Deliberazione n. 52 Adunanza del 23 settembre 2010

Rif. Fasc. 713-10

Oggetto: A) Lavori di costruzione della E90 Tratto SS 106 “Jonica”.  Stato di esecuzione dell’intero intervento.  B) Lavori di costruzione della E90 Tratto SS 106 “Jonica” dallo svincolo di Squillace (Km 178+350) allo svincolo di Simeri Crichi (Km 191+500) e lavori di prolungamento della SS 280 “Dei Due Mari” dallo svincolo di San Sinato allo svincolo di Germaneto (Megalotto 2). Risultanze dell’ispezione.

Stazione appaltante: ANAS S.p.A.

Rif. normativi principali: Legge n. 109/94, come modificata dalla Legge n. 166/2002; Legge 21 dicembre 2001, n. 443; D.lgs. n. 190/2002; D.lgs. n. 189/2005; D.lgs. n. 163/2006, Capo IV.

 

Il Consiglio

 

Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori;

 

Considerato in fatto

Il Consiglio, nell’adunanza del 28-29 aprile 2010 ha disposto l’apertura di un procedimento istruttorio relativamente alla realizzazione dei lavori di costruzione della E90 Tratto SS 106 “Jonica”.
La Direzione Vigilanza Lavori, dando seguito alla disposizione, ha effettuato l’attività istruttoria, procedendo, tra l’altro, ad un’ispezione presso i lavori del c.d. “Megalotto 2”,  relativi al tratto dell’opera dallo svincolo di Squillace (Km 178+350) allo svincolo di Simeri Crichi (Km 191+500) nonché al prolungamento della SS 280 “Dei Due Mari” dallo svincolo di San Sinato allo svincolo di Germaneto.
Successivamente, il Consiglio, nell’adunanza del 21 luglio 2010, ha audito il Commissario straordinario dell’intervento, che ha fornito un quadro complessivo dello stato di esecuzione e proprie valutazioni sulle criticità registrate.
La Statale “Jonica” collega Reggio Calabria a Taranto, con una lunghezza di 491 chilometri, di cui 39 nella Regione Puglia, 37 nella Regione Basilicata e 415 chilometri nella Regione Calabria.
L’opera, definita come itinerario internazionale E90 con D.M. 24.3.1995, è inserita nel 1° Programma delle Infrastrutture Strategiche di Preminente Interesse Nazionale (Delibera CIPE n. 121/2001) e ricade, pertanto, nell’ambito di applicazione della Legge n. 443/2001.
L’ANAS ha già eseguito l’ampliamento a quattro corsie (Sezione Tipo III CNR/80) per il tratto nella Regione Puglia, per quasi l’intero tratto nella Regione Basilicata (34 Km su 37) e per 12 km nella Regione Calabria.

Per la restante parte della SS 106 “Jonica”, ricadente nella Regione Calabria, è previsto l’adeguamento con sezione del tipo B di cui al D.M. 5.11.2001. Sono previsti 12 megalotti e ulteriori interventi minori.

Si riporta nel seguito, sinteticamente, lo stato degli interventi quale desumibile dalle Relazioni del Commissario straordinario, e, in particolare, dalla Relazione redatta per l’audizione presso la Commissione VIII Lavori Pubblici - Senato della Repubblica del 12 maggio 2010, dalla integrazione alla stessa per l’audizione del 20 maggio 2010, nonché dal report ANAS del 20.7.2010.

  Intervento Imp. stimato Finanz. Da finanz.re Stato intervento % esec.  
1 Megalotto 1 (Locri) – Tratto Palizzi–Paulonia 450 450 - In esecuzione 6,57 Interventi in corso di esecuzione
2 Megalotto 2 (Catanzaro) – Tratto Squillace – Simeri Crichi 740 740 - In esecuzione 59,57
3 Impiantistica tecnologica stradale a servizio gallerie e svincoli della variante tra i km 402+400 e 405+950 10 10 - In esecuzione 45,90
4 Completamento del Raccordo di Montegiordano 4 4 - In esecuzione 87,10
5 Lavori di costruzione della Variante esterna all’abitato di Palizzi – 2° lotto 117 117   In sospensione 23,00 In esecuzione   sospesi
6 Lavori  costruzione della Variante esterna abitato di Marina di Gioiosa 104 104 - In sospensione 9,30
6 Megalotto 3 (Sibari) – SS 534 e Roseto Splulico 1.234 698 536 Appalto - In fase di appalto
8 Variante di Nova Siri 88 88 - Appalto -
9 Lavori di completamento variante esterna all’abitato di Roccella Jonica, dal km 110+240 al km 118+620 19 19 - Appalto -
10 Lavori messa in sicurezza tra km 6+700 (Reggio Cal. e km 31+600 (Melito Porto Salvo) 1° stralcio. 15 15 - Appalto -
11 Lavori messa in sicurezza tra km 6+700 (Reggio Cal. e km 31+600 (Melito Porto Salvo) 2° stralcio. 10 10 - Appalto -
12 Megalotto 4: Raccordo SS106 Sibari e SA-RC Firmo – Ammodernamento SS 534 come collegamento autostr.le 180 180 - Redatto definitivo  Espletata conferenza  servizi - Redatto preliminare  o definitivo e avviate procedure approvative
13 Megalotto 5: Loc. San Gregorio (RC) – Melito di Porto Salvo 1.102 - 1.102 Redatto  preliminare
Avviate procedure localizzazione
-
14 Megalotto 9. Crotone Aeroporto - Mandatoriccio. 2.083 - 2.083 Redatto preliminare
Avviate procedure localizzazione
-
15 Megalotto 6: Simeri Crichi – Le Castella Sud 1.025 - 1.025 Redatto  preliminare - Redatto preliminare
16 Megalotto 8: Rossano (Mandatoriccio – Sibari) 2.490 - 2.490 Redatto preliminare -
17 Megalotto 10: Melito di Porto Salvo – Bova e Palizzi – S.Ilario 3.103 - 3.103 Redatto preliminare -
18 Megalotto 7: Roccella Jonica – Trasv. Serre 1.672 - 1.672 In corso redazione preliminare - In corso progetto  preliminare
19 Megalotto 11: Trasv. Serre – Squillace e Crotone Aeroporto
 
627 - 627 In corso redazione preliminare -
20 Megalotto 12: Collegamento Autostrada SA-RC – SS 106 Jonica. Tangenziale di Reggio Calabria 1.254 - 1.254 Redatto studio preliminare -  
  TOT. 16.327 2.435 13.892   3,15  

