Deliberazione n. 44 Adunanza del 8 Luglio 2010

 

Rif. Fasc. 545/10

Oggetto: Ristrutturazione sede comunale ex Scuola Pascoli a Perugia.

Stazione appaltante: Comune di Perugia.

Esponente: Avv. Urbano Barelli (Associazione Italia Nostra)

Rif. normativi principali: art. 37-bis della Legge n. 109/1994.

 

Il Consiglio.

Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza lavori;


Considerato in fatto

Con nota acquisita al prot. dell’Autorità n. 63779/VILA del 3.11.2009 l’Avv. Urbano Barelli, Presidente della Sezione di Perugia di Italia Nostra, ha segnalato presunte irregolarità nella realizzazione dell’intervento indicato in oggetto, realizzato dal Comune di Perugia mediante ricorso alla finanza di progetto.
Da quanto riportato nell’esposto:

  • l’onere sostenuto dal Comune con il ricorso alla finanza di progetto (€ 24.492.756,29) è, di fatto, ben superiore a quello che avrebbe comportato una ordinaria procedura di appalto (€9.040.000,00);
  • la scelta del contraente è avvenuta a favore di una proposta che non ha previsto l’adeguamento sismico dell’edificio, motivando tale scelta con esigenze di tutela dell’immobile, in quanto soggetto a vincolo, nonostante gli edifici sedi di amministrazione comunale siano inclusi tra quelli di interesse strategico per le finalità di protezione civile;
  • la struttura è stata oggetto di una rilevante sopraelevazione, senza essere adeguata sismicamente;
  • nell’iter della procedura sono state sensibilmente alterate a vantaggio del concessionario le condizioni economiche iniziali;
  • le autorizzazioni di cui si è avvalsa l’opera hanno ignorato il vincolo paesaggistico cui è sottoposto il centro storico di Perugia (vincolo ai sensi della legge 1497/1939, imposto con D.M. 11.9.1961), per il quale la rilevante sopraelevazione è inaccettabile;
  • alcuni locali, destinati ad uffici comunali, sono insalubri.

In relazione a quanto sopra, con provvedimento del Direttore Generale Vigilanza Lavori è stata disposta l’apertura di un procedimento ispettivo, finalizzato ad acquisire informazioni e chiarimenti circa le presunte irregolarità segnalate dall’esponente ed, in generale, a verificare la conformità delle procedure attuate dal Comune, in relazione all’intervento in argomento, alle disposizioni in materia di appalti pubblici.

Nel corso dell’istruttoria, l’Ufficio istruttore ha acquisito dall’amministrazione comunale la documentazione relativa all’intervento in argomento ed, in particolare, ai fatti segnalati dall’esponente; ha inoltre audito, su richiesta degli stessi, sia rappresentanti dell’amministrazione comunale che l’esponente, come risulta dai verbali rispettivamente in data 16 aprile 2010 e in data 11 maggio 2010.

Dall’esame degli elementi acquisiti è stato riscontrato quanto segue.

L’intervento contempla la riqualificazione e ampliamento di un edificio precedentemente destinato a scuola (con una superficie complessiva recuperata di 7.936 mq, di cui 7.136 destinati ad uffici comunali).

La Giunta comunale, con deliberazione n. 303 del 23.5.2002, ha preso atto:

  • del progetto preliminare redatto dall’U.O. Servizio Centrale Opere Pubbliche, dell’importo complessivo di € 9.037.996,00;
  • del fatto che era stato promosso l’Accordo di Programma tra il Comune, la Provincia e la Regione per la realizzazione dell’intervento comportante variazioni al PRG vigente e al nuovo PRG adottato;
  • delle modalità di finanziamento della spesa per la realizzazione dell’intervento.

A seguito della ratifica e dell’approvazione dell’Accordo di Programma, la Giunta comunale ha preso atto della nota informativa del Dirigente del Settore Economico Finanziario che evidenziava l’opportunità di valutare il ricorso alla procedura di project financing.

