Deliberazione n. 31 Adunanza del 08 Aprile 2009

Rif. GE/366-08

Oggetto: Lavori di '"Riqualificazione Piazza Regina Elena".

Stazione appaltante: Comune di Campagnano di Roma.

Esponente: Comitato dei Cittadini di Campagnano di Roma.


Il Consiglio

Vista la relazione della Direzione Vigilanza Lavori in data 10 marzo 2009


Considerato in fatto

E' pervenuto all'Autorità un esposto, assunto al prot. 31446/VILA del 28/05/2008. con il quale il ''Comitato dei cittadini di Campagnano di Roma" ha segnalato, con riferimento ai lavori di "Riqualificazione Piazza Regina Elena", appaltati dal Comune di Campagnano di Roma, presunte carenze relativamente all'acquisizione di pareri da parte degli organi competenti; in particolare, ha segnalato come il progetto, attinente ad un intervento ricadente nella quasi totalità nel centro storico, a seguito del N.O. della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Ambientali del Lazio e degli altri organi tutori previsti, sarebbe stato modificato in modo sostanziale senza essere nuovamente sottoposto all'esame di detti organi.

Ha evidenziato, inoltre, come nel bando di gara si sia fatto espresso riferimento alla procedura di licitazione privata "accelerata ex art. 70 del D.lgs. 163/2006", senza che sia stata addotta alcuna motivazione che giustifichi l'urgenza.

In relazione a quanto sopra, la Direzione Vigilanza ha invitato l'amministrazione comunale a fornire chiarimenti, corredati della relativa documentazione.

Atteso il mancato riscontro da parte dell'amministrazione comunale alla richiesta dell'Autorità, è stato avviato il procedimento sanzionatorio a carico dell'amministrazione comunale; inoltre, in base a quanto previsto dal Protocollo d'intesa relativo ai rapporti tra Autorità e Guardia di Finanza, è stata chiesta la collaborazione di questa per l'acquisizione diretta della documentazione.

La Guardia di Finanza ha fornito la documentazione richiesta con nota assunta al protocollo dell'Autorità n. 46/VILA del 05/01/2009.

Nel contempo l'Ufficio Sanzioni ha rimesso all'Ufficio Vigilanza copia della documentazione pervenuta dal Comune a seguito dell'attivazione del procedimento sanzionatorio; tale documentazione è stata accompagnata da una nota del Responsabile del Procedimento, di riscontro alle questioni evidenziate dall'Autorità nella richiesta di informazioni.

Circa la conformità dei lavori ai pareri acquisiti sul progetto generale, il R.P. ha evidenziato che in data 14/03/2006 è stata indetta una conferenza di servizi, alla quale sono stati invitati tutti gli enti preposti ad esprimere parere; in data 27/04/2008 è stato redatto il verbale della conferenza di servizi, che in data 28/04/2006 è stato trasmesso agli enti, affinché gli stessi potessero esprimere, nel termine di 30 giorni il loro eventuale dissenso.

Entro tale termine non è pervenuta al Comune alcuna nota di dissenso, per cui è stato confermato l'esito positivo della conferenza di servizio.

Ha precisato, inoltre, che i lavori in questione costituiscono un primo stralcio funzionale del progetto generale e non presentano alcuna variazione rispetto al progetto generale esaminato in sede di conferenza di servizi; il II stralcio funzionale presenta, invece, alcune modifiche, ma tale stralcio è attualmente nella fase di acquisizione delle approvazioni e nulla-osta necessari.

Per quanto riguarda il riferimento, nel bando di gara, all'art. 70 del D.lgs. n. 163/2006, l' amministrazione comunale ha ritenuto di ravvisare motivi d'urgenza nell'imminente scadenza, con conseguente perenzione, del finanziamento Regionale; la gara è stata effettivamente espletata con il ricorso all'art. 123 del D.lgs. 163/2006 (licitazione privata semplificata).

E' da evidenziare che, successivamente al primo esposto, è pervenuta una nota dell'Avv. Giuseppe Mercuri, per conto del Comitato Cittadini di Campagnano di Roma, diretta a varie Istituzioni ed Enti, oltre che all'Autorità, il quale, sulla base di una perizia tecnica, ha lamentato presunte carenze progettuali dei lavori in corso di esecuzione; in particolare risulterebbe non assicurata la contemporanea possibilità di transito nei due sensi marcia di camion, puhnan di linea o turistici in alcuni tratti (viene richiamata Via della Vittoria).

La nota invita il Comune a rivedere il progetto, onde evitare la realizzazione di un'opera che renderebbe ingestibile la circolazione stradale.


Ritenuto in diritto

Da quanto riferito dal Comune, il progetto generale dei lavori di "Riqualificazione Piazza Regina Elena" risulta essere stato suddiviso in tre stralci funzionali; i lavori appaltati costituiscono il primo stralcio funzionale, che rispecchia il progetto generale sul quale sono stati acquisiti pareri e nulla-osta, per cui, in relazione ai lavori in argomento, non si evidenzierebbero carenze nell'acquisizione dei prescritti pareri.

