Deliberazione n. 60 Adunanza del 20 ottobre 2010

Rif. Vila: Fascicolo 773-09 per istruttoria; fascicolo GE 1567-2009 per preistruttoria

Oggetto:

  1. lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 16 alloggi e n. 4 spazi commerciali e autorimessa collettiva via Amendola Fabbricato X3- Comune di Saronno” (Rif. Int. 42933 16 luglio 2009);
  2.  “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 70 alloggi e palestra via Amendola fabbricati X1 e X4 – Comune di Saronno” (Rif. Int. 42935 16 luglio 2009);
  3. lavori per il recupero edilizio ed ampliamento dell’immobile sito in Varese via Monte Rosa 19 – ex genio civile” (Rif. Int. 42964 16 luglio 2009).
  4. lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 32 alloggi e autorimessa collettiva via Talizia nel comune di Varese” (Rif. Int. 42936 16 luglio 2009)

 

Il Consiglio

Visto il D.lgs. n. 163/2006 e s.m.i.;

Vista la relazione preistruttoria della Direzione Generale Vigilanza Lavori datata 28 Gennaio 2010;

Vista la delibera n. 18 in data 30 marzo 2010 con la quale il Consiglio ha disposto l’avvio del procedimento istruttorio per gli appalti di cui all’oggetto;

Vista la disposizione n. 3558 in data 31.05.10 con la quale il  D.G. VILA ha nominato il responsabile del procedimento istruttorio indicando in  90 giorni naturali e consecutivi il  termine per la sua ultimazione;

Vista la relazione istruttoria finale della Direzione Generale VILA datata 20 settembre 2010.

 

Considerato in fatto

Nel luglio 2009, con 4 distinte istanze l’Arch. Franco Pierro, quadro direttivo dell’ALER di Varese in qualità di RUP, effettuava segnalazione a questa Autorità per i seguenti lavori:

  1. “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 16 alloggi e n. 4 spazi commerciali e autorimessa collettiva via Amendola Fabbricato X3- Comune di Saronno” (Rif. Int. 42933 16 luglio 2009);
  2.  “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 70 alloggi e palestra via Amendola fabbricati X1 e X4 – Comune di Saronno” (Rif. Int. 42935 16 luglio 2009);
  3. “lavori per il recupero edilizio ed ampliamento dell’immobile sito in Varese via Monte Rosa 19 – ex genio civile” (Rif. Int. 42964 16 luglio 2009).
  4. “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 32 alloggi e autorimessa collettiva via Talizia nel comune di Varese” (Rif. Int. 42936 16 luglio 2009).

I lavori su indicati come 1 e 2 afferiscono al cosiddetto  Contratto di Quartiere II  - Quartiere Matteotti nel Comune di Saronno finanziato dalla Regione Lombardia, con fondi del PRERP  2002-2004, per un importo totale di Euro 15.234.692,00; dall ALER per circa Euro 10.000.000 e dal Comune di Saronno per circa Euro 2.600.000.
Il RUP riferiva in particolare  che i suddetti appalti accusavano gravi ritardi ed erano in corso, all’epoca della segnalazione,  per alcuni di essi, procedure di risoluzione in danno con le imprese affidatarie dei lavori. Segnalava inoltre inottemperanze normative nella conduzione degli appalti da parte della D.L. e del RUP precedentemente in carica.
L’incarico di RUP dei lavori suddetti è stato ricoperto dall’arch. Corrado Moro, dirigente dell’area tecnica dell’ALER, dall’avvio della progettazione fino alla data del 25 novembre 2008; successivamente l’incarico è stato assunto dall’arch. Franco Pierro, quadro direttivo dell’ALER, già facente parte del medesimo ufficio.
Dalla documentazione ottenuta nel corso dell’istruttoria e dalle informazioni acquisite in sede di audizione si è rilevato quanto segue.
Affidamenti incarichi di Progettazione e Direzione Lavori: appalto 1  - fabbricato X3; appalto 2-  fabbricati X1-X4.  
Il progetto preliminare degli edifici X3, X1, X4, veniva curato e sottoscritto dall’ufficio Tecnico dell’ALER di Varese. All’arch. Filippo Renoldi era stato affidato, previo espletamento di gara informale, l’ incarico di consulenza alla redazione del progetto preliminare, a supporto dell’Ufficio suddetto.
Relativamente ai soli edifici X1 e X4, veniva conferito in via diretta, in data 27/04/05, all’arch. Filippo Renoldi anche l’incarico della progettazione esecutiva architettonica.
Il progetto architettonico definitivo ed esecutivo dell’edificio X3 veniva invece affidato, sempre in via diretta, all’arch. Giovanni Arrigoni.
Sia per gli edifici X1 –X4 che per l’edificio X3 la progettazione definitiva ed esecutiva delle opere strutturali veniva affidata, in via diretta, all’ing. Enrico Meazza.
Il progetto degli impianti elettrici e meccanici per i medesimi edifici veniva affidato, in via diretta, all’ing. Giovanni Martini.
Il RUP al tempo in carica, arch. Corrado Moro, ricopriva, per i suddetti progetti, il ruolo di “coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione”.
Erano esclusi dagli incarichi su citati, gli elaborati economici, i C.S.A. nonché tutti gli elaborati amministrativi dei progetti la cui redazione era a totale carico dell’ALER.
Singolarmente gli importi dei suddetti affidamenti erano inferiori a 100.000 Euro.
L’arch. Moro in sede di audizione ha dichiarato che i progetti definitivi ed esecutivi erano stati  affidati direttamente a più progettisti specialisti sotto il coordinamento dell’ALER.
La Direzione dei lavori veniva affidata, sempre in via diretta, sia per l’appalto dei lavori del  fabbricato X3 che per i fabbricati X1 e X4 ai seguenti professionisti:
-Arch. Giovanni Arrigoni (progettista architettonico del fabbricato X3) in qualità di Direttore Lavori delle opere architettoniche;
-Ing. Enrico Meazza (progettista strutturale dei fabbricati X3 e X1-X4) in qualità di Direttore Lavori delle opere strutturali e degli impianti.
Nei disciplinari di incarico  dei suddetti professionisti era esplicitamente disposto quanto segue (art. 5) : “il professionista non è stato incaricato di redigere i documenti di contabilità e di misura secondo quanto disposto dal DPR 554\99. La misura e contabilizzazione dei lavori sarà eseguita direttamente da personale del Committente”.
Con determina n. 53 del 10 luglio 2007, a firma del Direttore Generale ALER al tempo in carica, veniva definita la composizione dell’ufficio D.L. che infatti, oltre ai su indicati Direttori dei Lavori, prevedeva la presenza dell’ing. Marco Casilini, professionista interno ALER, in qualità di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione, e dei geometri Milena Pozzatello e Roberto Ravasi in qualità di Assistenti di Cantiere, anch’essi personale interno ALER.
Appalto 1 - “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 16 alloggi e n. 4 spazi commerciali e autorimessa collettiva via Amendola Fabbricato X3- Comune di Saronno

Nell’istanza pervenuta il RUP attualmente in carica, arch. Pierro, segnalava che per i lavori in oggetto, consistenti nella realizzazione di un fabbricato costituito da 16 alloggi e di un parcheggio interrato, era in atto al tempo una procedura di messa in mora art. 136 Dlgs 163/06 dell’impresa BREME srl, appaltatrice dei lavori, per i seguenti motivi:

-Grave ritardo sui lavori;
-Insolvenza nei pagamenti degli operai;
-Perdita di qualificazione SOA;
-mancato rispetto delle norme di sicurezza;

