Deliberazione n. 19  Adunanza del 31 Marzo 2010

 

Oggetto: Metropolitana  di Roma. Linea D. Importo complessivo di costruzione e gestione circa 7 mlrd di  euro.

 

Il Consiglio.

Vista  la Relazione VILA del 27.11.2009;

Visto  il parere dell’UAG, prot. n.8281/10/SSGG/UAG del 15.02.2010.

Considerato in fatto

Nell’ambito degli obiettivi VILA  2009, venivano esaminate le linee metropolitane di Roma e tra queste la linea  D. La linea prevede il collegamento del quartiere Talenti a nord della città con  l’EUR, a sud, con stazioni di scambio con le linee A, B, B1 e C nonché con  altre linee ferroviarie di trasporto a carattere regionale.
Le attività inerenti la  realizzazione dell’opera e segnatamente le funzioni di stazione appaltante,  responsabile del procedimento e direzione dei lavori, sono state affidate alla  Roma Metropolitane S.r.L., organismo di diritto pubblico istituito dal Comune  di Roma con deliberazione del CC n.97 del 24.05.2004.

Allo stato, Roma Metropolitane  SrL ha concluso la procedura di selezione del promotore nell’ambito delle tre  proposte presentate in fase concorsuale e ha dichiarato l’interesse pubblico  della proposta prescelta.

Il progetto del Promotore è stato  approvato il 13.05.2009; il bando per la scelta delle due migliori offerte da  confrontare al Promotore ai sensi dell’art.37-bis della legge n.109/94  è stato inviato alla GUCE e alla GURI,  rispettivamente in data 6.08.2009 e 8.8.2009. La fase di selezione dei “due migliori concorrenti” non è ancora conclusa.

L’intervento  di realizzazione della Linea D è operato con la tecnica della finanza di  progetto, per la qual cosa la procedura posta in essere da Roma Metropolitane  SrL è stata esaminata (anche) alla luce dei precetti recati nella decisione  Eurostat dell’11.02.2004, precetti dai quali l’amministrazione è tenuta a ricavare  puntuali regole contabili per l’iscrizione (cfr. art.44, co. 1 bis, della legge  28.02.2008, n.31).  

La  decisione richiamata ha assunto finanche valore cogente laddove l’art. 3, comma  15-ter, del DLgs n.163/2006, ha previsto l’obbligo di applicazione alle  operazioni di partenariato pubblico privato delle decisioni Eurostat.

Tali  regole prevedono in un primo caso la contabilizzazione c.d. off-balance, ossia l’investimento è  considerato a carico del privato e non ha quindi bisogno di coperture di  bilancio della s.a.; nel secondo caso c.d. on-balance,  l’investimento è considerato a carico della s.a. e di conseguenza necessita assicurare  le coperture finanziarie.

Perché l’investimento  si possa riguardare off-balance,  occorre il trasferimento al concessionario di almeno due rischi: il rischio di costruzione dell’opera (ogni  aumento di costo non può essere a carico anche indirettamente della stazione  appaltante), più uno a scelta tra il c.d. rischio  di domanda (rischio dovuto alla mancanza di utenza e quindi di flussi di  cassa) e il rischio di disponibilità (capacità del concessionario di fornire il servizio di gestione previsto nella  concessione).

In ordine  al “rischio  di costruzione”, qualsiasi  ritardo al crono-programma (cfr. punto 5.8 dello schema di convenzione),  eventualmente causato per “fatto del  concedente” o per “forza maggiore”,  è accollato alla s.a. con la revisione del Piano Economico e Finanzario (PEF).

Altrettanto si verifica per l’aumento dei costi di  costruzione, laddove lo schema di convenzione prevede un’ampia casistica di  aggiornamento del PEF (cfr. art.7: “varianti  per modifiche richieste da autorità in seno all’approvazione del progetto;  varianti per aumento dei costi dei lavori in galleria secondo indici istat,  ecc. con esclusione delle varianti per la buona esecuzione dell’opera”).

Segnatamente, si prevede l’aggiornamento del PEF in  due casi rilevanti. Il primo qualora “sia  necessario un aggiornamento della programmazione delle attività compensate a  rimborso e a misura di cui all’art.2.5 che incida sui tempi complessivi dei  lavori e/o sulla entità complessiva del plafond a disposizione ..” (art.2.5: scavi archeologici, indennità  di esproprio, oneri da corrispondere alle aziende di trasporto pubblico per le  interferenze, deviazione dei sottoservizi e fognature e relativi oneri di  sorveglianza e fuori esercizio).

