Parere n. 131 del 23/04/2008

PREC560/07

Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n), del decreto legislativo n. 163/2006 presentata dalla Agenzia delle Entrate – servizio di facchinaggio, trasporto e trasloco per gli Uffici Centrali dell’Agenzia delle Entrate, per le Direzioni Regionali del Lazio e del Friuli Venezia Giulia e per la movimentazione di documenti per il Sistema Archivistico Nazionale. S.A.: Agenzia delle Entrate.


Il Consiglio

Vista la relazione dell’Ufficio del precontenzioso


Considerato in fatto

Con bando di gara inviato alla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee in data 2 aprile 2007, l’Agenzia delle Entrate ha indetto una procedura di gara per l’affidamento del servizio descritto in oggetto. Il disciplinare di gara prevede al punto 2.2.3 che il modello di offerta economica allegato deve essere compilato correttamente e completamente in ogni sua parte e che l’omissione, anche di un solo corrispettivo unitario, determina l’automatica esclusione della società senza possibilità alcuna di interpretazione da parte della Commissione Aggiudicatrice. In data 30 ottobre 2007, è pervenuta all’Autorità una istanza di parere da parte dell’Agenzia delle Entrate la quale rappresenta che due partecipanti alla procedura, il Consorzio Nazionale Servizi soc. coop. a.r.l. (aggiudicatario provvisorio dei lotti 2 e 3) e la Coopservice soc. coop. a r.l. (aggiudicataria provvisoria del lotto 4) hanno presentato il modello di offerta economica privo dell’indicazione, per alcune voci di prezzo unitario, del valore economico, e recante, al suo posto, due lineette oblique. L’istante espone che, in riscontro alla richiesta di chiarimenti formulata dall’amministrazione ai due partecipanti, il Consorzio Nazionale Servizi soc. coop. a.r.l. ha spiegato che con le lineette ha inteso quotare zero il costo degli automezzi il cui utilizzo, in orario notturno su tutto il territorio della città di Roma e dei Comuni della Regione Lazio, consente di ammortizzare i costi sostenuti nella gara di specie; la Coopservice soc. coop. a r.l. ha risposto di aver indicato le lineette avendo accorpato, nel servizio di depolverizzazione, la voce di prezzo relativa alla sanificazione, non espressamente quotata, in quanto le due operazioni sono svolte da un solo macchinario in un’unica soluzione. La stazione appaltante, posto che ha accolto le giustificazioni adottando una interpretazione sostanzialistica, richiede a questa Autorità se il comportamento da lei assunto sia corretto e se le imprese possano essere ammesse al prosieguo delle fasi di gara. Inoltre, l’Agenzia delle Entrate ha rappresentato che per il lotto 2 la Visart s.c.a.r.l. ha offerto, per una giornata uomo di otto ore, la tariffa di Euro 114,50 anziché quella minima di Euro 117,13 fissata per la Provincia di Roma dal D.M. 9 maggio 2006 in vigore fino al 1 marzo 2007. Sul punto l’amministrazione richiede di sapere a quali soggetti debba applicarsi la disciplina relativa alle tariffe e se anche il minimo scostamento tariffario comporti l’irregolarità dell’offerta economica e la conseguente sua esclusione.

A riscontro della richiesta di informazioni effettuata dall’Autorità nell’istruttoria procedimentale, la Coopservice soc. coop. a r.l. ha sottolineato come non abbia omesso di indicare un corrispettivo, avendo accorpato nella voce depolverizzazione due voci e riuscendo, così, a trasferire un tangibile vantaggio in termini di costo all’Ente appaltante.

Ha presentato osservazioni anche il Consorzio Nazionale Servizi soc. coop. a.r.l., che ha rilevato come le imprese non possano stabilire la congruità delle tariffe il cui mancato rispetto, incide in negativo sul costo del lavoro. La società ha, altresì, precisato che le due lineette oblique avevano il chiaro significato di un costo pari a zero, che non corrisponde ad una omessa indicazione di corrispettivo unitario.

Infine, ha presentato memoria la Visart s.c.a.r.l., sostenendo che la tariffa da lei offerta risulta congrua e non idonea ad intaccare la retribuzione dell’operaio. La società, infatti, nella sua qualità di cooperativa rinuncia ad una minima percentuale di eventuali dividendi tra i soci, non avendo la stessa fini di lucro. Tale possibilità, secondo quanto rappresentato, è percorribile ai sensi della disciplina di cui al D.P.R. n. 602/70, che ha introdotto un regime previdenziale e contributivo agevolato per le società cooperative di produzione lavoro.