Con determinazione dirigenziale n. 92 del 23.12.2002 del Settore Economico-Finanziario, è stato affidato incarico alla Deloitte & Touche Management Solution s.r.l., che ha redatto una relazione, datata 17 marzo 2003, con la quale ha ritenuto legittimamente percorribile e conveniente per l’amministrazione il ricorso alla finanza di progetto.

Con deliberazione n. 120 del 16.7.2003, il Consiglio Comunale ha richiamato il proprio atto n. 50 del 31.3.2003, con il quale erano stati deliberati il programma triennale delle opere pubbliche 2003-2005 e l’elenco annuale dei lavori 2003 ed, in particolare, l’inserimento dell’intervento di ristrutturazione tra quelli da realizzare nell’anno 2003.

Con la medesima deliberazione, il Consiglio Comunale ha evidenziato:

  • il cospicuo finanziamento necessario per l’esecuzione dell’intervento (€ 9.040.000,00, di cui € 5.699.515,00 mediante assunzione di mutuo ed € 3.340.485,00 mediante alienazione di beni comunali);
  • la indisponibilità dei finanziamenti provenienti da altre alienazioni di beni, che, in assenza di alternative, avrebbero costretto a modificare gli investimenti programmati;
  • l’individuazione del p.f., da parte del consulente incaricato, quale procedura conveniente per il Comune per l’intervento di ristrutturazione in argomento.

Ha quindi stabilito di ricorrere al finanziamento dell’intervento mediante p.f. con capitali privati.

A seguito di pubblicazione di avviso indicativo (pubblicazione su GUCE, GURI, 4 quotidiani), sono pervenute al Comune, entro il termine del 31.12.2003, le proposte di Calzoni Lamberto s.a.s. di Massimo Calzoni e di Umbranet s.c.ar.l.

Con deliberazione della Giunta Comunale n. 74 del 4.3.2004 è stata nominata una Commissione, composta di sette dirigenti comunali, per la valutazione, ai sensi dell’art. 37-ter, delle proposte presentate.

L’esame delle proposte pervenute si è protratto anche per l’esigenza, evidenziata dalla Commissione, di adeguamento di entrambe le proposte, in relazione sia all’utilizzo di parte dell’immobile ad attività produttive di reddito per i promotori a carico di soggetti diversi dall’amministrazione, al fine di ridurre gli oneri a carico del Comune (come già suggerito dalla Deloitte & Touche), sia per ottenere maggiori chiarimenti sull’attività di manutenzione dell’immobile contemplata a carico dei promotori.

La Commissione, nella seduta del 14.4.2004, nell’esplicitazione e specificazione dei criteri generali, individuati per la valutazione nella seduta del 4.4.2004, con riferimento al criterio 1) – Profilo Costruttivo, Urbanistico e Ambientale, ha ritenuto, tra l’altro, di evidenziare favorevolmente la proposta che: <<costruttivamente tende ad interventi di “miglioramento sismico”, analogamente alle scelte effettuate nel progetto preliminare, fermo restando ovviamente il rispetto della normativa vigente>>.

In linea con tale criterio, nel quadro riassuntivo allegato alla seduta del 26.4.2004, la proposta Calzoni è stata ritenuta maggiormente valida, in quanto “sotto il profilo ambientale risponde maggiormente alle necessità conservative della parte esistente, alterando minimamente la fisionomia del fabbricato”, mentre la proposta Umbranet “prevede la realizzazione di una struttura tridimensionale in cemento armato profondamente impattante sotto gli aspetti architettonici e strutturale”.

In relazione alla problematica evidenziata dall’esponente (la proposta Calzoni non ha contemplato l’adeguamento sismico dell’edificio esistente), si rileva che la stessa è stata oggetto di specifica trattazione nella riunione della Commissione del 14.7.2004.

In particolare, la questione è stata oggetto di esame da parte dei componenti tecnici della Commissione, nell’allegato 1) al verbale della riunione, i quali, in base all’esame delle disposizioni vigenti in materia (Ordinanza P.C.M. n. 3274 del 20.3.2003, deliberazione G.R. n. 852 del 18.6.2003, deliberazione G.R. n. 1700 del 19.11.2003) hanno ritenuto non necessario l’adeguamento sismico dell’edificio.