La ditta BREME srl era risultata aggiudicataria dei lavori suddetti a seguito di gara svoltasi in data 22/03/2007, con un ribasso pari al 28.78%; dunque, stante l’importo a base d’asta di Euro 3.234.000,00 (di cui 165.000 euro per oneri sicurezza non soggetti a ribasso) l’importo dei lavori, è divenuto, per effetto del predetto ribasso, pari a Euro 2.350.741,00. Il contratto con la ditta suddetta è stato stipulato in data 21/05/07.
In data 09/07/2007, con apposito verbale ai sensi degli artt. 129 e 130 del DPR 554\99, si procedeva alla consegna parziale dei lavori, ovvero “limitatamente alla realizzazione dei posti auto da realizzarsi in sostituzione delle autorimesse esistenti ed alla demolizione di queste ultime”. Nel suddetto verbale si legge “L’area su cui devono eseguirsi i lavori risulta libera da persone e cose tali da impedire l’avvio e la prosecuzione dei lavori, ma sulla stessa risultano non ancora eseguiti gli spostamenti dei sottoservizi, gas, acqua, linee elettriche ed inoltre vi è la necessità di abbattere alcuni alberi. In particolare si evidenzia che l’area in argomento risulta attraversata da una linea ENEL a media tensione, che dovrà essere spostata dalla società ENEL, successivamente alla messa in sicurezza della stessa”.
In data 24/10/2007, veniva presentata la perizia di variante suppletiva n. 1. Nella relazione tecnica economica del progettista arch. Arrigoni si legge  “Durante l’installazione del cantiere, relativi sondaggi e sopralluoghi con le società erogatrici dei servizi pubblici si è riscontrata la necessità di eseguire le seguenti opere preliminari: A) demolizione di n. 33 box in muratura…B) fornitura in opera di n. 20 box in lamiera zincata previa realizzazione di basamento…C) durante le conferenze dei servizi, svoltesi con le società fornitrici di acqua, gas, ed energia elettrica, è emersa la necessità di spostare alcune tubazioni…”.  Le variazioni apportate implicavano un aumento dell’importo contrattuale pari a netti Euro 95.700,00”. Alla copertura della maggiore spesa si sarebbe fatto fronte usufruendo dalle somme a disposizione dalla voce imprevisti. Il progettista\DL proponeva in definitiva che la perizia di variante venisse approvata “…ai sensi dell’art. 132, comma1, lettere b) e c) del Dlgs 12/04/2006 n. 163”. Il Responsabile del procedimento arch. Moro, in considerazione che l’aumento dell’importo contrattuale era pari al 4,07%, inferiore dunque al 5% dell’importo originario del contratto e che vi era copertura finanziaria attingendo dalle somme a disposizione, approvava con propria determinazione n. 19/2007 del 25/10/2007 la perizia suddetta “per cause impreviste ed imprevedibili non esistenti al momento della progettazione…”.
L’approvazione della suddetta perizia veniva in seguito contestata dagli attuali vertici dell’ALER all’arch. Moro, rilevando che le motivazioni della stessa non sembravano potersi considerare eventi “imprevisti ed imprevedibili”  e che inoltre  nel CSA, allegato al contratto dell’impresa, le suddette lavorazioni (demolizione box e spostamenti sottoservizi) erano formalmente previste a carico della stessa.
In sede di audizione, tenuta nella fase istruttoria, l’arch. Moro ha dichiarato che l’ALER, prima del concreto avvio del cantiere, aveva intenzione di affidare alla propria ditta di manutenzione i lavori propedeutici per rendere totalmente “libera” l’area di cantiere; non è stato tuttavia possibile eseguire tali lavori  in tempo utile per sopravvenuti ritardi da parte degli enti gestori dei sottoservizi, che avrebbero dovuto spostare le interferenze di loro competenza come da impegni assunti in sede di conferenza dei servizi, ed indisponibilità di alcuni fabbricati del comune di Saronno da utilizzare in sostituzione di quelli da demolire.
Pertanto l’imprevedibilità di cui alla perizia 1 non risiedeva nella necessità di eseguire le suddette lavorazioni, bensì nell’evenienza che non era stato possibile effettuarle prima della consegna dei lavori a cura della ditta di manutenzione ALER come originariamente previsto.

Tale versione dei fatti è stata confermata anche dal D.L. arch. Arrigoni con propria nota di controdeduzione.

Inoltre, in relazione al fatto che le suddette incombenze risultavano comunque a carico dell’appaltatore secondo quanto prescritto dal C.S.A., il RUP ha dichiarato in sede di audizione, che, a gara già bandita, resosi conto che gli enti gestori dei sottoservizi non avrebbero potuto effettuare gli spostamenti di loro competenza in tempo utile e non potendo più modificare gli importi a base gara, essendo la stessa già bandita, ha provveduto ad apportare modifiche al solo C.S.A., inserendo fra gli obblighi dell’impresa anche le demolizioni  dei box e lo spostamento dei sottoservizi; tuttavia, per errore, nel suddetto C.S.A., non è stato esplicitato che tali lavorazioni afferivano ad opere da ritenersi extracontrattuali; in seguito pertanto, per provvedere al legittimo pagamento dell’impresa, ha ritenuto congrua la redazione di apposita perizia di variante.

Gli attuali Amministratori dell’ALER contestavano poi al RUP ed ai progettisti\D.L. l’evenienza di un errore progettuale per mancata verifica degli strumenti urbanistici che ha causato una grave difformità tra il progetto stesso ed il permesso di costruire: nel progetto il solettone risulta avere portanza pari a 20 ton, mentre lo strumento urbanistico richiede la classe A1 con portanza pari a 60 ton; ….tale variante, determinata da evidente errore progettuale, comporterà un maggiore onere per la stazione appaltante ad oggi non quantificato.

Al riguardo in corso di istruttoria sono stati chiesti chiarimenti ai progettisti\D.L. e al RUP. Gli stessi hanno riferito che la progettazione del suddetto elemento strutturale dell’edificio, era fortemente interconnessa con le opere di urbanizzazione sovrastanti le autorimesse interrate ancora a farsi (strade) e hanno dichiarato che “…la portanza del solaio è da considerare una scelta progettuale condivisa con il Comune in sede di Conferenza dei Servizi”. Nel certificato di collaudo in merito si legge: “ per quanto attiene questa vicenda si potrà valutare solo attraverso un approfondimento dei rapporti con l’amministrazione comunale e eventualmente attraverso una riprogettazione strutturale che valuti le richieste di maggior carico rispetto a quanto progettato in origine, quindi il tutto sarà determinabile con precisione solo in fase di effettivo riappalto dei lavori”.

Al riguardo il Comune si è definitivamente espresso con delibera n. 169 del 03.06.09 con la quale ha ratificato la soluzione che prevedeva un solaio di portanza pari a 45 tonn.

Nel certificato di collaudo è ripercorso l’andamento dei lavori e conseguentemente la condotta dell’impresa BREME detentrice del contratto di appalto.

L’appalto è stato connotato da alcune vicende amministrative che hanno visto, fra l’altro, l’affitto di ramo d’azienda tra la società BREME srl, detentrice dell’appalto in essere, e la FIGESTI srl – Gestioni finanziarie Immobiliari Srl.  Il subentro di tale ditta di fatto non è mai avvenuto non essendo la FIGESTI in possesso delle adeguate certificazioni (SOA).  Risultano poi richieste di cottimi fiduciari a ditte, quali la Pizeta s.r.l, la quale, dopo una visita in cantiere,  “rinunciava ad operare”.

 La conduzione dei lavori da parte della ditta affidataria, come si legge dalla relazione di collaudo, è risultata carente per “gravissimi ritardi sul cronoprogramma dei lavori aggiornato in data 24/09/08, mancata osservanza delle regole dell’arte nell’esecuzione delle opere fino all’interruzione dei lavori e all’abbandono del cantiere” che ha lasciato inattivo ed incustodito da metà febbraio 2009.

Peraltro la ditta è stata oggetto di richiami da parte del coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione e del RUP per l’inosservanza alle norme di sicurezza a valle dell’abbandono del cantiere.
E’ stato poi rilevato che l’impresa non ha provveduto al pagamento degli operai (oltreché dei fornitori) ed ha disatteso ripetutamente i richiami e gli O.D.S. dei Direttori dei Lavori.

Nei confronti della ditta BREME s.r.l., da quanto riferito successivamente dall’ALER con nota prot. 32617 del 18/05/10, è stata portata a termine la procedura di risoluzione del contratto in danno in data 22/09/2009; per la medesima ditta risulta che è stato dichiarato il fallimento dal tribunale di Brescia con sentenza n. 207/09;
I lavori interrotti sono stati collaudati ed il relativo certificato redatto in data 04/02/2010; con bando pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, 5° Serie Speciale, Anno 151° - Numero 42, del giorno 14 Aprile 2010 è stata bandita la gara per il riappalto dei lavori in argomento con un importo dei lavori a base d’asta pari ad Euro 3.578.000,00 di cui Euro 180.000 per oneri di sicurezza.

