto ambientale sono valutate con il metodo aggregativo compensatore, tenendo conto dei seguenti elementi:

- soluzioni e/o materiali;

- qualità dei materiali;

utilizzo di materiali naturali;


D) gli elementi tempo e prezzo offerto sono valutati in base a due specifiche formule matematiche.


Per quanto attiene alla documentazione riferita all’offerta tecnica, i concorrenti devono presentare: elaborati grafici descrittivi relativi alle varianti proposte; relazione tecnico descrittiva indicante le soluzioni proposte in termini di impatto ambientale; dichiarazione indicante il numero di mesi offerti per la realizzazione degli interventi.


In seguito alle osservazioni presentate dalla CODRA MEDITERRANEA s.r.l. successivamente all’aggiudicazione provvisoria all’impresa SCHIAVO & C. s.p.a., la Commissione di gara si è nuovamente riunita per esprimere le proprie valutazioni al riguardo ed effettuare un ulteriore esame dell’offerta aggiudicataria.

Il verbale n. 8 del 27/2/2006 riporta quanto segue.

La Commissione fa presente che in sede di esame della documentazione tecnica presentata dalla SCHIAVO & C. s.p.a. si erano rilevate delle incongruenze fra la relazione tecnica ed i grafici e pertanto i Commissari hanno deciso di prendere in considerazione esclusivamente le indicazioni riportate negli elaborati grafici.

Detta decisione è stata assunta, prosegue il verbale, in base alle norme di cui al Capitolato Speciale di Appalto (CSA) che, nell’elencare la priorità degli atti contrattuali, antepone gli elaborati grafici a quelli descrittivi e prescrive che “la forma e le principali dimensioni delle opere risultano dai disegni di progetto esecutivo”.

A parere della Commissione di gara, la lettera di invito, nell’indicare la documentazione relativa all’offerta tecnica, pone prioritariamente gli elaborati grafici (n.1 dell’elencazione, pag. 5).

La Commissione, dopo aver ribadito che le soluzioni migliorative proposte dalla SCHIAVO & C. s.p.a. non modificano gli elementi di base adottati dai progettisti, evidenzia che la valutazione tecnica delle varianti presentate dalla CODRA MEDITERRANEA s.r.l. “sopravanza in maniera significativa” quella della SCHIAVO & C. s.p.a. ma che per l’aggiudicazione dell’appalto è stato determinante il ribasso offerto per l’esecuzione dei lavori (34,10 della SCHIAVO & C. s.p.a contro l’8,50 della CODRA MEDITERRANEA s.r.l.).

Il verbale si chiude con la conferma dell’aggiudicazione provvisoria.


In via generale si evidenzia che i fattori che compongono la base per la valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa debbono essere tutti utilizzati al fine di individuare la migliore offerta. l’osservanza di detto principio comporta che laddove l’elemento prezzo, ad opera di una notevole riduzione offerta, assuma un rilievo tale da rendere sensibilmente riduttiva la rilevanza degli altri fattori,la S.A., pur in assenza di uno specifico obbligo di legge, dovrà valutare l’opportunità di procedere alla verifica di congruità dell’offerta stessa.


Nel caso di specie, nell’evidenziare l’errato richiamo agli articoli 3 e 7 del Capitolato Speciale di Appalto di cui al verbale n. 8 al posto degli articoli 1.3 e 1.7, si precisa che gli stessi non contengono la disciplina della gerarchia degli atti contrattuali, che invece è disciplinata, giusto quanto rappresentato dalla SCHIAVO & C. s.p.a. in sede di istruttoria documentale, dall’articolo 37, punto 5.2 dello schema di contratto. Detto articolo, rubricato “Discordanza degli atti contrattuali – ordine di validità”, prescrive che “in ogni caso resta espressamente stabilito che nel caso in cui si riscontrassero discordanze tra i diversi atti contrattuali, ai fini interpretativi delle norme, si attribuisce pre valenza alle prescrizioni tecniche e di progetto contenuti nei documenti contrattuali nel presente ordine:

1. contratto d’appalto,

2. capitolato speciale di appalto,

3. elaborati grafici del progetto,

4. schede di aggregazione delle partite contabili,

5.elenco prezzi unitari per le opere da contabilizzarsi a misura,

6. relazioni di progetto.”

Quanto sopra, tuttavia, attiene alla fase contrattuale del rapporto e non rileva in sede di procedura di aggiudicazione. Infatti l’individuazione della gerarchia degli atti afferenti ad un contratto interviene come norma di chiusura, secondo i principi generali di interpretazione del contratto, per evitare contenziosi tra le parti.


Occorre inoltre evidenziare che l’assunto esposto nel verbale n. 8 in ordine alle rilevate incongruenze fra la relazione tecnica ed i grafici di progetto non trova riscontro nei precedenti verbali né la Stazione appaltante ha rappresentato alcunché al riguardo nell’ambito dell’istruttoria documentale ovvero in sede di audizione.


Come rilevato dall’Autorità nella deliberazione n. 120/2006, laddove la Commissione di gara riscontri nella documentazione del concorrente elementi di scarsa chiarezza ingeneranti eventuali dubbi sulla realizzazione delle opere è tenuta a chiedere gli opportuni chiarimenti.


Infatti, per consolidato orientamento giurisprudenziale, tale facoltà [che incontra dei limiti applicativi nel principio della par condicio tra i concorrenti, non potendo essere utilizzata per supplire all’inosservanza di adempimenti procedimentali o alla omessa produzione di documenti richiesti a pena di esclusione dalla gara] è ammessa a fronte di documenti comunque presentati (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 11 febbraio 2005 n. 392) e descrive un ordinario modus operandi inteso a far prevalere la sostanza sulla forma in virtù del principio del favor partecipationis.


L’omissione nel caso di specie di una puntuale verbalizzazione di quanto rilevato nel corso dell’esame delle offerte tecniche, confligge con il principio di correttezza e trasparenza dell’azione amministrativa, ineludibile in tutte le procedure di gara, a garanzia dell’imparziale svolgimento di tali procedimenti, al fine di consentire la verifica dell’operato dell’Amministrazione da parte del privato interessato, al quale deve essere consentito di poter ricostruire l’iter logico seguito dalla stazione appaltante.


Peraltro, il verbale di gara n. 8 risulta viziato nella motivazione in quanto il CSA non contiene alcun richiamo, esplicito od implicito, alla gerarchia degli atti contrattuali e la lettera di invito riporta una mera elencazione, nella parte in cui vengono indicati i documenti che l’impresa deve presentare per quanto attiene all’offerta tecnica, dei documenti richiesti.


In base a quanto sopra considerato


IL CONSIGLIO


ritiene che:


- non è conforme al principio del giusto procedimento e della trasparenza dell’azione amministrativa la mancata richiesta di chiarimenti alla SCHIAVO & C. s.p.a., al fine di dirimere eventuali dubbi circa l’effettiva realizzazione delle opere de quibus;


- l’omissione nei verbali di gara di quanto rilevato nel corso dell’esame delle offerte tecniche costituisce violazione del principio di trasparenza e correttezza dell’agire amministrativo;


- pertanto ritiene illegittima l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto in oggetto.



I CONSIGLIERi RELATORi

Alessandro Botto 

Giuseppe Brienza


IL PRESIDENTE

Luigi Giampaolino


Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 21 Maggio 2007