La previsione di adeguamento sismico si rilevava, invece, necessaria nel caso della proposta Umbranet, in relazione alle proposte progettuali della stessa (sopraelevazione dell’edificio, cambio di destinazione d’uso del sottotetto e del piano ammezzato).

Gli stessi tecnici hanno ribadito, infine, la scelta operata di miglioramento sismico, attesa la “natura culturale del bene tutelato”, richiamando, in particolare l’art. 29 del D.lgs. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali), ove dispone che “nel caso di immobili situati nelle zone dichiarate a rischio sismico in base alla normativa vigente, il restauro comprende l’intervento di miglioramento strutturale”.

La proposta finale della Calzoni Lamberto s.a.s. di Massimo Calzoni (proposta prescelta) ha contemplato una durata della concessione trentennale.

Relativamente alla destinazione di alcuni locali ad attività produttive di reddito per i promotori a carico di soggetti diversi dall’amministrazione, la stessa ha previsto la locazione a terzi, per la durata della concessione, di una porzione del piano terra di circa 330 mq lordi, con destinazione Bar Mensa, e di una porzione d’immobile al piano seminterrato per circa 470 mq lordi; il canone di utilizzazione annuo a carico del Comune è passato dalla prima proposta a quella definitiva da € 696.000,00 (oltre IVA) ad € 467.500,00 (oltre IVA), da rivalutare annualmente, a partire dalla data del collaudo provvisorio, mediante l’applicazione dell’indice ISTAT relativo al costo di costruzione di un fabbricato residenziale.

E’ a carico del Comune, inoltre, la spesa di € 1.500.000,00 (oltre IVA), da corrispondere in corso d’opera, mentre è contemplata a carico del promotore, con alcuni limiti di importo, la manutenzione straordinaria e ordinaria, escluso il servizio di pulizie.

La spesa finale per l’Amministrazione è stimata in € 24.492.756,29 (IVA compresa), mentre l’amministrazione comunale ha stimato in € 24.936.154,19 (IVA compresa) il costo della realizzazione e gestione in proprio dell’opera mediante assunzione di mutuo, tenuto conto anche degli oneri di manutenzione in fase di gestione.

In esito all’esame effettuato, la Giunta Comunale, con deliberazione n. 156 del 14.10.2004, ha approvato i verbali redatti dalla Commissione e, pertanto, ha dichiarato di pubblico interesse la proposta della ditta Calzoni Lamberto s.a.s. di Massimo Calzoni ed approvato la documentazione concernente detta proposta, comprensiva del progetto preliminare.

Nella delibera si evidenzia come la soluzione della finanza di progetto sia da ritenersi preferibile, tenuto conto principalmente che restano a carico del concessionario i rischi di costruzione e gestione.

Il Progetto preliminare è stato sottoposto al parere della Soprintendenza BB.AA. dell’Umbria – Perugia, che ha approvato il progetto con nota del 1.12.2004, evidenziando la necessità di sottoporre alla stessa anche il progetto definitivo ed esecutivo.

Nella successiva procedura di gara esperita, ponendo a base l’offerta del promotore, non sono pervenute offerte. La concessione è stata, pertanto, aggiudicata alla Calzoni Lamberto s.a.s. di Massimo Calzoni con determinazione dirigenziale n. 25 del 23.6.2005. La convenzione è stata stipulata in data 24.11.2005.

Il progetto definitivo dell’intervento, trasmesso dal concessionario all’amministrazione  comunale in data 21.2.2006, ha acquisito i seguenti pareri:

  • parere del Comune di Perugia – Settore Ambiente e Territorio – Unità Operativa Ambiente e Protezione Civile in data 23.3.2006 (con prescrizioni relativamente alle fasi di progettazione esecutiva e di esecuzione relativamente alla fattibilità geologica);
  • parere del Ministero Beni Culturali – Soprintendenza BB.AA. dell’Umbria – Perugia in data 14.6.2006, con prescrizioni relative alla necessità di concordare, in fase esecutiva, qualità e colorazione dei materiali del paramento di lamelle metalliche posto a protezione del piano tecnologico;
  • autorizzazione del Comune di Perugia – Settore Ambiente e Territorio – Unità Operativa attività edilizia – Sportello unico per l’edilizia in data 14.7.2006, ai sensi dell’art. 146 del D.lgs. n.42/2004;
  • Parere del Comando Provinciale Vigili del Fuoco in data 24.7.2006 di conformità antincendio ai sensi dell’art. 2 del D.P.R. 37/98, con osservazioni e prescrizioni.