Tale eventualità non è solo relativa al passaggio  dal progetto preliminare al progetto definitivo: essa è contemplata anche in  corso d’opera, dopo l’approvazione del progetto definitivo ed esecutivo.  Infatti l’art.7, comma 4, recita: “qualora  in corso d’opera si rendesse necessario un aggiornamento della programmazione  delle attività compensate a rimborso e  a  misura di cui all’art.2.5, che incida sui tempi   complessivi e sul plafond a disposizione .. si procederà al conseguente  aggiornamento del PEF ..”, con l’approvazione dunque di un nuovo piano e un  nuovo plafond di spesa anche superiore al limite prefissato qualora necessario.

Ciò assicura al concessionario l’adeguamento dei  costi durante la esecuzione dell’opera, per le principali cause di variazione  quali sono le evenienze archeologiche e di interferenza dei servizi. Mentre le  varianti a carico del Concessionario sono (solo) quelle di cui all’art.6.2 (e  6.5.): “Il concessionario è tenuto a  introdurre le varianti al progetto definitivo ed esecutivo o in corso d’opera  ove ciò sia necessario alla buona esecuzione dell’opera”, con la medesima  formula di un contratto d’appalto (rara fattispecie).

Il secondo motivo di aggiornamento del PEF, ricorre qualora  siano da introdurre varianti (numerosissime) per cause di forza maggiore. In  conclusione, con tale convenzione, le più comuni varianti in corso d’opera  vengono coperte dalla revisione del PEF.

Nello schema di concessione sono inoltre previsti  vari tipi di adempimenti, ritardi e conseguenti rimedi.

Per i ritardi nella consegna dei progetti definitivi  ed esecutivi, inizio dei lavori e inizio del servizio di trasporto, sono  previste due distinte penali dello 0,6 ‰ del costo di costruzione con un  massimo pari al  10 % del costo di  costruzione (cfr. 5.3, 5.4, 5.5, 5.6 della convenzione).  Qualora la penale complessiva superi la soglia  del 10 % o sia prodotto uno SAL inferiore a quello preventivato, la Società di  progetto (gli enti finanziatori) può impedire la risoluzione della convenzione  promuovendo il subentro di altro soggetto. 

Per quanto attiene il “rischio di disponibilità”, da intendere quale capacità del  concessionario di erogare le prestazioni contrattuali per volumi e standard di  qualità, lo schema di convenzione non fornisce una copertura certa della s.a.  (in tale ambito non rientrano le cause di revoca della concessione di cui  l’art.13, per fattispecie inerenti l’esecuzione dei lavori, la sicurezza ecc.).

La convenzione (cfr. art.9.2) prevede il pagamento  del “canone di disponibilità” trimestrale  per compensare la sola gestione dell’opera, canone formato da tre contributi:  un primo contributo fisso, di gran lunga il più importante, con aggiornamento  biennale indicizzato da corrispondere al concessionario come da PEF; un secondo  importo aggiuntivo (o sottrattivo) legato allo sviluppo dei chilometri  programmati nella convenzione ed effettivamente percorsi dalle carrozze (non  rileva il numero di passeggeri trasportati); un terzo importo aggiuntivo (o  sottrattivo) legato alla qualità del servizio di trasporto reso.

Il canone di base è fornito in sede di offerta dei  concorrenti, mentre i due ulteriori contributi (o penali) hanno un tetto  contenuto individuabile, sembra dagli atti, poco al disopra del 2 %; manca in  ogni caso la simulazione di tali penali.

L’articolazione del canone, non consente di  comprendere quale sia l’utile o la perdita previsti per la s.a. e quindi  l’eventuale indebitamento prevedibile anno per anno in esito alla gestione.

Quanto al “rischio  di domanda” - variazioni della domanda, non dipendente dalla qualità  inadeguata dei servizi, ma da altri fattori esterni quali ad esempio una  congiuntura economica, le tendenze di mercato, la concorrenza indiretta,  l’obsolescenza tecnologica, ecc., non si rinviene nella convenzione una  specifica disciplina. 
Il canone di disponibilità corrisposto al  concessionario, non dipende dal numero di viaggiatori effettivamente  trasportati; come visto, una riduzione può dipendere dal numero di veicoli per  chilometro in base al solo secondo addendo del canone qualora sottrattivo. In  altre parole, se la metro opera le corse senza passeggeri il valore del canone non  ne risente.

In sostanza, il concedente fa pagamenti indipendenti  dal livello di domanda espressa dall’utente. Inoltre, pur se la scelta di  gestire direttamente il flusso di cassa a cura della s.a., può avere il  vantaggio di operare un controllo del livello tariffario a carico degli utenti,  essa tende ad avvicinare il modello amministrativo dell’intervento ad una “concessione  di costruzione” ante legge n.584/77.