Il Comitato esponente rappresenta, inoltre, criticità circa alcune previsioni progettuali, principalmente in quanto, in alcuni tratti, non sarebbe consentito il transito contemporaneo, nei due sensi di marcia, di mezzi di grandi dimensioni (camion o pullman).

Da quanto si evince dalla relazione tecnica prodotta in sede di conferenza di servizi, l'attuale tracciato della S.P. è ridisegnato utilizzando le sedi viarie esistenti di Via Cavallotti e di Via della Vittoria, per le quali è prevista una sezione minima costante di 7,00 m, esclusi i marciapiedi.

La Provincia, che ha partecipato alla conferenza di servizi, dovrà successivamente prendere in carico i tratti di S.P. interessati dai lavori; la stessa Provincia è stata, inoltre, direttamente interessata dal Comitato esponente.

Tali problematiche, attinenti all'adeguatezza della soluzione viaria, sono state, pertanto, già rimesse all'attenzione degli organi competenti e potranno, eventualmente, ritenersi di interesse dell'Autorità solo ove le stesse, effettivamente verificate e censurate dagli organi competenti, siano foriere di danni per il pubblico erario.

Di stretta competenza dell'Autorità è, invece, la questione attinente all'appalto dei lavori.

Dalla documentazione acquisita risulta che il Coordinatore del Dip. IV del Comune ha sottoscritto, in data 19/09/2007, due atti contraddittori:

- un "Bando di procedura ristretta", richiamante la procedura di cui all'art. 70 del D.lgs. n. 163/2006, senza indicare alcuna motivazione a giustificazione dell'urgenza; il bando prevedeva la possibilità, per le imprese interessate, di presentare istanza entro la data del 08/10/2007;

-una "determina a contrarre", indicando di procedere con licitazione privata semplificata (art. 123 del D.lgs. 163/2006), invitando alla gara tutte le ditte idonee inserite nell'elenco all'uopo costituito presso il Comune.

Di fatto, il Comune avrebbe proceduto alla licitazione privata, con riferimento all'art. 123 del D.lgs. 163/2006 ed il ed. "bando", mai pubblicato, avrebbe costituito, in un procedimento approssimativo e contraddittorio, il disciplinare di gara.

Sono da evidenziare i termini ristretti per la presentazione delle offerte (19 giorni); tali termini potrebbero ritenersi ammissibili, per le procedure ristrette con pubblicazione del bando di gara, secondo quanto stabilito dall'art.70, comma 11 del D.lgs. n. 163/2006, nei casi in cui l'urgenza renda impossibile rispettare i termini minimi contemplati dal medesimo articolo 70, purché le ragioni dell'urgenza siano indicate nel bando di gara.

Rapportando tali disposizioni al caso in esame, si evidenzia l'assenza nei documenti di gara di una indicazione puntuale delle ragioni che hanno reso necessario il ricorso a termini ridotti per la presentazione delle offerte, dovendosi ritenere il riferimento alla "necessità di procedere tempestivamente ali affidamento dei lavori", inidoneo a qualificare l'urgenza.

Inoltre, la motivazione fornita all'Autorità dal Responsabile del Procedimento, circa la imminente scadenza, con conseguente perenzione del finanziamento regionale, non può riferirsi ad eventi imprevedibili, quanto piuttosto a comportamenti della stazione appaltante, che hanno determinato un colpevole ritardo nella procedura.

Il ricorso a termini ristretti per la presentazione delle offerte da parte delle imprese invitate appare, pertanto, in contrasto con le disposizioni del Codice e l'esigenza di assicurare la massima partecipazione alla gara.

Per quanto riguarda gli inviti diramati, il Comune ha fornito un fac-simile della lettera di invito ed un "Elenco ditte - art. 123 D.lgs. 163 2006", nel quale risultano evidenziate solo nove ditte qualificate nella cat. OG2.

Si osserva, al riguardo, che le ditte evidenziate non sono la totalità delle ditte presenti nell'elenco qualificate nella cat. OG2, almeno cl.II, che avrebbe consentito la partecipazione.

Non sono state, pertanto, rispettate le disposizioni dell'art. 123, comma 1 del D.Lgs. n. 163/2006, che prevedono l'estensione dell'invito ad almeno venti ditte, né le disposizioni della determina a contrarre, che aveva indicato di invitare tutte le ditte idonee presenti nell'elenco costituito presso il Comune.

La procedura, pertanto, anche per quanto attiene agli inviti diramati alle ditte, risulta connotata da contraddittorietà e scarsa trasparenza; scarsa trasparenza confermata anche dal fatto che il verbale di gara non riporta l'elenco delle ditte invitate, ma soltanto il nominativo delle quattro ditte che hanno presentato offerta.