Gli interventi indicati ai punti 10 e 11, contemplati nel report dell’ANAS, non figurano nelle relazioni fornite dal Commissario straordinario, che riferisce, comunque, di ulteriori interventi minori, necessari ed urgenti ai fini della messa in sicurezza della viabilità esistente.
Si rileva che, all’attualità, l’intero intervento risulta realizzato, in termini economici, per una percentuale pari a circa il 3,15% del totale.
Il tratto che è stato oggetto di ispezione, da realizzarsi interamente fuori dell’attuale sede della SS 106, interessa complessivamente circa 22 Km di strada, di cui 17 della SS 106 Ionica e 5 della SS 280, prevede la realizzazione di sette svincoli a livelli sfalsati e, per ragioni morfologiche, numerose opere d’arte, in particolare 11 gallerie a doppia canna e 12 viadotti a doppia carreggiata.
Le 11 gallerie naturali a doppia canna rappresentano circa il 45% dell’intero tracciato attinente alla SS 106 per uno sviluppo complessivo di circa 7.700 m.
I 12 viadotti costituiscono, invece, il 18% del medesimo tracciato, per una lunghezza complessiva di oltre 3 km.
Alla data dell’appalto era vigente la Legge n. 109/94, come modificata dalla Legge n. 166/2002. Erano, inoltre, vigenti la Legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive) e il D.lgs. n. 190/2002 (Attuazione della Legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale).
In particolare l’art. 6, comma 1, lett. b) del D.lgs. n. 190/2002, prevedeva l’affidamento a contraente generale, in deroga alle previsioni di cui all'articolo 19 della legge quadro, definendo il contratto quello con cui il soggetto aggiudicatore affida ad un soggetto dotato di adeguata esperienza e qualificazione nella costruzione di opere nonché di adeguata capacità organizzativa, tecnico-realizzativa e finanziaria la realizzazione con qualsiasi mezzo dell'opera, nel rispetto delle esigenze specificate nel progetto preliminare o nel progetto definitivo redatto dal soggetto aggiudicatore e posto a base di gara, contro un corrispettivo pagato in tutto o in parte dopo l'ultimazione dei lavori.
Non risultava, invece, ancora in vigore il D.lgs. n. 189/2005, che ha modificato ed integrato il D.lgs. n. 190/2002. E’ da evidenziare, inoltre, come alcune fasi progettuali e approvative si siano svolte antecedentemente alla Legge n. 443/2001 e al D.lgs. n. 190/2002.
L’importo complessivo del progetto, pari a 740 milioni di euro, è stato finanziato con fondi:

  • QCS 2000/2006 – PON Trasporti per 112 milioni di euro;
  • Piano Straordinario ANAS 2003 (del 6.11.2003) per 350 milioni di euro;
  • delibera CIPE 17/03 Calabria per 162 milioni di euro;
  • POR Calabria per 28 milioni di euro;
  • straordinari CIPE “capacità di spesa 2004/2005” per 88 milioni di euro.

Il progetto preliminare è stato redatto dall’ANAS – Compartimento della Viabilità per la Calabria nel giugno 1999. E’ stato sottoposto a Conferenza di servizi in data 23.6.99 e 13.7.99 dall’ANAS - Compartimento della Viabilità per la Calabria; quindi in data 29.5.2000 e 12.9.2000 dal Ministero Lavori Pubblici.
L’ANAS – Direzione Centrale Programmazione Progettazione, in collaborazione con il Compartimento, ha redatto nel giugno 2002 il progetto definitivo e lo studio d’impatto ambientale, sul quale il Ministero dell’Ambiente si è pronunciato in materia di compatibilità  ambientale in data 22.1.2004 con decreto DEC/DSA/2004/00021.
Il progetto definitivo è stato approvato dal Consiglio di Amministrazione dell’ANAS con deliberazione n.30 in data 21.4.2004.
Con disposizione del Presidente dell’ANAS n. 2578 del 14.5.2004 è stata resa efficace la deliberazione del C.d.A. di approvazione del progetto e disposto l’affidamento dell’opera a Contraente Generale.
Nella gara espletata è risultata aggiudicataria, con atto di aggiudicazione definitiva n. 2369 del 22 aprile 2005, l’A.T.I. Astaldi S.p.A./Ing. Nino Ferrari S.r.l. (partecipanti al raggruppamento nella misura rispettivamente del 90% e del 10%).
L’appalto è stato aggiudicato per l’importo di € 480.237.535,04, di cui € 430.954.844,49 per lavori, € 32.140.885,14 per oneri di sicurezza ed € 17.141.805,41 per spese tecniche.
In data 9 maggio 2005 è stato stipulato il contratto.
In seguito l’A.T.I. si è costituita nella società di progetto CO.MERI S.p.A..
In data 6.6.2005, è stato impartito al Contraente Generale CO.MERI l’“Ordine di inizio delle attività”, fissando in 1000 gg. il tempo utile per il compimento delle attività e in 120 gg. il termine per la redazione del progetto esecutivo.
Entro il termine assegnato (04.10.2005), la CO.MERI ha consegnato il Progetto esecutivo, la cui elaborazione nella versione definitiva è avvenuta però solo in data 07.11.2006; il ritardo è stato dovuto a varianti inserite rispetto alle previsioni iniziali.
In data 3.11.2006, il Contraente Generale ha sottoscritto l’Atto di sottomissione relativo alle modifiche apportate in sede di progetto esecutivo.
Il Progetto esecutivo è stato approvato dal C.d.A. ANAS con Delibera n. 72 del 16.11.2006, per un importo complessivo di € 652.361.491,34, di cui € 498.428.062,43 per lavori e servizi ed €153.933.428,90 per somme a disposizione (comprendenti € 104.471.278,60 per IVA), con un incremento di spesa rispetto al progetto definitivo di € 18.190.527,39 e un incremento dei termini contrattuali di 130 gg.
Il Responsabile del procedimento, in relazione al ritardo intercorso tra la data prevista per la consegna del Progetto esecutivo e quella di effettivo completamento dell’attività progettuale, ha evidenziato che tale attività è risultata notevolmente complessa, perché caratterizzata dall’esecuzione di indagini integrative.
Tali indagini, in particolare quelle geognostiche, hanno portato all’evidenza un quadro e problematiche talora differenti da quelle identificate in sede di progetto definitivo, rendendo anche necessari incrementi economici e temporali rispetto al progetto posto a base di gara.
Parte delle integrazioni progettuali apportate sono state, inoltre, determinate dalle verifiche di ottemperanza alle prescrizioni del Decreto VIA, richieste dal Ministero dell’Ambiente, durante il procedimento istruttorio della progettazione esecutiva.
In data 14.2.2007 sono stati consegnati i lavori alla CO.MERI, fissando il termine di ultimazione degli stessi al 20.9.2009, stante il termine di 950 gg. stabilito dall’Atto di sottomissione.
Con nota del Presidente ANAS del 2.5.2006 è stato affidato l’incarico di collaudo tecnico-amministrativo ad una terna di professionisti; al Presidente della Commissione è stato affidato anche l’incarico di collaudo statico; la nota richiama, ai fini del compenso spettante ai collaudatori, le disposizioni dell’art. 210 del D.P.R. 554/99, commi 2 e 6. La Commissione è stata modificata in data 15.6.2009, con la designazione di altro professionista in sostituzione del Presidente (deceduto). In relazione a tale incarico la nota richiama la disposizione dell’art. 210, comma 1. del D.P.R. 554/99, nonché le previsioni dei compensi per personale interno all’ANAS.
Il Responsabile del procedimento ha evidenziato come, successivamente alla consegna dei lavori, siano intervenute alcune criticità riconducibili, principalmente, alla mancata risoluzione di interferenze, all’archeologia e a sorpresa geologica.
Per quanto attiene alle interferenze con impianti di Enti gestori, il R.P. ha evidenziato che le stesse hanno riguardato in particolar modo impianti di proprietà SORICAL, Consorzio di Bonifica Alli Punta di Copanello e Snam, evidenziando i lunghi tempi intercorsi per la redazione del progetto esecutivo relativo alla risoluzione delle interferenze e la sottoscrizione della Convenzione tra Ente Gestore e Contraente Generale.
Per quanto attiene alle criticità riconducibili ad indagini archeologiche, il Responsabile del procedimento ha preliminarmente precisato che al momento della pubblicazione del bando di gara dei lavori in oggetto non era ancora prevista l’archeologia preventiva, oggi disciplinata dagli artt. 95 e 96 del D.lgs. 163/2006, così come resi operativi dal D.M. 20.3.2009 n. 60.