Del resto, nel documento preliminare alla  progettazione “la scelta di non  trasferire il rischio della domanda alla futura concessionaria è stata  effettuata in considerazione dei seguenti fattori: a) forte integrazione con  altre modalità  di trasporto pubblico ..;  b) forte dipendenza della domanda dalle politiche di mobilità urbana adottate  nel tempo .. .”

Rimane in definitiva non conoscibile il valore  dell’eventuale debito contratto dalla s.a. nella fase ventennale di gestione  dell’opera, qualora vi sia un deficit del flusso di cassa derivante non solo  dal volume degli utilizzatori ma anche dal livello tariffario. Peraltro se la  finalità dell’impostazione data, fosse quella di mantenere un regime tariffario  calmierato o comunque controllabile dalla s.a., ciò poteva utilmente emergere nei  documenti di gara al fine di consentire modifiche della durata della  concessione.

Considerato  in diritto

La stazione appaltante mira ad ottenere l’equilibrio  finale tra le quote di investimento (Contributo in conto impianti, pari al 60 %  del costo di costruzione, circa 1 Miliardo di euro), gli impegni di spesa in  conto gestione (Canone di disponibilità) e i “contributi immobiliari”, solamente all’esito della fase finale  della procedura di scelta dell’aggiudicatario, a valle della quale il Consiglio  Comunale dovrà anche esprimersi sulla sostenibilità ed approvabilità degli  interventi di valorizzazione immobiliare proposti dall’aggiudicatario (cfr.  nota del 27.11.2009, n. 0021283, di Roma Metropolitane); non risulta pertanto  possibile operare previsioni sulla futura copertura finanziaria dell’opera, al  di là delle modalità di contabilizzazione in bilancio.

La procedura è articolata in modo tale da definire  la copertura finanziaria di quanto dovuto dalla s.a. solo al termine del  confronto negoziale con il Promotore-aggiudicatario; la convenzione reca norme  coerenti a tali finalità laddove prevede, tra l’altro, la revisione del PEF, all’atto  dell’approvazione del progetto definitivo sulla base delle migliori condizioni  di finanziamento del concessionario e, in tali modifiche, il concedente, si è  riservato nella convenzione, di intervenire in alternativa sul contributo in  conto impianti, sul canone di disponibilità oppure sulla durata della  concessione, incrementabile al massimo di 5 anni.
La scelta di tenere distinte la selezione del  Promotore in esito al confronto con le due migliori offerte e la valutazione  dei “contributi immobiliari” di cui  nella richiamata Ordinanza sindacale, appare un’impostazione rispettosa del  principio della parità di condizioni dei concorrenti; essa consente la gestione  di tale rischio all’esterno della convenzione senza gravare sui rischi propri  di quest’ultima.

Sotto altro profilo invece, si introduce una significativa  incertezza dovuta ai tempi di scelta riposta in capo al Consiglio comunale in  tema di valorizzazioni immobiliari in favore del concessionario, con possibili conseguenti  incertezze e ritardi sulle milestone fissate  nella convenzione: inizio della progettazione, inizio della costruzione, inizio  dell’esercizio.

La gestione dell’opera viene remunerata con un  canone indipendente dal flusso di cassa e dunque mancherebbe il requisito della  “gestione funzionale ed economica” di  cui all’art.143 del D.Lgs. n.163/2006; la scelta della s.a. di gestire  direttamente il flusso di cassa, se da un lato presenta il vantaggio di  controllare il livello tariffario a carico degli utenti, necessario in un  sistema di trasporto integrato, dall’altro assimila il modello amministrativo  dell’intervento ad una “concessione di  costruzione” ante legge n.584/77: in altre parole, manca il diritto del  concessionario alla gestione economica dell’opera.

Infatti con sentenza 18 luglio 2007, causa C-385/05,  la Corte di Giustizia ha affermato:  “ si è in presenza di una concessione di  servizi (il principio è applicabile anche alla concessione di lavori) allorquando le modalità di remunerazione  pattuite consistono nel diritto del prestatore di sfruttare la propria  prestazione ed implicano che quest’ultimo assuma il rischio legato alla  gestione dei servizi in questione”.