Il RUP attuale, arch. F. Pierro, ha riferito che all’incremento dell’importo pari a circa il 10% dell’importo dell’appalto originario, ha contribuito l’aggiornamento dell’elenco prezzi, per una percentuale pari a circa il 5%; nonché l’aggiornamento del computo metrico, risultato carente di alcune lavorazioni nel primo appalto, e la riprogettazione ed adeguamento del su indicato solettone che è stato ridimensionato per sostenere un carico di circa 45 tonn., in ottemperanza alle decisioni  del Comune di cui alla delibera n. 169 del 03.06.2009; ciò ha comportato oltre alla riprogettazione strutturale anche la necessità di effettuare demolizioni di alcune parti d’opera già realizzate e conseguenti rifacimenti. Inoltre, in sede di riprogettazione dell’intervento, è stata verificata l’incongruenza di alcuni impianti, con particolare riferimento alla non corrispondenza delle colonne di scarico nell’ambito della medesima palazzina, il che ha reso necessaria l’esecuzione di ulteriori adeguamenti e progettazioni.

 

Nei confronti dei DD.LL. l’ ALER nella seduta del consiglio di Amministrazione in data 14 luglio 2009 ha deliberato di revocare loro l’incarico con effetto immediato. Gli stessi poi sono stati oggetto di segnalazione alla Procura della Repubblica ed alla Corte dei Conti per la loro condotta ritenuta dalla S.A. gravemente inadempiente. Con la determina n. 68 del 15.07.09 in pari data l’incarico per la D.L. temporanea del cantiere è stato affidato all’ing. Pietro Rimoldi. Successivamente, a valle di procedura negoziata, al medesimo è stata affidata la D.L. delle opere architettoniche e strutturali, mentre la D.L. degli impianti è stata affidata all’ing. Reggiori.

 

Appalto 2. “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 70 alloggi e palestra via Amendola fabbricati X1 e X4 – Comune di Saronno”.

Nell’istanza pervenuta il RUP arch. Pierro segnalava che per i lavori in oggetto era in atto una procedura di messa in mora art. 136 Dlgs 163/06 dell’impresa COGEMA SPA, appaltatrice dei lavori, per i seguenti motivi:

-Grave ritardo sui lavori (giorni 242);
-Insolvenza nei pagamenti degli operai;
-Abbandono del cantiere (si sono verificati atti vandalici e furti)
-Cantiere non in sicurezza.
-Mancata quietanza delle fatture emesse da ditta subappaltatrice.

Le problematiche evidenziate per l’intervento in questione sono in parte similari a quelle già esposte per l’appalto relativo al fabbricato X3.

La gara (procedura aperta importo a base d’asta Euro 7.375.000,00 di cui 368.750,00 euro per oneri sicurezza non soggetti a ribasso)  veniva espletata in data 22/03/2007. Aggiudicataria risultava la ditta CO.GE.MA COSTRUZIONI s.r.l., che ha offerto un ribasso pari al 32.735%; l’importo dei lavori, pari al lordo a 7.375.000,00 euro, è divenuto per effetto, del predetto ribasso, Euro 5.081.504,06 (di cui Euro 368.750,00 oneri della sicurezza).

Il contratto con la ditta suddetta veniva stipulato in data 16/06/07. All’art. 11 del predetto contratto è scritto che l’impresa, in sede di gara, ha dichiarato di voler subappaltare i lavori della categoria prevalente OG1, nei limiti previsti dalla normativa nonché, tutte le opere rientranti nella categoria subappaltabili.

 

In data 23/07/2007, con apposito verbale ai sensi degli artt. 129 e 130 del DPR 554\99, si procedeva alla consegna dei lavori. Nel suddetto verbale si legge “ l’Arch. Moro responsabile del procedimento assicura che l’area su cui devono eseguirsi i lavori risulta libera da persone e cose tali da impedire l’avvio e la prosecuzione dei lavori, ma sulla stessa risulta non ancora eseguito lo spostamento della fognatura dei fabbricati ALER circostanti. In particolare si evidenzia che l’area in argomento risulta attraversata da un tratto di fognatura, che dovrà essere spostata dall’impresa appaltatrice.”  L’impresa firmava il suddetto verbale senza opporre riserve. Stante il termine di 720 giorni naturali e consecutivi l’ultimazione dei lavori era prevista in data 11/07/2009.

Risulta, dalla documentazione acquisita che in realtà il cantiere ha avuto l’avvio effettivo solo in data 12.11.2007. Il Rup arch. Pierro nella propria relazione riferisce che “i lavori erano in ritardo per una serie di fattori quali: area a disposizione dell’impresa per il cantiere limitatissima, richiesta all’amministrazione Comunale di occupazione di suolo pubblico”.

Stante quanto dichiarato nel verbale di consegna, (ovvero che l’area su cui dovevano eseguirsi i lavori risultava libera da persone e cose tali da impedire l’avvio e la prosecuzione dei lavori) sono stati richiesti chiarimenti dall’ufficio istruttore in sede di audizione al RUP arch. Moro ed al D.L. ing. Meazza in merito al ritardato effettivo avvio del cantiere. I suddetti professionisti hanno riferito che in realtà, anche per questo cantiere come per il precedente, vi erano “ due impedimenti che condizionavano il pieno utilizzo, per la attività previste in appalto, dell’area di cantiere ed inoltre era presente la necessità inderogabile di reperire aree fuori dal sedime di pertinenza dell’edificio perché quest’ultimo coincideva con l’impronta dell’interrato del costruendo fabbricato…”. In particolare “Il primo impedimento era rappresentato dalla presenza di tre fosse settiche interrate ubicate nel centro del sedime, ancora in funzione … Il  secondo impedimento era costituito dal fatto che alcuni box di pertinenza alle unità residenziali dei tre edifici erano allora  in uso a tre utenti”.

La rimozione dei suddetti impedimenti sarebbe dovuta avvenire, anche in tal caso, per opera della ditta di manutenzione dell’ALER tuttavia, per circostanze analoghe a quanto riferito per il precedente appalto 1, di fatto le lavorazioni furono effettuate dall’impresa appaltatrice e si prevedeva di farle confluire poi in apposita perizia di variante per operarne il riconoscimento economico. Anche in questo caso infatti, tali lavorazioni, se pur in parte citate nel CSA, non erano inserite nei computi metrici di progetto.

In merito alla contabilizzazione delle opere si è riscontrato dagli atti, evenienza rilevata in tutti gli appalti esaminati, un diffuso utilizzo della modalità di contabilizzazione in “partita provvisoria”. Al riguardo l’attuale RUP dei lavori arch. Pierro ha ritenuto, nelle proprie istanze, che tale dicitura fosse stata  utilizzata, per l’appalto in esame, anche per opere valutate economicamente ma di fatto non eseguite dalle imprese. Il RUP al tempo in carica arch. Moro ha riferito che tale modalità di contabilizzazione è stata utilizzata per tutte le lavorazioni effettivamente eseguite dall’impresa ma in attesa di approvazione da parte del C.D.A.
Nel certificato di collaudo sono citate e contabilizzate opere extracontrattuali, non approvate dal CDA ALER, ma che risultano eseguite dall’impresa per un importo netto di Euro 86.000 circa.

Sempre dal certificato di collaudo per l’appalto in questione, operando il confronto tra i SAL emessi (e relativi certificati di pagamento) ed i lavori che risultano effettivamente eseguiti, emerge un credito per l’ALER pari a circa 160.000 euro.

In data 16\04\09 l’impresa COGEMA inviava all’ALER un “atto di diffida e messa in mora” nel quale, oltre a contestare numerose carenze del computo metrico, per il quale rilevava  quantità di lavorazioni totalmente mancanti ovvero fortemente difformi rispetto a quelle da porre in opera, lamentava l’evenienza di un errore progettuale in merito alla distanza fra l’erigendo edificio e quello antistante preesistente che risultava essere inferiore di circa 40 cm rispetto alle distanze legali prescritte dai piani urbanistici del Comune di Saronno (9,60 m anziché 10,00 m).

Il suddetto errore progettuale veniva peraltro contestato ai progettisti anche dagli attuali vertici ALER che hanno rilevato in proposito la necessità di una riprogettazione dell’intervento con conseguenti costi aggiuntivi per l’Amministrazione.

