17  gennaio 2008

AG 16/07

Oggetto: Applicazione della  normativa sugli appalti pubblici all’Istituto Nazionale di Previdenza dei  Giornalisti Italiani (INPGI).

In esito a quanto richiesto con nota n. 433 del 20  novembre 2007, si comunica che il Consiglio dell’Autorità nell’adunanza del  16-17 gennaio 2008 ha approvato le seguenti considerazioni.

L’INPGI  rientra tra gli enti gestori di forme di previdenza e assistenza obbligatorie  che sono stati trasformati in persone giuridiche private in forza del D.Lgs. n.  509/1994.  A norma dell’art. 1, comma 2,  del citato decreto “gli enti trasformati continuano a sussistere come enti  senza scopo di lucro e assumono la personalità giuridica di diritto privato, ai  sensi degli articoli 12 e seguenti del codice civile (…) rimanendo titolari di  tutti i rapporti attivi e passivi dei corrispondenti enti previdenziali e dei  rispettivi patrimoni”. Il terzo comma dello stesso articolo precisa che “gli  enti trasformati continuano a svolgere le attività previdenziali e  assistenziali in atto riconosciute a favore delle categorie di lavoratori e  professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando  la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione” .

Alla  luce di quanto sopra, l’INPGI, essendo dotato di personalità giuridica privata,  non può qualificarsi come ente pubblico.

Tuttavia,  ciò non è sufficiente ad escludere l’applicazione all’INPGI della normativa sui  contratti pubblici, dovendosi indagare se lo stesso rientri tra le  amministrazioni aggiudicatrici di cui all’art. 3, comma 3, numero 25, del  D.Lgs. n. 163/2006 in qualità di organismo di diritto pubblico.

La definizione di organismo di diritto pubblico  offerta dal D.Lgs. n. 163/2006 (art.3, comma 3, numero 26) recita:  “L’«organismo di diritto pubblico» è qualsiasi organismo, anche in forma  societaria: istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse  generale, aventi carattere non industriale o commerciale; dotato di personalità  giuridica; la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato,  dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico  oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure il cui  organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri  dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici  territoriali o da altri organismi di diritto pubblico”.

Tre, quindi, sono i parametri necessari ai fini  dell’individuazione degli organismi di diritto pubblico: (i) l’elemento  soggettivo della personalità giuridica; (ii) i fini perseguiti che si  caratterizzano per il soddisfacimento di interessi generali e (iii), alternativamente,  il finanziamento maggioritario da parte dello Stato o di altri enti pubblici territoriali  o organismi di diritto pubblico, il controllo della gestione da parte dei  medesimi enti o la designazione di almeno la metà dei componenti degli organi  amministrativi, di direzione o vigilanza da parte di detti enti.

Nel caso di che trattasi, la personalità giuridica  dell’INPGI non è in discussione, anche perché espressamente prevista nel citato  art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 509/1994.

Quanto ai fini perseguiti, il medesimo decreto statuisce,  come premesso, che gli enti previdenziali privatizzati continuano a svolgere  attività previdenziali e assistenziali a favore delle categorie di lavoratori e  professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma  restando la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione.
L’attività istituzionale dell’INPGI consisteva, e  continua a consistere dopo la privatizzazione, nel curare e provvedere ai  bisogni previdenziali e assistenziali dei giornalisti, i quali sono tenuti  all’iscrizione e alla contribuzione. L’art. 38 della Costituzione sancisce come  diritto fondamentale dei lavoratori, cui lo Stato è tenuto a provvedere,  l’assicurazione di mezzi adeguati alle loro  esigenza di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia. Risulta  quindi evidente che l’attività di cura e soddisfacimento di tali bisogni,  riconosciuti dalla Costituzione e propri della generalità dei lavoratori, abbia  natura pubblicistica e che tale natura, stante il perdurante obbligo di  iscrizione e contribuzione, sia rimasta immutata dopo la privatizzazione  dell’INPGI ex D.Lgs. n. 509/1994.

Per ciò che concerne il terzo parametro, esso risulta  soddisfatto sotto diversi profili. In primo luogo, pur essendo previsto  nell’art. 1, comma 3, del D.Lgs. n. 509/1994 che agli enti previdenziali  privatizzati “non sono consentiti finanziamenti pubblici diretti o indiretti,  con esclusione di quelli connessi con gli sgravi e la fiscalizzazione degli  oneri sociali”, tuttavia, la contribuzione obbligatoria sancita dalla stessa  norma, pur non integrando una obbligazione formalmente tributaria, rappresenta  una erogazione di denaro riconosciuta all’ente ex lege e idonea pertanto a  realizzare lo schema del finanziamento pubblico dell’INPGI.