Il progetto definitivo è stato approvato con deliberazione G.C. n. 328 del 3.8.2006, condizionando il progetto esecutivo al recepimento delle indicazioni della USL n. 2 di Perugia, fornite relativamente alla necessità di integrare la documentazione e ad eventuali prescrizioni della stessa.

La USL n. 2 ha fornito parere favorevole con prescrizioni in data 28.8.2006.

Il progetto esecutivo è stato presentato dal concessionario in data 16.10.2006.

In data 29.11.2006 il progetto esecutivo (per la parte strutturale) è stato depositato presso la Provincia di Perugia per l’autorizzazione preventiva ai sensi della L. 64/74.

In data 12.12.2006 i Tecnici del Servizio Controllo Costruzioni e Protezione Civile della Provincia di Perugia – Controlli e Autorizzazioni zona in frana hanno redatto un verbale di accertamento relativo al progetto presentato per l’autorizzazione ai sensi dell’art. 61 del D.P.R. 380/2001, con il Responsabile del Procedimento del Comune di Perugia e i Tecnici preposti alla progettazione (progettisti strutturali e geologo) e alla Direzione dei lavori.

In data 16.1.2007 la Provincia di Perugia – Servizio Controllo Costruzioni e Protezione Civile ha rilasciato l’autorizzazione ai sensi dell’art. 61 del D.P.R. 380/2001.

E ’ da evidenziare che il progetto ha accolto alcune richieste del Servizio Controllo Costruzioni e Protezione Civile della Provincia di Perugia; in particolare ha accolto la richiesta di eliminazione della struttura in aggetto sul lato di valle (superficie di 112 mq). La presenza di tale aggetto è stata, infatti valutata quale ampliamento del fabbricato esistente, ed avrebbe, pertanto, richiesto un adeguamento sismico del fabbricato.

L’eliminazione di tale aggetto ha comportato inizialmente il rinvio ad un ipotetico secondo stralcio dei relativi lavori, da eseguire da parte del concessionario, dell’importo di € 148.085,69 (oltre IVA), come preso atto dalla G.C. con deliberazione n. 13 del 25.1.2007; successivamente l’ipotesi di eseguire tale aggetto è stata definitivamente abbandonata e, con deliberazione della G.C. n. 380 del 2.10.2008, si è dato atto della riduzione del contributo in conto costruzione e del canone annuo a carico del Comune, rispettivamente di € 30.000,00 e di € 9.350,00 (oltre IVA).

Il responsabile del procedimento ha provveduto, in contraddittorio con i progettisti, alla validazione del progetto (art. 47 D.P.R. 544/99), redigendone verbale in data 23.1.2007.

Il progetto esecutivo è stato approvato con determinazione dirigenziale n 2 del 26.1.2007. Nella stessa data l’amministrazione ha provveduto alla consegna dell’immobile al concessionario.

La Società concessionaria ha costituito, con atto notarile del 18.1.2007, la Società di progetto Pascoli s.r.l, avente la finalità della progettazione, costruzione e gestione, mediante finanza di progetto delle opere di ristrutturazione ed ampliamento della ex Scuola Pascoli.
I lavori sono stati consegnati in data 23.2.2007.

Con determinazione dirigenziale n. 38 dell’11.10.2007 è stata nominata la Commissione di collaudo (si rileva che i collaudatori sono dipendenti comunali, retribuiti ai sensi dell’art. 18 della L.109/94 e i relativi oneri sono rimessi a carico del concessionario).

Nel corso dell’esecuzione sono state approvate due varianti.

Con deliberazione della G.C. n. 380 del 2.10.2008 è stato, in particolare, preso atto dell’eliminazione dell’aggetto sul lato di valle – via Guardabassi (nonché delle conseguenti modifiche economiche della convenzione).