L’ufficio istruttore ha chiesto in merito delucidazioni ai DD.LL. ed al RUP arch. Moro e direttamente al progettista delle opere arch. Filippo Renoldi.

Quest’ultimo ha specificato che la progettazione esecutiva effettuata sulla base del rilievo topografico fornito da ALER prevedeva una distanza tra i due edifici pari a 10 m; in fase di tracciamento tuttavia il rilievo si è manifestato impreciso ma in ogni caso, ha sottolineato il progettista,  “il mantenimento della distanza di ml. 10 tra pareti finestrate era in concreto del tutto irrilevante, in quanto la distanza di m. 10 è derogabile all’interno dei piani di lottizzazione (art. 9, ultimo comma, DM 2 aprile 1968), come era il caso di specie…si trattava, quindi, sotto ogni aspetto di fatto e di diritto, di un falso problema”. Tale assunto è stato confermato anche dal RUP arch. Moro e dal D.L. ing. Meazza.

Nel corso dei lavori la ditta ha richiesto l’autorizzazione a subappaltare opere afferenti alla categoria OG1. Proprio in merito ai subappalti sono state riscontrate gravi irregolarità.

In particolare nella istanza presentata dal RUP lo stesso segnalava, nella descrizione delle anomalie riscontrate, la mancata emissione di fatture quietanzate della ditta SIRTEC subappaltatrice del 30% dei lavori di cui alla categoria prevalente; ed inoltre il RUP, sempre nell’istanza, ha dichiarato che in cantiere avevano  lavorato fra gli altri le ditte ADF COSTRUZIONI SPA e DIAFRAMMI srl.  Tuttavia non sono stati riscontrati  atti autorizzativi dell’ALER per i suddetti subappalti.

Per quanto attiene la ditta ADF è stata assunta agli atti una nota dell’impresa COGEMA, inviata all’ALER nel febbraio 2008, con richiesta di “distacco” di n. 30 unità lavorative in base alla legge 263/93. Con successiva nota del marzo 2008 l’impresa specifica inoltre che, a partire dall’11\03\08, le lavorazioni di parti d’opera in c.a. sarebbero state affidate alla ditta suddetta con un importo contrattuale inferiore al 2% dell’importo contrattuale dell’appalto.
 
Dal certificato di collaudo risulta che la ditta COGEMA aveva richiesto il subappalto, per lavori di realizzazione di strutture in c.a. (OG1) per un importo presunto pari a 600.000 Euro per l’impresa SIRTEC di Napoli, in linea con quanto indicato nell’offerta di gara e che lo stesso era stato regolarmente autorizzato dall’allora Direttore Generale ALER; la Stazione Appaltante ha poi autorizzato un cottimo fiduciario per la ditta F.C.M. scavi di Milano.

Nel certificato di collaudo è poi attestata l’evenienza dei seguenti subappalti NON autorizzati: Ditta INDACO  (L’Aquila) e ADF Costruzioni (Bologna).

Inoltre, in sede di audizione, l’ing. Meazza, D.L. delle opere strutturali, ha confermato la presenza in cantiere anche della ditta “Diaframmisti srl per le opere di palificazione, individuata dall’Ing. Marco Casalini, responsabile della sicurezza per l’esecuzione dei lavori, nel verbale 30/01/2008, con regolare Pos.”

In definitiva dunque dalle informazioni acquisite  risulta l’esistenza di subappalti non autorizzati almeno per tre ditte: Ditta INDACO, ADF Costruzioni, DIAFRAMMISTI s.rl

Per ciò che attiene la conduzione dell’appalto da parte dell’impresa affidataria nel certificato di collaudo è esplicitato che la ditta nel corso dei lavori ha manifestato, oltre alle già citate gravi inadempienze in merito ai subappalti, ulteriori inottemperanze normative quali il mancato pagamento degli operai e dei subappaltatori autorizzati,  inadempimenti per la messa in sicurezza del cantiere, la mancata osservanza degli  O.D.S. dei DD.LL. e del RUP;  la ditta aveva inoltre accumulato gravi ritardi rispetto al crono programma dei lavori. Per tutte le suddette inosservanze l’Amministrazione ha proceduto a risolvere in danno il contratto di appalto in essere.

Con bando pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del giorno 14 Aprile 2010 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, 5° Serie Speciale, Anno 151° - Numero 46, del giorno 23 Aprile 2010 è stata bandita la nuova gara per i lavori suddetti con importo a base d’asta pari a Euro 7.814.000 di cui Euro 392.000 per oneri della sicurezza.
Il RUP attuale, arch. F. Pierro, riferisce che all’incremento dell’importo pari a circa il 6%, (ma in realtà maggiore se si tiene conto della percentuale dei lavori già realizzata), ha contribuito in massima parte l’aggiornamento dell’elenco prezzi, per una percentuale pari a circa il 5%; nonchè l’aggiornamento del computo metrico, risultato carente di alcune lavorazioni nel primo appalto, e la demolizione e rifacimento di un solaio per circa 1% oltre, anche in questo caso, l’adeguamento degli impianti, per le medesime problematiche riscontrate nell’appalto precedente (scarichi disassati).

La riprogettazione delle opere è stata affidata, a seguito di procedura negoziata, all’ing. P. Rimoldi. L’incarico di D.L. per le opere architettoniche, sempre tramite medesima procedura, è stato affidato all’ing. G. Nicora, per ciò che attiene le opere strutturali all’ing. P. Rimoldi, per gli impianti all’ing. V. Bizzozero.  Singolarmente i suddetti affidamenti risultano di importo inferiore a 100.000 euro.

Appalto 3 - “lavori per il recupero edilizio ed ampliamento dell’immobile sito in Varese via Monte Rosa 19 – ex genio civile”

Il progetto delle opere di cui al suddetto appalto prevedeva il recupero edilizio dell’esistente  fabbricato finalizzato all’ampliamento della sede dell’ALER.
Nella istanza pervenuta il RUP segnalava che per la ditta appaltatrice dei lavori in oggetto, impresa MENARCHIA COSTRUZIONI S.p.A. è stato dichiarato il fallimento dal Tribunale Ordinario di Como sezione fallimentare con sentenza proc. N. 15/2009 del 23.02.2009.
I progetti, preliminare, definitivo ed esecutivo, sono stati redatti dal Servizio costruzioni dell’azienda, con la consulenza dell’Arch. Claudio Castiglioni per la parte architettonica, dell’ing. Paolo Besozzi per la parte strutturale e della  Varesecontrolli per la parte impiantistica.
Il costo degli interventi, a totale carico dell’ALER, ammontava ad Euro 4.274.000 comprensivo di oneri per la sicurezza oltre oneri complementari (tra cui anche l’acquisto del fabbricato) per un importo pari a 3.418.000 Euro.
La gara è stata esperita il 15 aprile 2008 ed aggiudicataria è risultata la ditta Manerchia Costruzioni con un ribasso pari a 19.08%.
Con determina n. 35 del Direttore Generale al tempo in carica in data 18 settembre 2008 sono stati affidati i seguenti incarichi:

-RUP: arch. Corrado Moro;
-Direttore dei Lavori delle strutture: ing. Aristide Capra;
-Direttore dei lavori degli impianti: la Varesecontrolli;
-Coordinatore della sicurezza: ing. Marco Casalini;
-Collaudatore statico: ing. Marco Morello.

Con successiva determinazione n. 85 del 17 dicembre  2008 il direttore Generale nominava l’arch. Claudio Castiglioni Direttore dei Lavori architettonici e l’ing. Besozzi direttore delle Strutture in c.a..