Il Contratto stipulato tra ANAS e C.G. attribuiva a quest’ultimo l’onere della sola progettazione del monitoraggio ambientale e delle indagini archeologiche di 1^ fase.
Successivamente è stato trasferito da ANAS al C.G. l’onere dell’esecuzione del monitoraggio ambientale e delle indagini archeologiche di 1^ fase, mediante emissione di apposito Ordine di Servizio, che ha previsto l’utilizzo di parte delle somme in economia, presenti in seno al quadro economico di Progetto esecutivo, per l’esecuzione di dette attività.
In sede di ispezione, a specifica richiesta circa la possibilità di esperimento dell’indagine archeologica prima dell’esecuzione dei lavori, il Responsabile del procedimento ha evidenziato l’impossibilità di tale modalità nonché l’imprevedibilità dell’evoluzione delle indagini stesse.
Anche il D.L. ha rappresentato come gli undici siti archeologici individuati dal Progetto esecutivo nell’ambito dell’attività di 1^ fase siano stati, in seguito, oggetto di ripetute richieste di approfondimenti, contestuali alle sospensioni delle lavorazioni, da parte della Soprintendenza per i Beni Archeologici della Calabria, la quale ha, in virtù delle risultanze dell’attività di indagine svolta, chiesto l’apertura di ulteriori siti archeologici.
L’attività della Sovrintendenza ha comportato, pertanto, una sospensione dei lavori a “macchia di leopardo” lungo il tracciato, intaccando prioritariamente le attività relative alle opere d’arte principali, quali gli imbocchi delle gallerie e le fondazioni dei viadotti, con conseguente stravolgimento del crono-programma lavori e significative richieste risarcitorie da parte del C.G..
In relazione alle criticità di carattere geologico-geotecnico, i tecnici dell’ANAS e della CO.MERI hanno evidenziato principalmente l’anomalo comportamento geomeccanico dell’ammasso, riscontrato durante lo scavo di avanzamento di alcune gallerie naturali.
La relazione istruttoria dell’Ufficio istruttore riporta con maggiore dettaglio le circostanze verificatesi, con particolare attenzione alle interferenze e all’archeologia.
Sono state redatte due perizie di variante in corso d’opera.
La prima perizia ha contemplato:

a) il trasferimento al C.G. delle attività di Monitoraggio Ambientale in corso d’opera e delle Indagini Archeologiche integrative ed addizionali rispetto a quelle già ordinate con O.d.S. n. 1 del 15.2.2007, già contemplate nelle somme a disposizione dell’Amministrazione;

b) varianti tecniche sui lavori a seguito di richiesta specifica da parte di ANAS o di altri enti ai sensi del comma 4 art. 7 quater del C.S.A.;

c) varianti tecniche sui lavori per imprevisto geologico e/o geotecnico ai sensi del comma 3 dell’art. 7 quater del C.S.A., quali la risoluzione di alcune problematiche di natura geologica di piccola entità (fondazioni indirette del viadotto Alessi);

d) varianti tecniche migliorative ai sensi del comma 3 dell’art. 7 quater del C.S.A..

La Perizia di Variante Tecnica e Suppletiva è stata approvata con Delibera del C.d.A. dell’ANAS n. 179 del 28.10.2009, per un importo aggiuntivo complessivo di € 29.107.748,31, di cui € 14.693.437,28 per maggiori lavori, comprensivi di indagini archeologiche e monitoraggio ambientale, € 2.049.791,57 per oneri d’investimento sui maggiori importi di perizia, ed € 12.364.519,46 per somme a disposizione, di cui € 2.066.325,53 per eliminazione interferenze e lavori in economia, € 1.089.310,32 per spese per attività di responsabile ambientale, € 1.556.000,00 per monitoraggio strutturale viadotti ed € 7.652.883,61 per revisione prezzi
La perizia ha contemplato l’inserimento di n. 32 NP per opere civili e n. 86 NP per attività di Archeologia e Monitoraggio ambientale, nonché un maggiore tempo per l’ultimazione dei lavori di gg.150 (oltre i 1070 giorni precedentemente fissati, procrastinando l’ultimazione al 18.6.2010).
La seconda perizia è stata, invece, finalizzata:

a) alla ripresa dell’avanzamento in alcune gallerie (Piscopio II, Baldaia I, Baldaia II e Tiriolello), per le quali le fasi di lavoro risultavano impedite;

b) alla risoluzione delle problematiche di avanzamento, di ordine decisamente minore, riguardanti altre gallerie (Piscopio I, Manche di Castello e Bellino);

c) a tener conto dell’incremento di spesa derivante dal manifestarsi, nell’avanzamento in galleria, di condizioni geotecniche dei fronti peggiori di quelle attese, pur nella sostanziale conferma delle previsioni geologiche di progetto, con conseguente incremento di alcuni interventi di consolidamento;

d) a fare fronte ai maggiori oneri derivanti dalla emanazione di nuove norme in tema di espropri, dall’incremento delle prove di laboratorio e dall’approfondimento di alcune indagini archeologiche imposte dalla Soprintendenza per i Beni Archeologici della Calabria.

L’esigenza della seconda perizia è, pertanto riconducibile principalmente, da quanto anche evidenziato dai tecnici dell’ANAS e del C.G. intervenuti in sede di ispezione, all’adozione di soluzioni alternative, rispetto alle linee guida del progetto originario, per l’avanzamento in galleria, a causa di variazioni locali, imprevedibili, dei parametri geotecnici caratterizzanti l’ammasso, pur nella conferma del contesto del quadro geologico di riferimento.
Gli interventi in variante sono stati, pertanto, inquadrati nella fattispecie di cui all’art. 9, comma 5, lettera a (sorpresa geologica), del D.lgs. n. 190/2002 (sostituito dall’art. 176, comma 5, lett. a) del D.lgs. 163/06) e nell’ambito della previsione di cui all’art. 7 quater, comma 3, del Capitolato Speciale d’Affidamento.
Per fare fronte ai maggiori oneri, oltre a ricorrere a parte delle somme a disposizione di non immediato utilizzo e previste dal Quadro Economico, sono state espunte parte delle lavorazioni per il prolungamento della SS 280, per un importo di circa 24 milioni di euro, al momento non eseguibili a causa del persistere di criticità legate agli scavi archeologici e all’eliminazione di importanti interferenze.
Per effetto della eliminazione di dette lavorazioni (rinviate a data successiva) l’importo contrattuale è, al momento, invariato.
Detta scelta di differimento di alcuni lavori relativi alla SS 280, secondo i tecnici dell’ANAS e della CO.MERI, è giustificata dall’esigenza di dare priorità e continuità ai lavori della SS 106, che costituisce percorso critico nell’ambito del sistema viario nazionale e, quindi, trans-europeo.
La seconda perizia non risulta ancora approvata dall’ANAS.

Si riassumono nella tabella seguente le modifiche intervenute, per i soli importi delle attività affidate al C.G., dall’aggiudicazione all’attualità.