Ancor più chiaramente, nella sentenza del 13  novembre 2008, nella causa C-437/07, contro la Repubblica Italiana, la Corte  dopo aver ribadito che la concessione di lavori pubblici è caratterizzata dal  fatto che implica un trasferimento del rischio legato alla gestione dell’opera  al concessionario, ha ritenuto che nel caso di specie (affidamento della  realizzazione e gestione  del tramvia nel  comune di L’Aquila, con pagamento al concessionario di un corrispettivo per  tutta la durata della concessione da parte di un soggetto terzo incaricato  della gestione dell’opera), poiché il canone fisso riconosciuto al “concessionario”  è stato calcolato per garantire il pagamento della quota del costo dell’opera  non coperti direttamente dalle Autorità pubbliche italiane, il “concessionario”  non si assume i rischi legati alla gestione dell’opera in questione e, quindi,  l’operazione è da qualificarsi come appalto pubblico e non come concessione di  lavori.

Nel caso in esame, l’opera oggetto della concessione  è un’opera “calda” in quanto, attraverso il prezzo corrisposto direttamente  dall’utenza, ha la capacità di generare reddito per ripagare i costi di  investimento e remunerare il capitale. Pertanto il rischio della gestione  dovrebbe consistere non nel rischio legato alla qualità del servizio  (riscontrabile nel caso di penali particolarmente significative) ma piuttosto  nel rischio della contrazione della domanda dell’utenza.

Nel bando di gara per la scelta delle due migliori  offerte da confrontare con il Promotore, non appare corretta la previsione di  due estensioni opzionali (2° e 3° stralcio) “a insindacabile giudizio del soggetto aggiudicatore”, per la  notevole sproporzione delle due tratte, vicine all’82 % della prioritaria (9 Km  su 11 Km a fronte di 20 Km di tutta la linea); ciò ha comportato la mancata  inclusione di elementi economici di valutazione del 2° e 3 ° stralcio  dell’opera (pur se viene richiesto ai concorrenti il PEF vincolante per  l’intero intervento). Potrebbe infatti doversi operare l’aggiudicazione a  favore di una offerta valida solo limitatamente alla tratta prioritaria e questa  divenire invece, dopo l’affidamento dei due stralci, non più svantaggiosa per  la pubblica amministrazione; al riguardo deve considerarsi:

       
  1. remota  la possibilità di affidare i due stralci ad altro operatore (il luogo di quello  già operante nel tratto prioritario), attese le importanti implicazioni  tecniche ed economiche richieste all’esecutore del tratto prioritario;  
  2.    
  3. il PEF comprensivo dei due tratti offerto in gara  dal promotore, è già diverso da quello afferente il tratto prioritario valutato  nella gara.

Tanto  premesso,

Il Consiglio

       
  • Ritiene  che non sia rispettata la condizione posta dal legislatore comunitario secondo  cui la maggior parte dell’alea di gestione deve essere sopportata dal  concessionario: l’intervento non può ascriversi all’istituto della concessione  di gestione e costruzione.
  •    
  • Rileva  la sussistenza di perplessità circa il trasferimento del rischio di costruzione  e dei rischi di domanda e di disponibilità, come indicato nella decisione  Eurostat del 2004. L’intervento è pertanto da considerare tutto a carico della  stazione appaltante e in tale ottica dovrebbe essere dotato delle necessarie  misure di copertura finanziaria e di contabilizzazione in bilancio, allo stato  non documentate.
  •    
  • Rileva  che il criterio di aggiudicazione per la scelta delle due migliori offerte da  confrontare con il promotore è carente laddove non sono previsti elementi tecnici  ed economici di apprezzamento dei due tratti stralcio aggiuntivi.
  •    
  • Rileva  che l’approvazione delle proposte di valorizzazione immobiliare del  concessionario, da parte del Consiglio comunale, successivamente alla scelta  del concessionario medesimo, introduce un forte elemento di incertezza  sull’iter conclusivo della procedura.
  •    
  • Invita,  pertanto, Roma Metropolitana Spa a riesaminare la procedura in esame alla luce  delle osservazioni sopra formulate che allo stato non consentono di ratificarne  l’operato, ovvero ad accertare la sussistenza dell’interesse pubblico a  mantenere in essere la procedura, segnalando in tale ipotesi gli esiti motivati  della verifica per il tramite della Direzione Vigilanza Lavori.
  •    
  • Rimette  la presente delibera alla Direzione Vigilanza Lavori per la comunicazione a  Roma Metropolitane SpA, ai sensi e per gli effetti dell’art.7 del Regolamento  in materia di vigilanza e accertamenti ispettivi (GU n. 80 del 6.4.2009).

Firmato:

Il Consigliere Relatore: Giuseppe Borgia

Il Presidente: Luigi  Giampaolino

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 18 Maggio 2010

Il Segretario: Maria Esposito