I lavori venivano consegnati all’impresa in data 18 settembre 2008, la scadenza dei termini contrattuali era stata fissata per l’11 settembre 2009. Il 23 dicembre 2008 è stato accertato dalla S.A. l’abbandono del cantiere da parte dell’impresa appaltatrice.
Nel gennaio 2009 la ditta comunicava alla S.A. che era stata richiesta la messa in liquidazione dell’Impresa stessa.
Con sentenza del tribunale di Como in data 23 febbraio 2009 veniva dichiarato il fallimento della ditta Manerchia.
Con delibera del 7 maggio 2009 il C.d.A. dell’ALER ha approvato la risoluzione del contratto d’appalto con la ditta suddetta ai sensi degli artt. 138 e 139 del D.lgs 163\06.
In data 21 luglio 2009 Il D.L. redigeva lo Stato finale dei lavori dal quale risultava un credito netto per l’impresa pari a 98.402,80 Euro corrispondenti ad una percentuale dei lavori eseguiti come da contratto pari a 6,75%.
Nel suddetto certificato è stato quantificato il danno da imputare all’impresa “ a seguito della rescissione contrattuale” per il periodo compreso tra il 22/12/2008 corrispondente all’abbandono dei lavori da parte della stessa, ed il 21/07/2009 corrispondente alla data di redazione dello stato finale. Detta quantificazione ammonta ad Euro 551.931,28.
Sono in corso ad oggi le procedure per il riappalto dell’opera. Il nuovo importo a base d’asta è risultato pari ad Euro 4.610.000, con un incremento di euro 366.000 rispetto all’appalto originario pari dunque a circa il 7%. Tale incremento è dovuto per circa il 5% al riadeguamento dei prezzi, per il restante 2% per riadeguamenti progettuali.
Non risultano variati gli incarichi di D.L. su citati.

Appalto 4 - “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 32 alloggi e autorimessa collettiva via Talizia nel comune di Varese”.

Nell’istanza pervenuta il RUP arch. Pierro ha segnalato che per i lavori in oggetto era in atto una procedura di messa in mora art. 136 Dlgs 163/06 dell’impresa BREME srl, appaltatrice dei lavori, per i seguenti motivi:

-Grave ritardo sui lavori;
-Insolvenza nei pagamenti degli operai;
-Perdita di qualificazione SOA
-Cantiere non in sicurezza.

L’intervento in argomento consiste nella realizzazione di un fabbricato residenziale, costituito da 32 alloggi, che si sviluppa su 4 piani fuori terra.
Il progetto architettonico preliminare definitivo ed esecutivo è stato redatto dall’arch. Franco Pierro, Quadro direttivo dell’ALER e RUP dei lavori in oggetto dal dicembre 2008 alla data odierna, mentre dall’avvio dei lavori al dicembre 2008 svolgeva le funzioni di RUP l’arch. Moro.
Il progetto strutturale è stato affidato all’ing. M. Caccia, il progetto impianti all’ing. C. Ascoli e Dario Bellocchio della ditta Varesecontrolli.
Il costo complessivo dell’intervento ammontava complessivamente ad Euro 4.732.000,00.
I lavori sono stati inizialmente diretti dallo stesso arch. Pierro successivamente sostituito dall’ing. Nicora, professionista esterno, quando l’arch. Pierro è divenuto RUP nel dicembre 2008 in sostituzione dell’arch. Corrado Moro; l’ing. M. Casalini, dipendente ALER, era il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione.
I lavori sono stati aggiudicati in data 26 giugno 2007 a seguito di gara con procedura aperta con il criterio del massimo ribasso. Aggiudicataria è risultata la ditta BREME che aveva offerto un ribasso pari al 33.40% sull’importo a base d’asta pari a 3.220.000,00 (di cui Euro 165.000 per oneri sicurezza); l’importo netto contrattuale è risultato conseguentemente pari a 2.199.630,00 Euro.
Il contratto di appalto è stato stipulato in data 31 luglio 2007.
I lavori sono stati consegnati all’impresa il giorno 10 ottobre 2007, il termine contrattuale degli stessi era stabilito dopo 600 giorni naturali e consecutivi e quindi in data 31 giugno 2009.
Dall’avvio dei lavori fino a tutto il 08/10/2008 sono stati emessi n. 4 SAL ,tutti  con la dizione “per quantità provvisorie” e tutti del medesimo importo.

Da una verifica contabile eseguita dal RUP arch. Franco Pierro, in data 21 gennaio 2009 ed in data 11 giugno 2009, lo stesso ha ritenuto opportuno procedere all’annullamento dello Stato di Avanzamento n. 4 “per quantità provvisorie” in quanto le lavorazioni non risultavano eseguite. Complessivamente lo stato di avanzamento dei lavori è risultato pari al 15% dell’importo di contratto.

I lavori hanno inoltre accusato gravi ritardi rispetto al crono programma da contratto; sono state riscontrate irregolarità contributive e assicurative nei confronti degli operai (DURC del 28\11\2008) ed il mancato regolare pagamento degli stessi, evenienza cui l’ALER si è ritrovata a sopperire corrispondendo ad essi le somme dovute in detrazione all’impresa.
Per i gravi ritardi e le numerose inadempienze riscontrate con delibera del Consiglio di Amministrazione in data 22/09/09 è stato risolto in danno il contratto di appalto con la ditta BREME.
Si rileva dal certificato di collaudo che alcune lavorazioni non sono state effettuate dalla ditta a regola d’arte e risultano difformi dal progetto sia nell’esecuzione che per i materiali utilizzati.
 Nel certificato di collaudo vengono computati i lavori eseguiti nonché le penali ed i danni il cui importo provvisorio complessivo a debito dell’impresa ammonta ad Euro 853.671,86.

Risulta oggi che i lavori sono stati riappaltati; il nuovo importo a base di gara è pari a euro 3.666.000,00 con un incremento pari a 446.000,00 Euro rispetto al primo appalto, e ciò malgrado risulti dal certificato di collaudo che i lavori, di cui all’appalto originario, erano stati realizzati per una percentuale pari a circa il 15%.
Il RUP attuale, arch. F. Pierro, riferisce che all’incremento dell’importo pari a circa il 14%, ha contribuito l’aggiornamento dell’elenco prezzi, per una percentuale pari a circa il 7%; nonchè l’aggiornamento del computo metrico pari a circa il 3%  e la demolizione e rifacimento di alcune opere non adeguatamente eseguite per un incidenza pari a circa il 4%.
La rivisitazione del progetto architetto, sempre a seguito di procedura negoziata, è stata affidata all’ing. Nicora.

 

Ritenuto in diritto

Gli eventi che hanno caratterizzato gli appalti in oggetto, ed il loro cattivo esito, possono ascriversi a diverse concause che rimandano sia a problematiche di carattere generale che a circostanze singolari verificatesi nel corso degli appalti.

Le problematiche di carattere generale riguardano l’impostazione stessa degli appalti già dall’avvio della progettazione fino alla successiva conduzione dei lavori. Appaiono manifeste carenze strutturali  causate anche  da una distorta applicazione delle norme sui lavori pubblici. Ciò specie per i seguenti aspetti:

a) pluralità degli affidamenti di incarichi di progettazione e Direzione dei Lavori a professionisti esterni all’Amministrazione;

b) procedure seguite per gli affidamenti degli incarichi a professionisti esterni;

c) conduzione delle commesse con particolare riferimento alla gestione contabile delle stesse.

d) mansioni e competenze del RUP.

Si è rilevato infatti che per la redazione di ogni singolo progetto concernente gli appalti in esame, sono stati incaricati tre distinti progettisti esterni, uno per le opere architettoniche, uno per le opere strutturali, uno per gli impianti, ed è accertato, almeno per gli appalti 1 e 2, che nessuno di essi aveva l’onere della redazione degli elaborati economici ed amministrativi dei progetti (computi e C.S.A.); questi ultimi infatti erano a cura dell’Amministrazione. Il dirigente dell’area tecnica dell’ALER, che aveva l’incarico di RUP dei lavori, ricopriva inoltre il ruolo di coordinatore della sicurezza in fase di progettazione, oltre che essere il coordinatore di tutta la progettazione.

Al riguardo, numerose determine di questa Autorità (cfr. Determinazione n. 8 del 08/11/1999, Determinazione n. 5 del 17/02/2000, Determinazione n. 13 del 08/03/2000, Determinazione n. 3 del 21/04/2004) hanno chiarito il principio generale, ampiamente espresso della normativa sui lavori pubblici, in  base al quale la responsabilità della progettazione deve potersi ricondurre ad  un unico centro decisionale, ossia il progettista. Nel caso specifico, per il medesimo progetto sono stati affidati più distinti incarichi. Tale evenienza è in contrasto con le norme come indicato anche con Determinazione n.13/2000 del 8/3/2000 ove l’Autorità ha ribadito che  “…affidamenti collettivi a piu' professionisti di un unico incarico sono consentiti nella sola ipotesi in cui gli stessi abbiano dato vita ad una societa', ovvero ad un raggruppamento, o comunque abbiano realizzato una forma di associazione del tipo previsto dall'art. 1 della legge n. 1815/1939 in precedenza indicata. A tale conclusione si perviene sulla base, innanzitutto, del criterio letterale di interpretazione, non potendosi ritenere espletato da "singoli" professionisti un incarico conferito congiuntamente ad una pluralita' di essi.”