Con deliberazione della G.C. n. 11 del 23.3.2009 è stato dato, in particolare, atto della previsione di realizzare con lamiera metallica di acciaio corten i pannelli previsti nella sistemazione dello slargo pedonale su via Guardabassi e del velario di schermatura previsto a livello sommitale del piano tecnologico, nonché di alcune modifiche marginali apportate alle strutture in termini migliorativi. La deliberazione richiama le seguenti autorizzazioni:

  • della Provincia di Perugia – Servizio Controllo Costruzioni e Protezione Civile – Controlli e Autorizzazioni zona in frana in data 27.1.2009;
  • del Ministero Beni Culturali – Soprintendenza BB.AA. dell’Umbria – Perugia in data 9.2.2009;
  • parere del Comune di Perugia – Settore Ambiente e Territorio – Unità Operativa Ambiente e Protezione Civile in data 20.3.2009.

I lavori sono stati ultimati in data 30.3.2009, entro il termine contrattualmente previsto; nel certificato di ultimazione redatto dal D.L. è stata comunque indicata la necessità di eseguire lavori di completamento di piccola entità, del tutto marginali e non incidenti sull’uso e sulla funzionalità delle opere eseguite.

L’opera è stata consegnata al Comune in data 3.4.2009, in pendenza del collaudo tecnico-amministrativo.

Con certificato in data 29.5.2009, il D.L. ha certificato l’esecuzione dei lavori di completamento di cui al certificato di ultimazione in data 30.3.2009.

E’ da rilevare che, con deliberazioni del Consiglio Comunale n. 8 in data 12.1.2009 e n. 110 in data 20.4.2009, è stata approvata una variante al PRG, parte operativa, in virtù della quale la porzione dell’edificio destinata a bar-mensa al servizio dei dipendenti comunali può essere destinata ad uso bar-ristorante al servizio anche di utenti esterni.

Il Responsabile del procedimento ha evidenziato, al riguardo, che l’amministrazione comunale ha rappresentato al concessionario la necessità di adeguare la convenzione, attesi i maggiori introiti derivanti dall’apertura al pubblico dell’attività.

In ordine alla presunta presenza nell’edificio di “locali insalubri”, lamentata dall’esponente, si riscontra che, in data 8.10.2009, Tecnici della competente USL n. 2, alla presenza dei RSL (rappresentanti dei lavoratori per la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro) hanno effettuato un sopralluogo; in esito a detto sopralluogo, con nota in data 23.10.2009, la USL n. 2 ha evidenziato quanto segue: “l’esame dei locali in questione ha permesso di verificare la conformità degli stessi alla documentazione progettuale presentata e quindi alla specifica destinazione d’uso. Tuttavia, su alcuni muri dei piani parzialmente interrati sono stati rilevati fenomeni di infiltrazione umida che dovranno essere bonificati, rimuovendone le cause, prima della effettiva utilizzazione dei locali stessi”.

Con nota in data 3.11.2009, il Concessionario ha evidenziato al Comune di aver effettuato i lavori di bonifica su alcune pareti del piano ammezzato e di star provvedendo ad eliminare le criticità al piano seminterrato con l’utilizzo di appositi deumidificatori (il D.L., con nota del 27.10.2009, ha evidenziato come la causa dell’umidità sia probabilmente dovuta al non completo smaltimento di acqua meteorica assorbita nel corso dei lavori).
Infine, con nota del 10.2.2010, la USL n. 2 ha rappresentato al Comune che “i risultati degli accertamenti tecnici effettuati ... depongono per una condizione di ampia accettabilità dei parametri fisici rilevati”.

Ritenuto in diritto

Primo e principale elemento di contestazione da parte dell’esponente è quello relativo all’onere sostenuto dal Comune con il ricorso alla finanza di progetto che, risulterebbe, di fatto, ben superiore a quello che avrebbe comportato una ordinaria procedura di appalto; in sede di audizione l’esponente ha poi ribadito la illogicità del ricorso al p.f., trattandosi della realizzazione di una sede comunale.