Importi Contratto Progetto esecutivo I  perizia variante II  perizia variante II  perizia variante e opere procrastin.
Lavori 430.954.844,49 444.018.038,12 448.463.257,00 445.965.202,39 469.977.994,64
oneri sicurezza 32.140.885,14 33.354.888,57 34.532.869,11 34.968.466,22 34.968.466,22
spese tecniche progett. ecc. 17.141.805,41 17.763.693,83 18.289.188,33 18.351.639,83 18.351.639,83
Progett. variante Fiumarella     298.349,68 298.349,68 298.349,68
Totale lavori e spese tecniche 480.237.535,04 495.136.620,52 501.403.664,12 499.583.658,12 523.596.450,37
Incremento  lavori e spese tecn.  %   + 3,10% + 4.41% + 4.03% + 10,90%
Indagini archeologiche     3.121.668,01 4.121.668,01 4.121.668,01
Spese attivazione piano monit. amb.     5.053.957,37 5.053.957,37 5.053.957,37
prove laboratorio   3.291.441,91 3.362.210,22 4.362.216,22 4.362.216,22
Totale 480.237.535,04 498.428.062,43 513.121.499,72 513.121.499,72 537.134.291,97
Incremento totale
affidamenti  %
  + 3,79% + 6,85% + 6,85% + 11,85%

Durante l’esecuzione dei lavori in argomento, il Contraente Generale CO.MERI S.p.A. ha inscritto negli atti contabili fino al 9° S.A.L. (31.12.2008) n. 46 riserve chiedendo il ristoro di maggiori oneri per un totale di € 339.104.396,34 (contro una produzione, alla medesima data di €126.506.717,94).
L’importo delle richieste economiche avanzate ha superato addirittura l’importo della produzione programmata per il medesimo periodo di tempo (calcolata in base al Programma Operativo di dettaglio) di € 315.866.826,90.
Le richieste di maggiore rilevanza hanno interessato principalmente:

  • Andamento anomalo della commessa (ris. 2) € 231.136.637,56
  • Oneri da contraente generale (ris. 4) € 10.120.537,44
  • Maggiore onerosità lavorazioni (ris. 9) € 30.001.593,19
  • Aumento eccezionale costi  (ris. 13) €31.296.686,75
  • Imprevisti geologici (ris. 22) €5.069.780,69
  • Imprevisti geologici Galleria Manche di Castello Giustino (ris. 32) €4.978.506,00

€ 312.603.741,63
Tali riserve comprendono, infatti, oltre il 92% dell’importo complessivamente richiesto dal C.G.. In particolare, la riserva n. 2, attinente all’andamento anomalo della commessa, ha assorbito da sola oltre il 68% delle richieste economiche avanzate.
Trattandosi di appalto di importo superiore a dieci milioni di euro, il Responsabile del Procedimento ha promosso la costituzione di apposita Commissione affinché formulasse, acquisite le relazioni riservate del Direttore dei Lavori e dell'Organo di Collaudo, proposta motivata di accordo bonario.
La Commissione ha formulato la “Proposta Motivata di Accordo Bonario”, in data 7.10.2009. Ai fini della quantificazione dei maggiori oneri, hanno avuto rilevanza le seguenti circostanze:

  • la sorpresa archeologica, influente sia sulle attività di indagine archeologica (inizialmente di competenza dell’ANAS e successivamente rimesse al G.C.), sia sulle attività di esecuzione dei lavori;
  • il ritardo nell’approvazione della variante, che è in parte collegato alle problematiche archeologiche, in quanto il ritardo della variante avrebbe impedito di procedere alle prestazioni ivi contemplate attinenti alle indagini archeologiche integrative;
  • ritardi e difficoltà registratesi nella risoluzione di interferenze segnalate di SNAM, SO.RI.CAL, Consorzio Bonifica “Alli Punta di Copanello”, ENEL, TERNA nonché di interferenze non segnalate di ENEL, Telecom, Comune di Catanzaro, Italgas-ENI, risoltesi in genere solo dopo che ANAS ha comunicato ai gestori di voler avviare la procedura di cui agli artt. 5 e 5 bis del D.lgs. 190/2002;
  • la certificazione antimafia interdittiva nei confronti di un fornitore di calcestruzzo (CAL.BI.IN s.r.l.), che ha avuto carattere imprevisto ed ha condizionato pesantemente la produzione.

Il calcolo dei maggiori oneri è stato effettuato confrontando la produzione prevista nel periodo con quella effettivamente realizzata (è stata registrata una sottoproduzione del 60,3%).
I criteri di valutazione economica hanno tenuto conto, ai fini del riconoscimento economico, oltre che di oneri quali il permanere delle spese generali e la ritardata percezione degli utili, dell’improduttivo vincolo della manodopera presente in cantiere e di attrezzature e impianti, atteso che, per l’imprevedibilità delle circostanze e per l’esigenza di assicurare tempi esecutivi estremamente ridotti in relazione all’entità dell’opera, non è stato possibile per il Contraente Generale “dosare” la presenza di manodopera e attrezzature, che, quindi, proporzionate alla produzione prevista, sono rimaste improduttive in cantiere, con pesanti costi per l’appaltatore.
In data 14.1.2010, l’Ufficio Unità Riserve dell’Anas S.p.A. ha ritenuto definibile la vertenza con il riconoscimento al C.G. dell’importo complessivo di € 43.681.590,92;  l’Ufficio ha operato una sensibile riduzione dell’importo riconosciuto al Contraente Generale soprattutto superando valutazioni teoriche circa l’incidenza di manodopera e mezzi presenti in cantiere (valutazioni riferite alle percentuali della tabella revisionale 7 del D.M. 11.12.1978) e riferendosi, di contro, a dati effettivamente documentati circa la presenza in cantiere di personale e mezzi.
Con verbale di Accordo bonario in data 3.5.2010 è stato, pertanto, riconosciuto all’appaltatore l’importo di € 47.456.654,03, di cui € 43.681.590,92 per sorte, € 1.154.022,32 per rivalutazione monetaria ed € 2.621.040,79 per interessi, oltre IVA.
Il Commissario straordinario, nelle relazioni prodotte e nell’audizione presso il Consiglio dell’Autorità, nel segnalare le criticità degli interventi in corso di esecuzione, ha formulato una serie di osservazioni, sia riferite all’intervento generale, sia all’aspetto particolare delle riserve relative ai lavori del Megalotto 2, oggetto di ispezione.
Il Commissario ha individuato, principalmente, le seguenti criticità che interessano gli interventi avviati:

a) interferenze con infrastrutture esistenti gestite da vari enti, la cui rimozione non avviene sempre in tempi contenuti e con i costi previsti;

b) interventi richiesti dalle varie Soprintendenze e conseguenti tempi di realizzazione, che, oltre ai costi degli stessi, comportano significativi impasse per la realizzazione dei lavori;

c) varianti intervenute in corso d’opera, sia per effetto delle criticità di cui ai punti a) e b), sia per altre cause, in particolare “sorpresa geologica”;

d) contenzioso per effetto dell’anomalo andamento dei lavori.