  In relazione al fatto che il coordinamento dei progettisti veniva effettuato direttamente dall’ALER si osserva che tale attività era in carico all’Area tecnica, il cui dirigente era il medesimo RUP dei lavori. Ai sensi del DPR 554\99 al RUP compete il coordinamento delle attività necessarie alla redazione del progetto preliminare definitivo ed esecutivo, ma tale attività di coordinamento non è certamente da intendersi quale attività di progettazione la quale anzi, per appalti di importo quali quelli in esame, è formalmente non compatibile con l’ attività di RUP come statuito dall’ art. 7 comma 4 del DPR 554\99; in tal senso risulta difforme dalla norma anche il ruolo ricoperto dal RUP di coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione.
 Giova al riguardo riportare quanto espresso nella recente determina di questa Autorità n. 5 del 27 Luglio 2010 la quale, nel riprendere propri precedenti enunciati, chiarisce: ”In relazione all'affidamento di attività di supporto alla progettazione,  si ribadisce quanto affermato  con la deliberazione  n. 76/2005 in merito al fatto che  la  “consulenza” di ausilio alla progettazione di opere pubbliche nel quadro  normativo nazionale non è contemplata. Ciò discende dal principio generale in  base al quale la responsabilità della progettazione deve potersi ricondurre ad  un unico centro decisionale, ossia il progettista, e la responsabilità di  quest’ultimo rimane impregiudicata quando è fatto divieto di avvalersi del  subappalto (ad eccezione di alcune attività, cfr. articolo 17, comma 14-quinquies, legge n. 109/1994 cit.).  Peraltro, la consulenza alla progettazione non appare riconducibile alle  attività a supporto del responsabile unico del procedimento. A questo proposito  giova ricordare che al responsabile unico del procedimento è affidata la  responsabilità, la vigilanza ed i compiti di coordinamento sull’intero ciclo  dell’appalto (progettazione, affidamento, esecuzione), affinché esso risulti  condotto in modo unitario, in relazione ai tempi ed ai costi preventivati. In  particolare, in materia di progettazione, al responsabile unico del  procedimento è demandato il compito di redigere il documento preliminare alla  progettazione e di coordinare le attività necessarie alla redazione del  progetto preliminare definitivo ed esecutivo. Pertanto, gli eventuali soggetti  esterni individuati possono supportare il responsabile unico del procedimento  nelle sue attività di coordinamento e vigilanza sulla progettazione, fermo  rimanendo che la progettazione è compito di esclusiva competenza del  progettista."

 Ad ulteriore complicazione nella redazione dei progetti vi è poi l’evenienza che gli elaborati economici ed il capitolato speciale d’appalto, come anche dichiarato dallo stesso arch. Renoldi, non erano nelle competenze di nessuno dei progettisti incaricati bensì erano a cura dell’ALER, ovvero sempre della medesima area tecnica della S.A. Non è casuale che proprio riguardo le accertate discrasie (dichiarate dal medesimo RUP) tra gli obblighi delle imprese aggiudicatarie degli appalti, secondo i dettami del C.S.A., e i computi metrici di progetto si siano verificati gravi contenziosi (con specifico riferimento all’appalto 2).

La pluralità di affidamenti a professionisti esterni per i medesimi progetti ha comportato inoltre l’ inottemperanza a quanto disposto dall’art. 62 comma 10 del DPR 554/99 che recita “La progettazione di un intervento non può essere artificiosamente divisa in più parti al fine di eludere l’applicazione delle norme che disciplinano l’affidamento del servizio”. Si osserva infatti che singolarmente gli importi degli affidamenti risultano inferiori a 100.000 euro tuttavia, se sommati, tale soglia viene ampiamente superata.

Al riguardo, oltreché richiamare la Determinazione dell’Autorità n. 8 del 08/11/1999, dal punto di vista procedurale la questione è ulteriormente chiarita dalla su citata determina n. 5 del 27 Luglio 2010 che in merito evidenzia “L’articolo 91 del Codice prevede,  infatti, al comma 1, che le attività di progettazione, di coordinamento della  sicurezza in fase di progettazione ed in fase di esecuzione, di direzione  lavori e di collaudo – attività tutte riconducibili alla categoria 12  dell’elenco dei servizi di cui all’allegato II A del Codice – qualora l’importo  sia pari o superiore a centomila euro, sono affidate secondo le disposizioni  della parte II, titoli I e II del Codice. Ciò comporta che, per i servizi di  ingegneria e architettura di importo compreso fra centomila euro e le soglie di  rilevanza comunitaria di cui all’articolo 28, comma 1, lett. a) e b) del Codice,  come modificate dal regolamento CE n.1177/2009, si applicano la disciplina  comune per i contratti pubblici sotto soglia di cui all’articolo 121 e le  disposizioni in materia di avvisi e bandi di gara, termini e pubblicità di cui  all’articolo 124; mentre, per i servizi di ingegneria e architettura di importo  superiore alla soglia comunitaria, si applicano le disposizioni della parte II,  titolo I per quanto concerne i termini, i bandi, gli avvisi di gara e la  pubblicità. La scelta del soggetto avviene, pertanto,  a seguito di una procedura aperta, ristretta o negoziata, nei casi  tassativamente previsti dal Codice, secondo quanto disciplinato dalla parte II,  titolo I del Codice.”

Per ciò che attiene la valutazione delle soglie, è inoltre necessario tenere conto del fatto che ai medesimi progettisti è stato affidato, nella maggioranza dei casi, anche il servizio di direzione dei lavori degli interventi il cui importo, come disposto negli artt. 91 e 92 del codice, andrebbe sommato a quello relativo all’attività di progettazione.
Infatti la Direzione dei lavori è stata affidata, sempre in via diretta, sia per l’appalto dei lavori del fabbricato X3 che per i fabbricati X1 e X4 all’Arch. Giovanni Arrigoni (progettista architettonico del fabbricato X3), in qualità di Direttore Lavori delle opere architettoniche, e all’ Ing. Enrico Meazza (progettista strutturale dei fabbricati X3 e X1-X4), in qualità di Direttore lavori delle opere strutturali e degli impianti.

In relazione a ciò si osserva quanto segue.

L’articolo 123 del regolamento n. 554/1999 stabilisce che, prima della gara, le stazioni appaltanti istituiscano un ufficio direzione lavori costituito da un direttore dei lavori ed eventualmente da uno o più assistenti. Non è pertanto conforme alla normativa la nomina di più Direttori dei lavori per il medesimo appalto (al riguardo si espressa anche questa Autorità con Deliberazione n. 55 del 25/05/2005);si evidenzia inoltre che, per gli appalti 1 e 2, la nomina dei DD.LL è stata effettuata nel giugno 2007, quando le gare si erano già svolte nel marzo 2007. Tale evenienza non è conforme al su citato regolamento che esplicitamente impone la nomina del D.L. prima della gara.