Con riferimento alla scarsa partecipazione alla gara, si osserva come il comma 2 dell'art. 123 del D.lgs. 163/2006 prescriva che i lavori che le stazioni appaltanti intendono appaltare con la procedura in argomento debbano essere resi noti entro il 30 novembre di ogni anno, mediante avviso pubblicato con le modalità previste dall'avviso di preinformazione, affinché gli operatori economici possano presentare istanza di essere invitati entro il 15 dicembre successivo. Analoga disposizione era, prima dell'entrata in vigore del Codice, contemplata dall'art. 77, comma 6 del DPR. 554/99, che, per la pubblicazione, rimandava all'art. 80. comma 4 (pubblicità dei lavori di importo compreso tra 500.000 e 1.000.000 di euro).

Non risulta fornita dal Comune alcuna indicazione di aver adempiuto a tali prescrizioni.

L'intera procedura di gara, poi, appare in contrasto con disposizioni del Codice e con i principi di imparzialità e trasparenza, che dovrebbero connotare l'operato della pubblica amministrazione.

Si osserva, in primo luogo, come l'art. 84. comma 4 del Codice, in relazione alla composizione della commissione giudicatrice, prescriva che i commissari diversi dal Presidente non devono aver svolto né possono svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o arnministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta; tra i componenti della commissione risulta, invece, il Responsabile del Procedimento.

Contrariamente al criterio generalmente adottato dalle stazioni appaltanti, la lex specialis ha disposto l'inserimento da parte dei concorrenti nella medesima busta "B" sia dell'offerta economica che dell'offerta tecnica, recante l'indicazione del tempo di esecuzione dei lavori e le proposte migliorative rispetto alle soluzioni progettuali oggetto di appalto.

Ciò ha consentito alla Commissione di conoscere contestualmente, con apertura delle buste in forma privata, ile offerte economiche, quelle relative al tempo di esecuzione, e quelle relative alle migliorie progettuali offerte.

Al riguardo deve rilevarsi che la giurisprudenza ha elaborato il principio per il quale, nei procedimenti ad evidenza pubblica, la valutazione dell'offerta tecnica deve necessariamente precedere la valutazione dell'offerta economica, al fine di evitare che la prima, a carattere anche discrezionale, possa essere influenzata dalla conoscenza della seconda (di carattere esclusivamente automatico), riconoscendo la legittimità di una diversa procedura solo nei casi in cui la valutazione tecnica sia completamente priva di carattere discrezionale (si confronti la sentenza del Cons. Stato, Sez. V, 6.12.2007, n. 6260).

Nel caso di specie, invece, la valutazione appare ampiamente connotata da carattere discrezionale, in quanto, il bando ha solo indicato quale criterio di valutazione dell'offerta tecnica il riferimento al "miglioramento sicurezza pedonale e diminuzione costi di manutenzione", con un max di 25 punti assegnabili, in relazione alle soluzioni migliorative offerte rispetto a quelle progettualmente previste.

La circostanza, poi, appare particolarmente passibile di censura nel caso di specie, ove la Commissione:

  • dopo aver effettuato l'apertura delle buste contenenti le offerte economiche e tecniche in forma privata, ha sospeso le procedure, riprendendole solo cinque giorni dopo;
  • non ha indicato nel verbale le modalità con cui sarebbero stati custoditi i plichi ormai aperti;
  • ha, infine, attribuito un punteggio di due punti, fondamentali per l'attribuzione dell'appalto, alla sola ditta individuata quale aggiudicataria, senza, aver fornito le motivazioni di tale attribuzione di punteggio.

In base a quanto sopra considerato,


Il Consiglio


ritiene le procedure poste in atto nell'appalto dell'intervento in argomento in contrasto con:

  • l'art.70, comma 11 del D.lgs. n. 163/2006, nel ricorso, senza idonea motivazione a termini d'urgenza;
  • con l'art. 123, commi 1 e 2 del D.lgs. n. 163/2006, nell'applicazione della procedura di licitazione privata semplificata e nell'individuazione delle ditte invitate a tale procedura;
  • con l'art. 84, comma 4 del Codice, in relazione alla composizione della commissione giudicatrice;
  • con i principi di imparzialità e trasparenza, che dovrebbero connotare l'operato della pubblica amministrazione, sia in relazione alle statuizioni della lex special is che hanno disposto l'inserimento in un'unica busta sia dell'offerta economica che tecnica, sia in relazione all'attribuzione di un punteggio per l'offerta tecnica senza idonea motivazione e senza che fossero stati predefiniti dal bando puntuali criteri circa le modalità di attribuzione del punteggio;
  • dispone l'invio della presente deliberazione al Comune di Campagnano di Roma, nella persona del Sindaco p.t, al responsabile del procedimento, per le valutazioni di competenza alla stregua delle indicazioni di cui in motivazione, valutazioni da comunicare entro il termine di 30 gg. dal ricevimento della stessa, nonché all'esponente.

I Consiglieri Relatori: Piero Calandra; Alfredo Meocci; Guido Moutier

Il Presidente Relatore: Luigi Giampaolino


Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 4 Maggio 2009

Il Segretario: Maria Esposito