Con la relazione del 20.5.2010, il Commissario ha evidenziato, con riferimento ai Megalotti 1 e 2, come “le aspettative che l’Amministrazione committente aveva risposto nella scelta delle modalità di affidamento [contraente generale] non si sono in buona parte verificate”.
Al contraente generale, infatti, è affidata la progettazione e l’esecuzione “con qualsiasi mezzo” di un’opera rispondente alle esigenze specificate dell’amministrazione aggiudicatrice; trattasi, in definitiva, di un affidamento dei lavori “chiavi in mano”, con un obbligo di risultato globale.
Il Commissario, richiamando i maggiori tempi e costi per varianti e contenziosi, ha ritenuto, che, “esclusi eventi realmente ascrivibili a fatti imprevisti e imprevedibili, qualche attività, componente l’iter procedurale, che va dalla fase di progettazione definitiva e di affidamento a quella di progettazione esecutiva e di realizzazione, non è stata probabilmente esente da deficienze e/o errate interpretazioni/rappresentazioni e pertanto non esaustivamente rispondente ai dettami della normativa in materia di OO.PP. ed all’esperienza, maturata sul campo per analoghe casistiche, nella conduzione di opere pubbliche”.
Quanto sopra, secondo il Commissario, “anche a causa delle particolari condizioni ambientali (archeologia, sversamento rifiuti ecc.), oltre che per contingenze del Committente connesse alle urgenze ed ai conseguenti tempi ristretti, per la predisposizione degli atti progettuali e di affidamento, che un’opera così importante potrebbe aver richiesto”.
Ha ritenuto, richiamando l’art. 10 del D.M. 145/2000, che, con la responsabilizzazione dell’esecutore, quale affidatario anche della progettazione esecutiva, lo stesso sia tenuto a verificare, anche attraverso ulteriori indagini, e pertanto a fare propri – se condivisi – tutti i dati topografici, geognostici, idraulici, ecc. del progetto definitivo, assumendone, pertanto, la totale paternità, senza poter invocare successivamente eccezione e/o riserva alcuna nel caso di deficienze e/o errate interpretazioni/rappresentazioni del progetto definitivo posto in gara.
Quanto sopra, a maggior ragione nel caso degli affidamenti a contraente generale, in quanto nei patti contrattuali è di norma espressamente previsto che nella fase di elaborazione del progetto esecutivo il C.G. possa, ben oltre la mera ingegnerizzazione del progetto definitivo, ampliare le indagini effettuate dal Committente.
E’ necessario, pertanto, che gli oneri a carico dell’esecutore siano estremamente chiari ed ineludibili.
Il Commissario richiama quale elemento negativo anche la circostanza che, generalmente, le fasi di progettazione e di esecuzione vengono effettuate in ANAS sotto la vigilanza di due RUP distinti (nonostante la norma dell’art.10, comma 1, del D.lgs. 163/06).
Ha individuato poi i seguenti possibili correttivi per il futuro:

  1. valutare la possibilità di commissariare temporaneamente le aziende sottoposte ad informative atipiche per effetto di protocolli di legalità, in modo da evitare un aggravio di costi e di tempi per il Committente;
  2. attenersi strettamente, per la verifica preventiva dell’interesse archeologico, alle disposizioni di cui agli artt. 95 e 96 del D.lgs. 163/2006;
  3. addebitare i maggiori oneri conseguenti alla ritardata eliminazione delle interferenze agli enti gestori che abbiano assunto, in sede di conferenza di servizi, obblighi precisi e ricevuto gli acconti previsti;
  4. porre la massima attenzione, in sede progettuale, alla verifica che i siti previsti per il conferimento finale dei materiali provenienti dagli scavi siano autorizzati ed adeguati in relazione alla capienza degli stessi;
  5. porre la massima attenzione, nell’esame dei componimenti bonari ex art. 31 bis a quanto disposto dall’art. 21, comma 3, del D.M. 145/2000 e dall’art. 29, penultimo comma del Capitolato Generale di cui al D.P.R. 1063/1962, che vieta il risarcimento per anomalo andamento per fatti “imprevisti ed imprevedibili” verificatisi in corso d’opera in quanto, se definiti tali, non possono essere imputati a colpa del Committente.

Ha evidenziato come in condizioni quali quelle richiamate si possano incardinare facilmente contenziosi e necessità di varianti, la cui soluzione a vantaggio del Committente è peraltro fortemente condizionata dagli arbitrati nonché dagli esiti delle procedure di componimento bonario.
In definitiva, ha ritenuto consigliabile evitare per il futuro ogni possibilità di carenti o dubbie interpretazioni degli atti progettuali e di appalto, affidando all’esecutore la redazione e pertanto la responsabilità “assoluta”, attraverso una ineludibile descrizione degli oneri a carico dell’appaltatore della progettazione, incluso il progetto definitivo.  
Con specifico riferimento alle riserve che hanno interessato i lavori relativi al Megalotto 2, pur senza entrare nell’esame di dettaglio del contenzioso, ha formulato le seguenti considerazioni, in base alle quali ha ritenuto che le riserve del C.G. dovrebbero essere maggiormente circoscritte.
Ha richiamato le disposizioni, già precedentemente riportate del D.M. 145/2000 (art. 21, comma 3), nonché le seguenti disposizioni dell’art. 6 del Capitolato Speciale d’Appalto, in relazione alle responsabilità del C.G. derivanti dalla progettazione:
“ Nella fase di redazione del progetto esecutivo...
...
b) resteranno inoltre a totale carico del contraente generale tutte le varianti necessarie ad emendare i vizi o ad integrare le omissioni o le carenze del progetto definitivo così come verificato ed eventualmente modificato dal contraente generale in sede di gara; in tal caso resteranno a totale carico anche i maggiori costi dell’opera e i maggiori tempi eventualmente derivanti da tali variazioni;
...”
Ritiene, pertanto, che avendo il C.G., verificato e fatto proprio il progetto definitivo e aver redatto quello esecutivo, siano a totale carico del C.G. gli oneri riconducibili a carenze progettuali, mentre vadano riconosciuti allo stesso gli eventuali maggiori costi e tempi conseguenti a varianti rese necessarie da forza maggiore, sorpresa geologica o sopravvenute prescrizioni di legge o di enti terzi (art. 7 quater del Capitolato Speciale di Affidamento).
Ritiene, inoltre, evidenziando come le circostanze che legittimano maggiori costi e tempi siano le stesse che legittimano le sospensioni, ai sensi dell’art. 113 del D.P.R. 554/99, che le sospensioni derivanti dalle medesime circostanze non diano luogo a risarcimenti al C.G., ai sensi di quanto stabilito dall’art. 24 del D.M. 145/2000.
Nel caso, in particolare, di sorpresa archeologica, lamentata quale causa di sottoproduzione dal C.G., ha evidenziato come la circostanza ricada tra quelle che legittimamente consentono la redazione di una perizia di variante, con relativa sospensione dei lavori.
In base alle disposizioni richiamate ritiene, pertanto, che la sospensione dei lavori, dovuta alla circostanza non comporti diritto dell’appaltatore ad un risarcimento danni, sempre che la stazione appaltante abbia offerto la propria cooperazione ed abbia proceduto all’approvazione delle perizie in tempi adeguati alla complessità delle stesse.
Tra l’altro che si dovesse intervenire su “beni” di interesse archeologico, era già ben noto al C.G., che aveva già previsto nel progetto esecutivo specifiche indagini preliminari; conclusa tale fase preliminare erano prevedibili tempi “fisiologici” per le indagini integrative, l’elaborazione di una eventuale perizia e la relativa approvazione.
Considerazioni del tutto analoghe possono essere svolte per altre circostanze che hanno determinato sospensioni dei lavori, quali la sorpresa geologica.

Ritenuto in diritto

Lo stato di attuazione dell’intera opera, sintetizzato nella tabella precedentemente riportata, lascia prevedere che, in assenza di opportuni correttivi rispetto alle attività fino ad oggi attuate, sia difficilmente ipotizzabile una efficace esecuzione dell’intera opera, che assicuri tempi ragionevoli di completamento.
Per quanto è possibile rilevare, i lunghi tempi del procedimento sono riconducibili principalmente:

  • con riferimento all’iter progettuale approvativo, ai tempi necessari per l’acquisizione dei necessari pareri ed autorizzazioni;
  • con riferimento alla esecuzione dei lavori, alle criticità che emergono in corso d’opera - essenzialmente connesse ad interferenze con opere esistenti, a problemi archeologici e, in secondo ordine, ad aspetti geologici.