Per quanto attiene invece la possibilità di costituire un gruppo “misto” di Direzione lavori tra personale interno ed esterno all’Amministrazione, l’Autorità si è espressa con la Deliberazione n. 90 del 26/10/2005 ove si  afferma:  “Ai fini della costituzione dell’Ufficio di direzione lavori ex art. 123, comma 1, del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 e s.m., la normativa non nega espressamente la possibilità di formare un gruppo misto con l’apporto di professionisti estranei all’organizzazione del committente pubblico. Tuttavia il gruppo misto di direzione lavori non si presta ad essere formato liberamente da parte della PA, stante il vincolo di subordinazione tra la funzione di DL e quella di direttore operativo e la conseguente gradazione di responsabilità all’interno dell’Ufficio di direzione dei lavori. I direttori operativi e gli ispettori di cantiere, infatti, nell’impostazione attuale della normativa, sono di supporto all’attività del Direttore dei lavori, che rimane in ogni caso responsabile in prima persona della correttezza della contabilità e della buona esecuzione dei lavori, cosicché all’interno di tale Ufficio, ove venga costituito, il Direttore lavori, da intendersi come organo monocratico, appare come il vero dominus. Si può pertanto ritenere, in linea generale, che l’Ufficio misto di direzione lavori formato da dipendenti dell’amministrazione e da professionisti esterni può essere costituito, in via residuale, quando ricorrono obiettive esigenze, secondo criteri di ragionevolezza e di coerenza con la normativa che disciplina la direzione lavori, in particolare nel rispetto sia del vincolo di subordinazione tra la funzione di DL e quella di direttore operativo e della conseguente gradazione di responsabilità all’interno dell’Ufficio di direzione dei lavori, sia del grado di professionalità tra i singoli componenti dell’ufficio stesso”.
Nel caso specifico Il RUP dei lavori arch. Moro ha riferito che” per consuetudine e tradizione quando vi è la possibilità, cioè compatibilmente ai carichi di lavoro gravanti sul personale dell’Area Tecnica, Aler affianca ai DD.LL. esterni, Assistenti di cantiere interni…”; tale “consuetudine” non appare in linea con le norme ove ciò comporti la perdita del su citato vicolo di subordinazione e crei disordine di ruoli e responsabilità dei componenti dell’ufficio di Direzione lavori. Evenienza che, nel caso in esame, sembra si sia verificata anche a causa dei contenuti contrattuali degli incarichi di D.L. affidati.

Infatti all’art. 5dei disciplinari di incarico dei DD.LL. è dichiarato quanto segue : “il professionista non è stato incaricato di redigere i documenti di contabilità e di misura secondo quanto disposto dal DPR 554\99. La misura e contabilizzazione dei lavori sarà eseguita direttamente da personale del Committente”. Tale dettato, che esplicitamente sottrae al D.L. il compito di redigere i documenti di misura e contabilità dei lavori, non è conforme alla normativa. Il DPR 554\99 all’ art. 123 comma 2 statuisce che “l’ufficio di direzione  lavori è preposto alla direzione ed al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell'esecuzione dell’intervento secondo le disposizioni che seguono e nel rispetto degli impegni contrattuali” ed inoltre all’art. 124 comma 2 esplicita che “ Il direttore dei lavori ha la responsabilità del coordinamento e della supervisione dell'attività di tutto l'ufficio di direzione dei lavori, ed interloquisce in via esclusiva con l’appaltatore in merito agli aspetti tecnici ed economici del contratto”.

L’art 126 comma 2 lett. g del su citato regolamento, consente  tuttalpiù che gli ispettori di cantiere predispongano gli atti contabili “quando siano incaricati dal Direttore dei Lavori”; quest’ultimo  in ogni caso mantiene la piena ed assoluta responsabilità delle misurazioni e dei documenti contabili così come chiaramente esplicitato negli artt. 160 e seg. del regolamento in merito alla misura e contabilizzazione delle opere. L’arch. Moro ha fatto rilevare che tale era il senso di quanto esplicitato nel disciplinare; i DD.LL. hanno invece ritenuto esclusa la loro responsabilità nella misurazione e contabilizzazione dei lavori e, di fatto, la distorta applicazione della norma non può che ritenersi concausa delle discrasie contabili rinvenute e attestate nei certificati di collaudo, quale ad esempio il riconoscimento nei SAL di somme superiori all’importo dei lavori effettivamente realizzati.

Per tutti gli appalti esaminati si è riscontrato inoltre il frequente e generalizzato ricorso alla contabilizzazione delle opere “in partita provvisoria”, istituto che, come specificato dal vigente regolamento, costituisce una eccezione alla norma ed è consentito solo “Ove per qualsiasi legittimo impedimento non sia possibile una precisa e completa contabilizzazione,…” (DPR 554\99 all’ art. 165 comma 6).

E’ opportuno ribadire che, tale modalità di contabilizzazione, ancorché se ne ravvisi la necessità ovvero ove esista un legittimo impedimento,  deve riferirsi in ogni caso ad opere debitamente autorizzate dall’Amministrazione ed eseguite dall’impresa non potendo costituire una forma impropria di “anticipazione di somme” all’appaltatore.

Per quanto riguarda invece  il caso di alcuni lavori contabilizzati ma accertati come non eseguiti dal collaudatore, conseguono violazioni che riguardano il Codice Penale.

Per ciò che riguarda ancora i suddetti affidamenti del servizio di D.L., oltre alle considerazioni già espresse in precedenza riguardo il frazionamento degli incarichi e l’inottemperanza all’art. 91 comma 6 del Dlgs 163\06  si osserva che l’arch. Arrigoni non era il progettista dell’intervento relativo ai fabbricati X1 e X4  e pertanto il suddetto affidamento non è conforme all’art. 130 lett. b e c del Dlgs 163\2006 che impone l’affidamento della D.L. al progettista “incaricato ai sensi dell’art. 90, comma 6” ovvero “altri soggetti scelti con le procedure previste dal presente codice per l’affidamento degli incarichi di progettazione”; analoga considerazione vale per l’affidamento all’ing. Meazza relativamente alle opere impiantistiche di cui non risulta progettista.

In definitiva dunque, per ciò che attiene le problematiche di carattere generale, si ritiene che, al di là della condotta dei singoli professionisti intervenuti nella conduzione degli appalti, è la generale impostazione del lavoro che è risultata difforme dalla stessa “ratio” sottesa dalle norme.

 E’ venuta a mancare la figura del progettista quale unico responsabile delle decisioni tecniche assunte e del coordinamento dei vari aspetti progettuali (architettonico, strutturale, impiantistico, economico), il che ha causato fraintendimenti ed equivoci anche riguardo “errori progettuali” (considerati tali a posteriori dall’ALER ma non altrettanto dal RUP arch. Moro e dai progettisti) che hanno inciso sulla conduzione dei lavori e nei rapporti con le imprese.

E’ stata frammentata, e svuotata di responsabilità ed autorevolezza, l’attività del Direttore dei lavori il quale, come ribadito anche da questa Autorità, è da intendersi “come organo monocratico, … come il vero dominus… responsabile in prima persona della correttezza della contabilità e della buona esecuzione dei lavori”. La suddivisione dell’incarico, la sottrazione dell’attività di misurazione e contabilità, che rimane in ogni caso normativamente nelle responsabilità del D.L. quale che sia il contratto dallo stesso firmato, hanno causato confusione nei ruoli e, di conseguenza, nei compiti dei professionisti coinvolti nell’appalto.

Lo stesso RUP infine, figura cui, nello spirito della vigente normativa, compete il delicato compito di “vigilanza sulla corretta esecuzione dei contratti”, di fatto, così come organizzato l’ufficio, svolgeva, per i medesimi appalti, sia attività di Responsabile del procedimento che attività di progettazione (in qualità di coordinatore delle progettazioni e di responsabile della sicurezza in fase di progettazione), quest’ultima incompatibile con il suo ruolo per appalti di entità quali quelli in esame.

Dagli atti in ultimo acquisiti si è rilevato che anche i nuovi affidamenti per i servizi di riprogettazione delle singole opere, nonché gli incarichi di Direzione lavori sono stati frazionati ed affidati a più professionisti distinti;  tale frazionamento ha, anche in questo caso, comportato l’adozione di procedure non conformi alla norma in relazione al reale valore complessivo degli incarichi affidati. Permane pertanto la discrasia già rilevata che si configura, allo stato, come una “prassi” dell’Amministrazione.
Per ciò che attiene le circostanze singolari che hanno connotato gli appalti in esame si identificano principalmente le seguenti problematiche:

a) l’utilizzo improprio dell’istituto della variante;

b) la presenza di errori progettuali;

c) il comportamento inadempiente delle imprese detentrici degli appalti.