In ragione di ciò si rende opportuna una precisazione circa la portata e la valenza dell’operazione di project financing e delle motivazioni sottese alla sua giustapposizione tra i sistemi di affidamento di opere e lavori pubblici in ambito comunitario e nazionale.

La definizione data in ambito comunitario di project financing è quella di “operazione di finanziamento di una particolare unità economica nella quale il finanziatore fa affidamento sui flussi di cassa e sugli utili della stessa come fonte del rimborso del prestito, anziché sulla capacità autonoma di indebitamento dei soggetti promotori dell’iniziativa stessa”.

La finanza di progetto è una forma di partenariato pubblico-privato in grado di realizzare un’esatta allocazione del rischio di finanziamento, realizzazione e gestione di un’infrastruttura pubblica in capo al soggetto privato, stimolando in tal modo la sua attività di corretta progettazione, esecuzione e gestione dell’opera, in considerazione del fatto che la remunerazione della sua attività è dipendente, esclusivamente o prevalentemente, dal “cash flow” originato dalla gestione dell’opera medesima.

Si tratta di una forma di partenariato utilizzabile per opere cosiddette calde, vale a dire suscettibili di gestione e come tali in grado di generare flussi di cassa remunerativi per il gestore e che costituiscono la base dell’affidamento riposto dai finanziatori nel promotore per l’erogazione dei fondi necessari: la garanzia del finanziamento ricevuto è infatti costituita direttamente dal piano economico finanziario (ovvero dai flussi di cassa in esso descritti e che l’opera è in grado di generare mediante una sua corretta gestione) ed è indipendente dalla solidità patrimoniale del promotore.

E’ proprio in questo che si differenzia da altre forme di partenariato pubblico privato, quale il leasing finanziario (attualmente previsto dall’art. 160 bis del Codice dei contratti pubblici), suscettibili di impiego per la realizzazione di opere fredde, vale a dire che non sono in grado di generare flussi di cassa.

In quest’ultima fattispecie il “flusso di cassa” per il locatore (realizzatore) del bene è di provenienza pubblica: è la pubblica amministrazione che paga un prezzo per il servizio erogato mediante la locazione finanziaria di infrastrutture, servizio che di fatto può essere erogato dallo stesso locatore (così come prevede anche il comma 4 dell’art. 160 bis cit., laddove subordina l’adempimento degli impegni della stazione appaltante al positivo controllo della realizzazione e alla eventuale gestione funzionale dell’opera, ciò in ossequio alla formula performance related payment).

Nel caso in esame manca l’essenza di ciò che si può definire operazione di project financing; manca, infatti, la capacità dell’opera da realizzare di generare flussi di cassa mediante la gestione: gli uffici comunali non possono, infatti, definirsi opera calda.

La previsione di utilizzazione di alcuni locali ad uso bar-mensa dipendenti (successivamente aperti anche al pubblico) appare solo parzialmente idonea a superare tali osservazioni: non appare, infatti, remunerativamente rilevante in misura prevalente rispetto all’investimento richiesto e, tra l’altro, è stata contemplata solo successivamente alla presentazione delle proposte da parte degli aspiranti promotori, al fine di contenere l’importo del canone annuo da corrispondere, da parte del Comune, al concessionario.

Nel caso in esame risulta evidente come difetti il fulcro su cui fa leva per sua natura l’operazione della finanza di progetto: un progetto che sia “self - liquidating”, ossia che abbia l’attitudine a produrre nel suo ciclo vitale un “cash flow” sufficiente a coprire i costi operativi, remunerare i finanziatori e fornire un margine di profitto al promotore dell’operazione; non consta, cioè, un progetto dotato di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi da utenza, in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi al pubblico in luogo della pubblica amministrazione, seppur eventualmente con la componente di un prezzo.