Si rileva, infine, nel report ANAS, con riferimento ad alcuni interventi per i quali non sono ancora avviate procedure di localizzazione e compatibilità ambientale, anche la mancanza di finanziamenti.
Con riferimento alle criticità evidenziatesi, si osserva come il legislatore, con specifiche disposizioni in materia, abbia cercato di fornire una corsia preferenziale per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale.
In particolare la L. 443/2001 (art. 1, comma 2, lett. f) ha previsto l’affidamento a contraente generale, definito come “esecuzione con qualsiasi mezzo di un’opera rispondente alle esigenze specificate dal soggetto aggiudicatore”, precisando come il ruolo di contraente generale sia caratterizzato, tra l’altro, per la libertà di forme nella realizzazione dell’opera, per la natura prevalente di obbligazione di risultato complessivo e per l’assunzione del relativo rischio.
La medesima legge ha, inoltre, delegato il Governo ad emanare decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione di detti interventi; in base a tale delega sono stati emanati i D.lgs. n. 190 del 22.8.2002 e n. 189 del 17.8.2005 (quest’ultimo, di modifica e integrazione del primo).
Con il D.lgs. n. 190/2002, nonché con il successivo D.lgs. n. 189/2005, stati fissati termini e modalità acceleratorie per la redazione dei progetti e per l’acquisizione di autorizzazioni e pareri, con particolare attenzione alla localizzazione delle opere e alla compatibilità ambientale.
Le disposizioni richiamate sono state recepite dal D.lgs. n. 163/2006, capo IV.
Le procedure stabilite dalle norme vigenti prevedono, in particolare, modalità e termini stringenti per la redazione della progettazione preliminare, nonché per la verifica della compatibilità ambientale e la localizzazione dell’opera; inoltre, le disposizioni di legge richiamate riportano alla fase della progettazione preliminare le verifiche necessarie e l’acquisizione di pareri, così da ricondurre l’iter successivo, a seguito della redazione del progetto definitivo, sostanzialmente ad una verifica di conformità al progetto preliminare sotto tale profilo.
Dall’esame dei dati forniti sugli interventi in corso di esecuzione emergono, di contro, i rilevanti tempi intercorsi dalla redazione della progettazione preliminare all’acquisizione dei necessari pareri e approvazioni; i ritardi, presumibilmente sono da ricondurre anche al fatto che l’intervento si è sviluppato antecedentemente ad alcune delle norme richiamate.
Da quanto appurato, inoltre, i reports prodotti da ANAS S.p.A. e dal Commissario straordinario non riportano il riferimento ad una puntuale programmazione dell’intera opera; sono, infatti, forniti dati relativi allo stato di avanzamento dei diversi interventi principali, senza, però, il riferimento a termini temporali prestabiliti di progettazione, approvazione e realizzazione dei vari lotti dell’opera e, complessivamente, della stessa.
Considerate le stringenti prescrizioni delle norme attualmente vigenti, finalizzate ad accelerare la realizzazione di infrastrutture qualificate “strategiche di preminente interesse nazionale”, al fine di evitare un’applicazione riduttiva delle stesse a singoli tasselli dell’opera, si ravvisa l’esigenza di riferimento ad un cronoprogramma che individui termini per le varie fasi dei procedimenti principali (redazione della progettazione preliminare, acquisizione di pareri e autorizzazioni sulla base di tale progettazione, redazione dei livelli successivi di progettazione, esame ed approvazione degli stessi, espletamento dell’appalto ed esecuzione dei lavori); ciò al fine di precostituire un programma che sia anche di concreto riferimento per il Commissario straordinario, preposto a monitorare la realizzazione complessiva dell’opera, segnalando le problematiche riscontrate e le eventuali iniziative assunte. In assenza di riferimento ad un puntuale cronoprogramma, infatti, l’attività del Commissario relativa all’esecuzione dell’intera opera appare limitata ad una mera registrazione delle attività svolte, inidonea a individuare puntualmente le criticità del percorso e a sollecitare specifiche iniziative da assumere al fine del raggiungimento dell’obiettivo di una rapida realizzazione della infrastruttura.
Si riscontra, al riguardo, che, mentre il Commissario ha evidenziato di aver svolto azioni sollecitatorie e di indirizzo nei confronti dei soggetti coinvolti nel caso di appalti in corso di esecuzione e sospesi, analoga attività non è stata segnalata per interventi in corso di progettazione e/o approvazione; al riguardo si richiama l’art. 163, comma 5, del D.lgs. n. 163/2006, che contempla la nomina di commissari straordinari “sin dall’inizio della fase istruttoria”, evidenziando, quindi, l’esigenza di una proficua attività degli stessi che si esplichi sin dalle fasi iniziali degli interventi.
Con riferimento, invece, alle criticità registratesi in corso d’opera, ed, in particolare al problema delle interferenze, si osserva che, con i richiamati D.lgs. n. 190/2002 e 189/2005 (quest’ultimo, successivo all’appalto dell’intervento oggetto di ispezione, ha reso più puntuali le disposizioni), recepiti nel D.lgs. n. 163/2006, sono state fornite prescrizioni finalizzate ad evitare le criticità connesse alle interferenze con opere esistenti o in corso di realizzazione.
All’attualità, l’art. 170 del Codice, dispone che il soggetto aggiudicatore rimetta agli enti gestori delle interferenze già note e prevedibili il progetto preliminare, ponendo in capo a questi l’obbligo di verificare e segnalare al soggetto aggiudicatore la sussistenza di interferenze non rilevate e di collaborare con il soggetto aggiudicatore per lo sviluppo delle opere pertinenti, nonché di dare corso, a spese del soggetto aggiudicatore, alle attività progettuali di propria competenza.
E’, inoltre, obbligo per i gestori di servizi pubblici e di infrastrutture destinate al pubblico servizio rispettare il programma di risoluzione delle interferenze (che deve corredare il progetto definitivo), nonché di risarcire i danni subiti dal soggetto aggiudicatore, nel caso di mancato rispetto del programma o di mancata segnalazione delle interferenze.
L’art. 172 stabilisce puntualmente gli oneri dei gestori delle interferenze, sia in termini di collaborazione da fornire che di tempi nei quali la stessa deve essere espletata, tempi comunque rispettosi del programma approvato dal CIPE unitamente al progetto definitivo.  
Gli elementi forniti circa i rapporti con SORICAL, Consorzio di Bonifica Alli Punta di Copanello e Snam evidenziano, di contro, i lunghi tempi intercorsi, a lavori già consegnati al Contraente Generale, per la redazione del progetto esecutivo relativo alla risoluzione delle interferenze e la sottoscrizione della Convenzione tra Ente Gestore e Contraente Generale; non risulterebbe, pertanto, che, sia in sede di progetto definitivo, redatto dall’Anas, sia in sede di esecutivo redatto dal Contraente Generale, siano state adeguatamente approfondite le tematiche relative alle interferenze.
Si ritiene, pertanto, che i soggetti coinvolti, anche alla luce delle integrazioni introdotte al D.lgs. n. 190/2002 dal D.lgs. n. 189/2005 (introduzione dell’art. 5-bis), recepite dal Codice dei contratti pubblici, debbano prevenire il ripetersi di circostanze analoghe negli altri lotti dell’opera.
Per quanto attiene alle problematiche di ordine archeologico, con riferimento a quanto verificatosi nel Megalotto 2, si rileva come le indagini disposte dalla competente Soprintendenza siano state ripetutamente modificate e adeguate in corso d’opera, sia in relazione alle risultanze delle indagini e dei ritrovamenti effettuati, sia per effetto delle valutazioni e conseguenti indicazioni dei soggetti preposti; se è certamente importante assicurare la tutela di eventuali testimonianze archeologiche, non può non porsi in rilievo come gli oneri economici derivanti da una definizione e attuazione delle indagini in corso d’opera siano stati rilevanti.
Anche per le criticità riconducibili a tale circostanza, si ritiene che un puntuale svolgimento preventivo delle indagini, nei termini attualmente previsti dagli art. 95 e 96 del D.lgs. n.163/2006, dovrebbe evitare in larga parte i maggiori oneri verificatisi nel caso oggetto di ispezione.
I tempi per lo svolgimento delle attività di verifica e indagine archeologica dovrebbero ovviamente essere tenuti in debito conto nel programma di realizzazione dell’intera opera e opportunamente monitorati dal Commissario straordinario.