Con riferimento al primo punto, negli appalti dei lavori delle palazzine X3 e X1 – X4 su considerati, si è ritenuto di predisporre varianti ai sensi dell’art. 132 comma 1, lett. b e c del Dlgs 163\06 per il pagamento di opere che lo stesso RUP ha definito extracontrattuali, se pur necessarie e propedeutiche all’avvio dei lavori.
In linea generale, va considerato che per potersi parlare di varianti vere e proprie è necessario che ci si mantenga nei limiti dell'oggetto contrattuale, con la conseguenza che “i lavori aggiunti all'opera originaria che non ne costituiscono un naturale completamento o sviluppo, ma formino un'opera a sé stante ovvero comportino radicali modifiche alla natura dell'opera non possono considerarsi lavori suppletivi ma sono lavori extracontrattuali” (Cass. 19 maggio 1972 n. 1531). Negli appalti in esame si rileva che, almeno per ciò che attiene gli interventi di demolizione dei box e gli spostamenti dei sottoservizi, trattasi di lavorazioni aggiuntive che non comportano “variazioni” tecniche dei progetti appaltati.
L’art. 132 del Dlgs 163\06 elenca in modo tassativo le casistiche per le quali sono consentite le redazioni di perizie di variante. Il D.L. ed il RUP hanno assunto che quanto indicato al comma 1, lett b) e c) del predetto articolo, ovvero la sussistenza di eventi imprevisti ed imprevedibili, fosse riferibile anche all’evenienza che le attività propedeutiche all’installazione dei cantieri di competenza di altri Enti (quali lo spostamento dei sottoservizi), non erano state effettuate nei tempi dovuti: tale dunque era l’imprevisto.
E’ da osservare al riguardo che, a prescindere dalla evidente forzatura di siffatta interpretazione della norma, già a gara bandita e prima della stipula dei contratti con le imprese aggiudicatarie, il RUP (cui impropriamente competeva la redazione degli elaborati economici dei progetti), aveva avuto modo di rendersi conto del ritardo degli Enti, ed infatti aveva provveduto ad apportare modifiche al C.S.A. inserendo fra gli obblighi dell’impresa anche l’esecuzione dei suddetti “lavori propedeutici”; all’atto della consegna dei lavori poi l’evenienza doveva risultare ormai palese e ciò nonostante (in particolare per l’appalto 2), l’area veniva dichiarata libera da persone e cose si da poter dare avvio ai lavori. Non può considerarsi “imprevisto”, tale da redigere una variante ”in corso d’opera”, un evento già noto prima dell’avvio dei lavori stessi. Si segnala al riguardo fra l’altro la possibile inottemperanza all’art. 131 del DPR 554\99 ove specificatamente al comma 2 è prescritto “Se sono riscontrate differenze fra le condizioni locali ed il progetto esecutivo, non si procede alla consegna, e il direttore dei lavori ne riferisce immediatamente al responsabile del procedimento, indicando le cause e l'importanza delle differenze riscontrate rispetto agli accertamenti effettuati in sede di redazione del progetto esecutivo e delle successive verifiche, e proponendo i provvedimenti da adottare”.
In definitiva dunque le opere suddette, sono da considerarsi lavori extracontrattuali, (come peraltro riconosciuto dal medesimo RUP al tempo in carica), e pertanto non è conforme alla normativa la redazione di una variante in corso d’opera ai sensi dell’art. 132 del Dlgs 163\06. Le suddette opere pertanto  avrebbero dovuto essere affidate con le ordinarie procedure previste per la casistica corrispondente.
Per ciò che attiene gli errori progettuali  la S.A. li ritiene principalmente riferiti a difformità con i vigenti  strumenti urbanistici del Comune di Saronno. Tale assunto è stato contestato dai progettisti e dallo stesso RUP i quali hanno rilevato in un caso la insussistenza del problema (appalto 2), nell’altro rivendicano l’evenienza di una progettazione condivisa con il Comune stesso (appalto 1). L’ufficio istruttore di questa Autorità ha acquisito i verbali di validazione dei progetti esecutivi ove si attesta per entrambi  la conformità del progetto definitivo/esecutivo alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie vigenti ed adottate.
 L’evenienza assume rilievo giacché ha comportato la necessità, come affermato dalla S.A., di una riprogettazione degli interventi con conseguenti incrementi di costo a carico della comunità; ciò soprattutto per l’appalto 1 in cui, come si evince dal certificato di collaudo, è riconosciuta  l’esigenza di demolire e ricostruire alcuni elementi strutturali con ulteriore aggravio di costi.
Sull’andamento degli appalti, con particolare riferimento al contenzioso con l’impresa COGEMA per l’appalto 2, hanno inciso in modo probante le discrasie contestate dall’impresa, (e accertate per ciò che attiene i lavori “extracontrattuali”), tra i computi metrici ed i disegni di progetto.   
Tale aspetto influisce anche sulla stessa procedura di validazione dei progetti, con specifico riferimento ai dettami dell’art. 47 comma 2, lett. d) ed f ) del DPR 554\99,  in quanto gli elaborati economici dei progetti sono stati redatti dall’area tecnica dell’ALER e pertanto il validatore, ossia il RUP, risulta essere il progettista medesimo.
Il comportamento delle imprese, come rilevato dagli atti di collaudo, è stato ritenuto in entrambi i casi gravemente inadempiente.

A parte i gravi ritardi accumulati ed il disattendimento degli O.D.S. dei D.L. e del RUP, assumono particolare rilievo le inottemperanze relative agli obblighi di pagamento nei confronti degli operai, l’interruzione dei lavori con l’ingiustificato abbandono dei cantieri e l’inosservanza degli obblighi di sicurezza.
In qualche caso (via Talizia) è stata rilevata la non corretta esecuzione delle opere e l’utilizzo di materiali non conformi ai dettami  di progetto.

E’ stato attestato inoltre, nel caso dell’appalto 2, l’evenienza di subappalti non autorizzati almeno per tre delle ditte presenti a vario titolo in cantiere.

A prescindere dagli esiti dei contenziosi ancora in essere si sottolinea che, anche ove si verifichino eventuali inottemperanze degli organi preposti al controllo dei lavori, le responsabilità dell’appaltatore restano integre, compreso l’obbligo di diligenza e perizia nella conduzione dell’appalto assunto.

 In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

Ritiene:

  • non conforme alla normativa, artt. 90, 91 e 92 del Dlgs\163,  l’affidamento della progettazione di un unico intervento a più specialisti che non abbiano realizzato una forma di associazione del tipo previsto dall’art. 1 della legge 1815/39;
  • non conforme alla normativa art. 123 del DPR 554/1999  la nomina di più direttori dei lavori per il medesimo appalto;
  • non conforme alla normativa art. 126 del DPR 554\99 il contenuto dei disciplinari di incarico dei Direttori dei lavori per ciò che attiene la parte relativa alla contabilizzazione delle opere;
  • non conforme alla normativa art. 7 comma 4 del DPR 554\99 la coincidenza degli incarichi di RUP e progettista in capo al medesimo professionista per appalti di importo superiore a 500.000 euro come quelli in esame.

Rileva inoltre 

  • che è stata effettuata l’artificiosa suddivisione dei servizi con inottemperanza all’art.62 comma 10 del DPR 554/99 e conseguente elusione delle norme che disciplinano gli affidamenti;
  • che è stato fatto un utilizzo improprio dell’istituto della variante in corso d’opera come normato dall’art. 132 del Dlgs 163\06 per il pagamento all’impresa di opere extracontrattuali;
  • che sono state allibrate in contabilità opere di fatto non eseguite dall’impresa con errata applicazione dell’ art. 165 comma 6 del DPR 554\99; 
  • è stata verificata l’inottemperanza alle norme di sicurezza di cui al Decreto Legislativo 09/04/2008 n.81 da parte delle ditte esecutrici;
  • è stata riscontrata inoltre, per ciò che attiene l’appalto 2 in carico alla COGEMA,  l’evenienza di subappalti irregolari in violazione dell’art. 118 del Dlgs 163\06 e della L. 646/1982.

Dispone l'invio da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori della presente deliberazione all’ALER nelle persone del Presidente, del Vicepresidente, del Direttore Generale e del Responsabile del procedimento, con l’invito a comunicare entro il termine di 30 giorni dal ricevimento della stessa deliberazione, ai sensi dell’art. 6 del D.lgs 163/06,  eventuali osservazioni e/o decisioni assunte;
Dispone l’invio, da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, della presente deliberazione alla competente Procura della Repubblica ed alla Corte dei Conti per le loro valutazioni di competenza;
Dispone l’invio, da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, della presente deliberazione alla Regione Lombardia per opportuna conoscenza.
Dispone altresì l'invio, da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, della presente deliberazione ai partecipanti al procedimento istruttorio già destinatari della comunicazione di avvio al procedimento medesimo.

 

Il Consigliere Relatore: Andrea Camanzi

Il Presidente Giuseppe Brienza

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data  12 novembre 2010

Il Segretario: Maria Esposito