Le caratteristiche enunciate costituiscono l’espressione diretta della ratio sottesa a tale forma di partenariato; infatti, considerato che l’indebitamento pubblico di per sé è più facile da un punto di vista economico - giuridico rispetto al ricorso al credito da parte dei privati, il project financing è utilizzato non tanto per la maggiore facilità di reperire finanziamenti privati – seppur sicuramente permettono di far fronte ai problemi di debito pubblico – quanto piuttosto per una promozione della dotazione infrastrutturale mediante uno strumento caratterizzato dalla celerità e dalla qualità dei progetti, la cui esecuzione avviene in forza di un’allocazione del rischio in capo al soggetto privato; la stessa lunga durata della gestione è connessa, altresì, ad esigenze di forte learning by doing, consentendo un costante miglioramento delle prestazioni rese in base all’esperienza maturata.

Si ritiene, per le ragioni di cui sopra, che la procedura di project financing adottata non risulti coerente con i principi che sottendono a tale modalità di realizzazione delle opere pubbliche.

Tale incoerenza, è il caso di evidenziare, non rileva solo sotto il profilo formale, ma introduce forti criticità dal punto di vista sostanziale della qualità ed adeguatezza dell’opera da realizzare; nel caso in esame, infatti, viene rimessa al “promotore” la gestione dell’attività di progettazione e di realizzazione di un’importante opera pubblica, alla quale non sono sostanzialmente legati rilevanti flussi di cassa; ne deriva che la qualità ed adeguatezza di tale opera non risulterà, pertanto, elemento fondamentale ai fini della remuneratività del progetto, con conseguente minore tutela, sotto tali aspetti, per la stazione appaltante.

L’utilizzo della procedura de qua, inoltre, può aver comportato un’alterazione della concorrenza nel mercato degli appalti di lavori; l’impiego improprio della finanza di progetto, potrebbe, infatti, aver disincentivato le imprese che, non essendo stabilmente inserite nella realtà locale, non potevano essere competitive nel presentare, per la realizzazione dell’intervento, un’offerta la cui remunerazione dipendeva in buona parte dalla locazione dello stesso al Comune, con manutenzione ordinaria e straordinaria per un periodo trentennale. Rileva in tal senso il fatto che, in esito all’avviso, abbiano presentato proposta solo due società e, successivamente, la gara espletata, ponendo a base la proposta del promotore, sia andata deserta.

In relazione a quanto sopra si osserva come il confronto tra la soluzione perseguita e l’appalto conduca a differenze economiche minime a favore della prima, che l’amministrazione ritiene siano in concreto maggiori in relazione ai rischi in carico al concessionario di costruzione e gestione.

Tuttavia, da altro punto di vista, deve evidenziarsi la possibilità per l’amministrazione pubblica di conseguire rilevanti ribassi sull’importo dei lavori a base d’asta, in esito allo svolgimento di un’ordinaria procedura d’appalto.

Atteso quanto sopra, si riscontra, inoltre, come il concessionario abbia beneficiato all’attualità della possibilità di apertura al pubblico dei locali inizialmente destinati a bar-mensa aziendale. E’ evidente come tale possibilità, derivante da variante al PRG, parte operativa, non sia riconducibile a fatti imprevedibili, come evidenziato dallo stesso esponente, ma a provvedimenti adottati dallo stesso Comune ed esuli, pertanto, dall’alea insita nella gestione, che, in positivo o negativo, è rimessa al concessionario.

Tale modifica appare, tra l’altro, in funzione anche della collocazione dell’edificio, economicamente significativa: basti pensare, infatti, all’ampliamento della sfera di utenti e al prolungamento dell’attività in orari serali, oltre quelli di servizio dei dipendenti.

L’amministrazione comunale ha evidenziato di aver rappresentato al concessionario la necessità di adeguare la convenzione, attesi i maggiori introiti derivanti dall’apertura al pubblico dell’attività.

L’adozione di una misura quale quella ipotizzata dall’amministrazione comunale, necessaria, all’attualità, per ristabilire l’equilibrio del PEF, presenta, in quanto rinegoziazione con il concessionario successiva alle procedure concorsuali espletate, elementi di criticità relativamente alla economicità e alla trasparenza del procedimento; si ritiene, pertanto, che la valutazione dei maggiori introiti per il concessionario e dei conseguenti adeguamenti della convenzione sia da effettuare con criteri quanto più possibile oggettivi e rigorosi.