E’ comunque da rilevare come, alla data dell’appalto, non fossero ancora vigenti alcune disposizioni legislative, la cui puntuale applicazione avrebbe consentito di evitare o quantomeno limitare le criticità registrate: ci si riferisce in particolare al D.lgs. n.189/2005, per quanto attiene al superamento delle interferenze e ai citati articoli del D.lgs. n.163/2006, relativamente alle indagini archeologiche.
Alle criticità connesse all’archeologia e alle interferenze si sono aggiunte quelle relative ad aspetti geologici, in particolare a comportamenti del terreno attraversato dalle numerose gallerie non del tutto rispondenti a quanto ipotizzato in sede progettuale.
Le problematiche di cui sopra hanno comportato maggiori oneri sia in relazione alla necessità di introdurre varianti, sia in relazione a richieste risarcitorie del Contraente generale per i maggiori oneri conseguenti all’anomalo andamento del cantiere.
Con riferimento al solo importo dei lavori e della progettazione esecutiva (prestazioni già contemplate in sede di gara), si osserva come gli approfondimenti in sede di progettazione esecutiva abbiano comportato un incremento economico del 3,10% circa.
La prima perizia di variante ha comportato un ulteriore limitato incremento economico relativamente ai lavori e alla progettazione esecutiva (1,31% circa); la perizia, infatti ha contemplato solo modeste modifiche progettuali.
Più rilevanti sono state, invece, le modifiche alle previsioni progettuali contemplate dalla seconda perizia di variante, attinente principalmente agli aspetti geologici; la perizia, in corso di approvazione, prevede, infatti, un ulteriore incremento economico di circa il 6,49%.
La perizia non comporta un apparente aumento di spesa solo in quanto prevede il differimento ad una fase successiva di alcune opere attinenti alla SS 280.
Relativamente alle modifiche introdotte successivamente alla gara, si osserva che il Capitolato speciale di affidamento (art. 6) precisa, con riferimento alla redazione del progetto esecutivo, che “resteranno a totale carico del contraente generale tutte le varianti necessarie ad emendare i vizi o ad integrare le omissioni o le carenze del progetto definitivo, così come verificato ed eventualmente modificato dal contraente generale in sede di gara”; la disposizione esclude, pertanto che il contraente generale possa avvalersi di eventuali errori o omissioni del progetto, non solo riconducibili a quello esecutivo dallo stesso redatto, ma anche a quello definitivo posto in gara.
La previsione dell’Anas individua con maggiore chiarezza le responsabilità del contraente generale rispetto alle disposizioni del richiamato D.lgs. n.190/2002 allora vigente (attualmente art.175, comma 5, del Codice), le quali prevedono che “restano a carico del contraente generale le eventuali varianti necessarie ad emendare i vizi o integrare le omissioni del progetto redatto dallo stesso ed approvato dal soggetto aggiudicatore”.
La previsione del C.S.A. stabilisce, infatti, esplicitamente l’assunzione della responsabilità progettuale anche per eventuali previsioni contemplate dal progetto definitivo redatto dall’Anas e solo verificato dal contraente generale.
Il medesimo articolo ammette comunque variazioni nei casi previsti dall’art. 9, comma 5, del D.lgs. n. 190/2002 e dall’art. 7 quater del medesimo capitolato.
L’art. 7 quater, nel ribadire che resteranno a carico del contraente generale i maggiori costi per emendare vizi del progetto definitivo verificato in sede di gara, precisa che sono invece a carico del soggetto aggiudicatore “i maggiori costi, anche progettuali nonché gli eventuali maggiori tempi conseguenti all’adozione di varianti rese necessarie da forza maggiore, sorpresa geologica o sopravvenute prescrizioni di legge”, oltre che per eventuali varianti richieste dall’ANAS o da enti terzi (per il tramite dell’ANAS).
Orbene, in relazione alle circostanze che hanno determinato la necessità di modifiche al progetto definitivo posto in gara, l’ANAS ha fatto riferimento ai casi contemplati dall’art. 7 quater del CSA, escludendo eventuali carenze del progetto.
Al riguardo, si ritiene che la complessità e vastità dell’intervento nonché la specificità di talune opere, quali le gallerie, possano effettivamente comportare la necessità di modifiche agli interventi previsti in sede di progetto, senza che ciò costituisca una evidente omissione progettuale; ciò con particolare riferimento alle indagini geologiche effettuate per la redazione del progetto.
La questione relativa al contenzioso sviluppatosi in corso d’opera appare meritevole di particolare attenzione, sia in relazione alla valutazione dell’effettivo impatto che le circostanze verificatesi possono aver determinato sull’esecuzione dei lavori, sia in relazione all’ammissibilità, in generale, di talune riserve nel caso di affidamento a contraente generale.
Si riscontra, al riguardo, come le modalità con cui sono state avanzate ed esaminate le riserve, siano state sostanzialmente simili a quelle di un appalto ordinario; l’affidamento a contraente generale dovrebbe presupporre, invece, valutazioni particolari, stante la più ampia libertà e responsabilità organizzativa posta in capo al soggetto affidatario rispetto a quella di un appalto tradizionale, in quanto oggetto dell’affidamento è la “realizzazione con qualsiasi mezzo dell’opera, nel rispetto delle esigenze specificate nel progetto preliminare o nel progetto definitivo redatto dal soggetto aggiudicatore e posto a base di gara, contro un corrispettivo pagato in tutto o in parte dopo l’ultimazione dei lavori” (art. 9 del D.lgs. 190/2002 vigente all’epoca dell’appalto e così ripreso dall’art. 176 del D.lgs. n. 163/2006).
E’ rimesso, pertanto, al contraente generale un obbligo di risultato; ha, tra l’altro, il compito di redigere il progetto esecutivo, verificando il definitivo redatto dal committente, redigere le eventuali varianti che si dovessero rendere necessarie in corso d’opera (art. 7 quater del C.S.A.) e curare direttamente rapporti con enti terzi, quali i gestori delle interferenze. 
Il Commissario straordinario ha sollevato la questione della riconoscibilità delle riserve formulate dal contraente generale, anche con riferimento alle disposizioni che regolano gli appalti ordinari. 
Evidenziando come le circostanze che legittimano maggiori costi e tempi di eventuali varianti siano le stesse che legittimano le sospensioni, ai sensi dell’art. 113 del D.P.R. 554/99, ha espresso parere che le sospensioni “legittime” non diano luogo a risarcimenti al C.G., ai sensi di quanto stabilito dall’art. 24 del D.M. 145/2000.
Tale articolo, infatti, prevede che, solo ove la sospensione dei lavori superi il quarto del tempo contrattuale o, comunque, sei mesi, l’appaltatore possa chiedere di essere svincolato dagli obblighi contrattuali, senza nulla a pretendere dall’amministrazione.
Si osserva, tuttavia, che la previsione richiamata si riferisce a casi in cui, essendo disposta la sospensione dei lavori, l’appaltatore non mantiene costi improduttivi di manodopera e mezzi.
Nelle circostanze in questione, invece, l’appaltatore, supportato anche dai pareri del D.L. e della Commissione di collaudo, lamenta una serie di sospensioni di fatto che, investendo una generalità di opere e attività del cantiere, determinano un effetto dispersivo sull’economicità del processo esecutivo.  
Si ritiene, comunque, che le particolari condizioni che connotano il contratto di contraente generale, richiedendo allo stesso di porre in atto misure adeguate per superare le criticità che si evidenziano in corso d’opera (vedi le richiamate statuizioni dell’art. 7 quater del C.S.A.), presuppongono che lo stesso, in relazione alle medesime criticità, possa adeguatamente riorganizzare le proprie attività di cantiere, nell’ambito del vasto intervento, evitando, per quanto possibile la diseconomica utilizzazione di manodopera e mezzi.
In sostanza, i maggiori oneri dovrebbero derivare esclusivamente da circostanze del tutto imprevedibili, tali da non consentire una riprogrammazione delle attività contestuale alle stesse, ed il calcolo degli stessi dovrebbe essere limitato ai tempi strettamente necessari a consentire l’attivazione di adeguati correttivi nell’impiego delle risorse e non all’intera durata dell’impedimento.
Inoltre, è evidente come debbano essere evitate valutazioni del tutto teoriche, sulla base di dati tabellari circa l’impiego della manodopera e mezzi nelle lavorazioni che costituiscono l’intervento.
Appare necessario, pertanto:

  • il riferimento a dati concreti e documentati circa le risorse effettivamente impiegate dal contraente generale nelle lavorazioni oggetto delle riserve;
  • un attento controllo, da parte della direzione lavori e dell’alta sorveglianza, relativamente alla stretta attinenza tra circostanze imprevedibili verificatesi in corso d’opera e gli impedimenti lamentati;
  • una verifica dell’adeguatezza e tempestività delle misure intraprese dal contraente generale, al fine di superare le circostanze impeditive o dirottare manodopera e mezzi più proficuamente su altre lavorazioni.

E’ evidente il rischio, in assenza di tali controlli e verifiche, di imputazione al committente di oneri puramente teorici o connessi ad eventuali diseconomicità derivanti da carenze organizzative del contraente generale, che impediscono allo stesso di raggiungere la produttività programmata.
Si ritiene, inoltre, opportuno, in relazione a futuri interventi, che l’Anas valuti e introduca integrazioni e modifiche nei documenti di gara e contrattuali, finalizzate a meglio precisare l’obbligo, per il contraente generale, di far fronte ad eventuali criticità che dovessero emergere nel corso della realizzazione dell’intervento, anche con adeguate revisioni del programma dei lavori e dell’organizzazione del cantiere, senza che ciò possa costituire oggetto di richieste economiche nei confronti del committente.
Infine, è stato rilevato come, successivamente all’entrata in vigore del D.lgs. n. 163/2006, sia stato affidato un incarico di componente della Commissione di collaudo ad un professionista, senza alcuna procedura di evidenza pubblica.
Il corrispettivo per il professionista, da quanto potuto rilevare, è stato equiparato all’incentivo contemplato per analogo incarico a dipendente ANAS.
Si evidenzia al riguardo come l’Autorità, con determinazione n. 2 del 25.2.2009 abbia ribadito che “l’affidamento esterno dell’incarico di collaudo, rientrante nella cat. 12 dei servizi attinenti l’ingegneria e l’architettura, di cui all’all. IIA del Codice, avviene mediante procedure ad evidenza pubblica, nel rispetto delle disposizioni concernenti l’affidamento di tali servizi, ai sensi degli artt. 90 e 91 del Codice”.
L’affidamento dell’incarico di collaudo risulta, pertanto, non conforme alle richiamate disposizioni in materia.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

 

  • ritiene di riportare le precedenti osservazioni e considerazioni ai soggetti interessati (Ministero delle Infrastrutture, ANAS, Contraente Generale, Commissario Straordinario);
  • con riferimento alle suddette considerazioni evidenzia ai soggetti pubblici coinvolti l’esigenza di riferimento ad una puntuale programmazione di tutte le attività finalizzate alla realizzazione della infrastruttura, fin dalle fasi iniziali di studio e progettazione, al fine di monitorare efficacemente le stesse ed adottare eventuali provvedimenti per assicurare il completamento dell’opera entro termini prestabiliti;
  • per gli interventi in corso di progettazione e approvazione, invita l’ANAS a porre in atto adeguati provvedimenti e correttivi per evitare il ricorrere delle criticità riscontrabili negli interventi esaminati, in particolare attuando puntualmente e rigorosamente le attuali disposizioni legislative in materia di interferenze con opere esistenti e di archeologia preventiva e stabilendo con precisione nei documenti posti a base di gara e contrattuali le responsabilità del contraente generale;
  • per quanto attiene alla fase di esecuzione degli interventi, rilevato come le richieste risarcitorie avanzate dal contraente generale siano collegate principalmente alla ridotta produttività, invita l’ANAS e, tramite questa, i soggetti coinvolti nella definizione del contenzioso (Direttore dei lavori, Responsabile del procedimento, Collaudatori, Componenti di commissioni ex art. 240 del D.lgs. n.163/2006) ad adottare, nell’esame delle riserve, opportune cautele che evitino il rischio di imputazione al committente di oneri puramente teorici o riconducibili a carenze organizzative dello stesso contraente generale; in particolare invita a circoscrivere adeguatamente l’accoglimento delle richieste risarcitorie a casi eccezionali, limitatamente alle misure e ai tempi strettamente necessari alla riorganizzazione dell’attività da parte dell’appaltatore e ai costi dallo stesso effettivamente sostenuti e documentati;
  • richiama, infine le osservazioni formulate circa l’incarico di collaudo, affidato successivamente all’entrata in vigore del D.lgs. n. 163/2006;
  • in relazione alle osservazioni e considerazioni formulate ed, in particolare, a quelle precedentemente specificatamente richiamate, dispone l’invio della presente deliberazione alla stazione appaltante, chiedendo alla stessa di far conoscere, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione della presente deliberazione, le proprie valutazioni ed eventuali provvedimenti al riguardo; dispone, inoltre, l’invio della presente deliberazione al Ministero delle Infrastrutture, al Commissario straordinario e al Contraente generale CO.MERI S.p.A.;
  • infine, in relazione all’esigenza di una efficace verifica dei tempi di esecuzione dell’opera e stante la ridottissima produzione che si registra per il c.d. “Megalotto 1”, dispone che la Direzione Vigilanza Lavori proceda con il monitoraggio generale dell’avanzamento dell’intera opera ed avvii una puntuale indagine relativamente al lotto predetto, al fine di individuare eventuali ulteriori margini di intervento dell’Autorità.

 

Firmato

Il Consigliere Relatore: Giuseppe Borgia

Il Presidente f.f. Giuseppe Brienza

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 25 ottobre 2010

Il Segretario: Maria Esposito