Ritenuto in diritto

La disposizione contenuta nel disciplinare della gara in esame, per cui i partecipanti devono compilare il modello di offerta economica riportando, a pena di esclusione, tutti i corrispettivi unitari indicati, non ha previsto la possibilità che alcune voci possano essere, per alcune società, non scomputabili. Tale eventualità non può essere sanzionata, in quanto si porrebbe contro il principio di ampia partecipazione e, in ogni caso, andrebbe contro l’interesse dell’amministrazione di selezionare l’offerta migliore e più conveniente.

La clausola in questione, deve essere dunque interpretata per la sua reale portata, secondo il rispetto del principio generale del “favor partecipationis” e non può privilegiare un orientamento formalistico, idoneo a causare l’esclusione di una offerta ma, come correttamente ha ritenuto la stazione appaltante, deve avere una portata sostanziale, adeguata alla sua applicazione soltanto laddove le irregolarità riscontrate siano insanabili e vadano a ledere i principi di “par condicio” e libera concorrenza propri di ogni selezione concorsuale.

Peraltro, secondo quanto rappresentato in narrativa, i due concorrenti in riscontro al chiarimento richiesto dall’Agenzia delle Entrate, hanno risposto esaurientemente, motivando la ragione della mancata indicazione dei valori.

Per quanto concerne il secondo quesito, relativo ai minimi tariffari si rileva che l’art. 86, comma 3 bis, del D.Lgs. 163/2006, così come modificato dalla L. 3 agosto 2007 n. 123, dispone che nella valutazione dell’anomalia delle offerte le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute a valutare che il valore economico dell’offerta sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro determinato periodicamente, in apposite tabelle, dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. Pertanto, le giustificazioni relative alle voci di prezzo che concorrono a formare l’importo complessivo posto a base di gara, possono riguardare anche il costo del lavoro così come indicato dall’art. 87, comma 2, lett. g).

La giurisprudenza amministrativa è dell’avviso che i valori previsti dalle apposite tabelle ministeriali relativi al costo del lavoro negli appalti di servizi non fissino criteri rigidi e perentori, come del resto è possibile desumere dallo stesso dato testuale della norma il quale, al comma 4 dell’art. 1 della L. 327/2000, stabilisce che sono considerate anormalmente basse le offerte che si discostino in modo evidente dai parametri di cui ai commi 1, 2 e 3, così escludendo che una qualsiasi deviazione dai predetti limiti, anche minima, possa implicare l’esclusione dell’offerta (Consiglio di Stato, sez. V, n. 2959 del 11.05.2004; T.A.R. Campania, sez. I, n. 946 del 5 settembre 2007).

Nel caso di specie, la società che ha posto quale costo dell’operaio un valore inferiore al minimo tariffario è una cooperativa, che giustifica tale valore sulla base del differente trattamento che godono le società cooperative ai sensi del D.P.R. 30 aprile 1970, n. 602. In accordo al citato decreto le società cooperative, per l’impiego dei lavoratori soci, godono di una base contributiva ridotta per il calcolo degli oneri previdenziali, assistenziali e, per cui esse, utilizzando prevalentemente, lavoratori soci, possono, in sostanza, garantire lo stesso trattamento salariale, retributivo e previdenziale, pur sopportando costi inferiori rispetto alla generalità delle imprese con fini di lucro, che impiegano lavoratori dipendenti.  

Occorre, tuttavia, rilevare come tale regime sia stato oggetto di riforma a seguito dell’emanazione del D.Lgs. n. 423/2001, che ha delineato un percorso di graduale elevazione degli imponibili fino al raggiungimento, al 1 gennaio 2007, della completa equiparazione dell’imponibile previdenziale per i soci di cooperativa a quello dei lavoratori dipendenti di impresa. Il regime contributivo agevolato invocato dalla Visart s.c.a.r.l. a giustificazione delle tariffe più basse presentate che rendono l’offerta più conveniente non può, pertanto, applicarsi dal momento che la normativa legittimante tale regime era stata già abrogata al momento della pubblicazione del  bando della gara in oggetto avvenuta in data 11 aprile 2007.

Ciò consente di ritenere, quindi, che i discostamenti del costo del lavoro presenti nell’offerta della Visart. s.c.a.r.l. rispetto ai minimi previsti dalle tabelle del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, non siano stati dalla società giustificati conformemente alla normativa vigente.

In base a quanto sopra considerato


Il Consiglio


Ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che:

  • le offerte del Consorzio Nazionale Servizi soc. coop. a.r.l. e di Coopservice soc. coop. a r.l. possono essere ammesse nel rispetto del principio del favor partecipationis;
  • l’offerta della Visart s.c.a.r.l. non può essere ammessa in quanto non è conforme alla normativa vigente di settore.


I Consiglieri Relatori: Piero Calandra, Guido Moutier

Il Presidente: Luigi Giampaolino


Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 06/05/2008