In relazione alle altre questioni segnalate dall’esponente, si rimanda a quanto riportato nella precedente ricostruzione cronologica dell’intervento.
In particolare, si osserva come, per quanto attiene all’aver privilegiato la soluzione del “miglioramento sismico” dell’edificio esistente, in luogo dell’”adeguamento sismico” dello stesso, la questione sia stata affrontata in sede di esame delle proposte; la scelta, che potrebbe apparire in generale illogica, è stata dettata nel caso specifico, da quanto si rileva dai verbali della Commissione preposta all’esame, da motivazioni connesse principalmente ad aspetti di tutela dell’edificio.

Il progetto strutturale esecutivo, contemplante la soluzione tecnica prescelta di “miglioramento sismico” è stato esaminato ed ha ottenuto la relativa autorizzazione dal competente Servizio Controllo Costruzioni e Protezione Civile della Provincia di Perugia – Controlli e Autorizzazioni zona in frana ai sensi dell’art. 61 del D.P.R. 380/2001, che ne ha attestato, pertanto, l’idoneità in relazione alla destinazione d’uso dell’edificio.

Per quanto attiene al volume, visibile al di sopra della sagoma dell’edificio esistente ristrutturato, atteso che trattasi di un volume destinato a contenere impianti, collocato sopra il fabbricato di nuova costruzione, si richiama il parere del Ministero Beni Culturali – Soprintendenza BB.AA. dell’Umbria – Perugia in data 14.6.2006; con tale parere la competente Soprintendenza si è espressa favorevolmente sul progetto definitivo, redatto dal concessionario, con prescrizioni relative alla necessità di concordare, in fase esecutiva, qualità e colorazione dei materiali del paramento di lamelle metalliche posto a protezione del piano tecnologico.

Inoltre, il Ministero Beni Culturali – Soprintendenza BB.AA. dell’Umbria – Perugia, in data 9.2.2009, ha rilasciato parere favorevole relativamente alla seconda e ultima variante che ha riguardato il progetto e che ha contemplato, tra l’altro, la realizzazione con lamiera metallica di acciaio corten del velario di schermatura previsto a livello sommitale del piano tecnologico.

Infine, le problematiche attinenti alla salubrità dei locali parzialmente interrati, risultano essere state oggetto di attenzione della competente USL n.2.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

  • ravvisa come la procedura di project financing adottata non risulti coerente con i principi che sottendono a tale modalità di realizzazione delle opere pubbliche;
  • rileva come il concessionario abbia beneficiato all’attualità della possibilità di apertura al pubblico dei locali inizialmente destinati a bar-mensa aziendale; tale possibilità, riconducibile a provvedimenti adottati dallo stesso Comune, esula dall’alea insita nella gestione, che, in positivo o negativo, è rimessa al concessionario;
  • pur prendendo atto della volontà dell’amministrazione di adeguare la convenzione per ristabilire l’equilibrio del PEF, evidenzia come la rinegoziazione con il concessionario successiva alle procedure concorsuali espletate, presenti elementi di criticità relativamente alla economicità e alla trasparenza del procedimento; ritiene, pertanto, che la valutazione dei maggiori introiti per il concessionario e dei conseguenti adeguamenti della convenzione sia da effettuare con criteri quanto più possibile oggettivi e rigorosi;
  • non ravvisa margini di intervento per l’Autorità in relazione alle ulteriori questioni evidenziate dall’esponente, essendo state le stesse già poste all’attenzione ed esaminate da parte degli organi competenti in materia;
  • dispone l’invio della presente deliberazione al Comune di Perugia, nella persona del Sindaco p.t., al Responsabile del procedimento, per le valutazioni di competenza alla stregua delle indicazioni di cui in motivazione, valutazioni da comunicare entro il termine di 30 gg. dal ricevimento della stessa, nonché all’esponente;
  • dispone, inoltre, la trasmissione degli atti alla Procura Regionale della Corte dei Conti per i profili di competenza.

Firmato:

Il Consigliere Relatore: Alfredo Meocci

Il Presidente f.f.: Giuseppe Brienza

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 19 Luglio 2010

Il Segretario: Maria Esposito