Inoltre, gli articoli 2 e 3 del D.Lgs. n. 509/1994  evidenziano numerosi momenti di ingerenza ed intervento dello Stato  nell’attività gestionale, amministrativa e contabile degli enti previdenziali  privatizzati, riconducibili alla nozione di controllo di cui alla definizione  di organismo di diritto pubblico: la possibilità di commissariamento da parte  del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale in caso di disavanzo  economico-finanziario o di gravi violazioni da parte degli organismi di amministrazione  (art. 2, commi 4 e 6), la vigilanza del Ministero del Lavoro, unitamente al  Ministero del Tesoro, in forma di approvazione dello statuto, dei regolamenti e  di ogni eventuale modifica degli stessi (art. 3, commi 1, 2 e 3), il controllo  generale sulla gestione  delle  assicurazioni obbligatorie esercitato dalla Corte dei conti.

Alla luce di quanto sopra, ritenuto che sono  soddisfatti i requisiti richiesti dall’art. 3, comma 3, numero 26, del D.Lgs.  n.163/2006, non può non concludersi che l’INPGI, come tutti gli enti  previdenziali privatizzati, sia un organismo di diritto pubblico e che,  pertanto, sia tenuto al rispetto della normativa dei contratti pubblici.

La suddetta analisi e le relative conclusioni sono  avvalorate da consolidata giurisprudenza - TAR Lazio Roma, sez.III ter, 3  giugno 2005 n. 4364 e Cons. Stato, sez. VI, 19 luglio 2007, n. 4060 - che  pronunciando nei confronti di enti previdenziali privatizzati ex D.Lgs. n.  509/1994, rispettivamente la Cassa Nazionale  di Previdenza e di Assistenza a favore dei Dottori Commercialisti e l’Ente  Nazionale di Previdenza e Assistenza dei Medici Odontoiatri (ENPAM), ne ha  statuito la natura di organismo di diritto pubblico e, conseguentemente, la  soggezione alla normativa in materia di contratti pubblici.

Ciò indipendentemente dal fatto che tali enti, come  l’INPGI, godano della autonomia gestionale, amministrativa e contabile di cui  all’art. 2 del D.Lgs. n. 509/1994, la quale deve ritenersi riferita  esclusivamente all’ambito dell’assetto organizzativo dell’ente e, pertanto, non  incide sull’applicabilità di norme poste a tutela dell’imparzialità e del buon  andamento della pubblica amministrazione nonché della concorrenza, quali quelle  in materia di contratti pubblici.

Sul punto, quindi, non può ritenersi condivisibile quanto  prospettato dall’istante nella nota di cui in premessa - ovvero che il D.Lgs.  n. 509/1994, in quanto norma speciale, prevarrebbe sulla norma generale  rappresentata dal D.Lgs. n.163/2006 - dal momento che il rapporto tra le due  normative, che disciplinano ambiti materiali diversi, non può prospettarsi come  rapporto di genere a specie.

Il D.Lgs. n. 509/1994, infatti, rappresenta  un’innovazione di carattere essenzialmente organizzativo che incide sugli  strumenti di gestione e sulla qualificazione giuridica degli enti previdenziali  coinvolti mentre il D.Lgs. n. 163/2006 disciplina lo svolgimento degli  affidamenti di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture da parte delle  amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici territoriali, degli altri enti  pubblici non economici e degli organismi di diritto pubblico nel rispetto dei  principi di imparzialità e buon andamento e di tutela della concorrenza. Le due  normative, si ribadisce, insistono su ambiti materiali diversi. Una volta  riconosciuta la natura di organismo di diritto pubblico dell’ente, ne consegue  inderogabilmente la soggezione dello stesso alla normativa sui contratti  pubblici, a nulla rilevando a questo fine un’eventuale norma di organizzazione soggettiva  che insiste sull’assetto interno dell’ente senza modificarne, appunto, la  natura pubblicistica della missione.

Conclusivamente, alla luce di quanto sopra  considerato, l’INPGI è tenuto all’osservanza della vigente normativa in materia  di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.