Deliberazione n. 64 Adunanza del 3 novembre 2010

Rif. Fasc. 670-10

Oggetto: Appalto integrato per la  progettazione esecutiva e per i lavori di realizzazione di un sovrappasso ciclo  pedonale sulla Via Cristoforo Colombo altezza via Pindaro – Via W. Ferrari.

Stazione appaltante: Comune di Roma –  Dipartimento XII – VI U.O.

Esponente: Alessandro Rubei srl

Rif. normativi principali: Art. 140 D.P.R.  554/99.

Il Consiglio

Vista la relazione della Direzione  Generale Vigilanza Lavori;

 

Considerato in fatto

La ditta  Alessandro Rubei srl, aggiudicataria dell’appalto integrato indicato in  oggetto, ha lamentato la contraddittorietà dei provvedimenti adottati dalla  stazione appaltante in riferimento all’attività di esame e approvazione del  progetto esecutivo; in particolare ha segnalato come la S.A. non abbia “tenuto in debita considerazione l’ipotesi  stabilita dall’art. 140 comma 4 del D.P.R. 554/99 il quale stabilisce che  qualora ci siano esigenze derivanti da sopravvenute disposizioni legislative e  regolamentari, ovvero nel caso di riscontrati errori od omissioni del progetto  definitivo, le variazioni da apportarsi al progetto esecutivo sono valutate in  base ai prezzi contrattuali con le modalità previste dal capitolato generale e  se del caso a mezzo di formazione di nuovi prezzi”.
In relazione  a quanto segnalato, a seguito dell’acquisizione di preliminari informazioni da  parte della stazione appaltante, con nota prot. 31749/2010 del 13 maggio 2010,  il Direttore della Direzione Generale Vigilanza Lavori ha disposto l’apertura  di una istruttoria nei confronti del Comune di Roma – Dipartimento XII – VI  U.O.
Nel corso  dell’attività istruttoria sono state acquisite informazioni e chiarimenti e  sono stati auditi rappresentanti della ditta Alessandro Rubei srl e il  Responsabile del procedimento.
Dalla documentazione acquisita si è riscontrato  quanto segue:

- il Comune di Roma, in data 26.3.2008, ha  indetto una gara per l’affidamento della progettazione esecutiva  e dei lavori di realizzazione di un sovrappasso ciclo pedonale sulla Via  Cristoforo Colombo altezza via Pindaro – Via W. Ferrari; l’importo a base  d’asta era stabilito in €480.413,95, di cui € 466.463,95 soggetto a ribasso (€  456.447,55 per lavori ed € 10.016,40 per progettazione esecutiva) ed €  13.950,00 per oneri sicurezza non soggetto a ribasso; il criterio di  aggiudicazione era quello del prezzo più basso con esclusione automatica delle  offerte anomale;
- l’impresa  Alessandro Rubei srl è risultata aggiudicataria dell’appalto con il ribasso del  40,395%;
- in data 29.1.2009 è stato stipulato il contratto per un importo di €  291.985,84 (€272.065,56 per lavori, € 5.970,28 per oneri progettazione ed €  13.950,00 per oneri sicurezza);
- in data 31.3.2009 sono stati consegnati i lavori, stabilendo il  termine ultimo per l’esecuzione al 27.9.2009, stante la durata prevista di 180  gg. (l’art.14 del capitolato speciale d’appalto prevedeva 30 gg. per la  consegna del progetto e 150 gg. per l’esecuzione dei lavori);
- con ordine di servizio nella stessa data il D.L. invitava l’Impresa  a consegnare il progetto esecutivo, per l’approvazione, entro 30 gg.;
- da quanto  riferito dall’Impresa, nel corso della redazione del progetto esecutivo  venivano svolte diverse riunioni presso la D.L. , stante la necessità di  adeguare le strutture al D.M. 14.1.2008 intervenuto e  alla normativa sull’abbattimento delle  barriere architettoniche; l’appaltatore, in data 20 maggio 2009, chiedeva una  proroga, che veniva respinta dall’amministrazione comunale, in quanto ritenuta  priva di giustificato motivo; la richiesta di proroga veniva reiterata in data  17.6.2009, corredata di chiarimenti; in assenza di contestazioni, l’Impresa  proseguiva nella redazione del progetto, consegnandolo nelle date del 10 e 29  luglio 2009;
- riguardo a  quanto sopra, il Responsabile del procedimento ha evidenziato che l’Impresa ha  dapprima consegnato il progetto di un’opera completamente diversa dal  definitivo redatto dall’amministrazione e, successivamente, ha presentato un  nuovo progetto coerente con gli elaborati posti a base di gara; la D.L. aveva,  nel frattempo, suggerito l’opportunità di verificare la struttura in base alla  nuova normativa tecnica, cogente dal 1.7.2009 (la Direzione del Dipartimento  aveva dato disposizione generale in tal senso con nota prot. 49 del 5.6.2009);
- il progetto  esecutivo consegnato ha presentato alcune differenze rispetto al definitivo,  soprattutto per quanto attiene alle sezioni delle travi dell’arco in legno  lamellare della passerella (da 24x120 a 22x200 cm) e alla larghezza della  passerella (da 2.60 a 3.00 m);
- la stazione  appaltante non ha approvato la progettazione in ragione del notevole incremento  economico; l’importo contrattuale, come rideterminato dall’Impresa con il  progetto esecutivo, subiva, infatti, una integrazione economica di € 324.840,00  (incremento di circa il 120%); il Responsabile del procedimento, nelle  informazioni fornite, ha evidenziato come l’anomalo incremento dipenda dal  fatto che l’Impresa non ha applicato i prezzi contrattuali, ma ha applicato un  nuovo prezzo a corpo per il sovrappasso ciclo-pedonale; con nota del 7.8.2009,  il Responsabile del procedimento ha invitato, pertanto, l’impresa ad adeguare  la parte economica del progetto entro il termine di 7 gg., evidenziando come, in  caso contrario, sarebbe stato costretto “a  proporre la risoluzione del contratto per inadempimento ai sensi dell’art. 140,  comma 6 del D.P.R. 554/99 e per ritardo nella consegna del progetto esecutivo”;
- l’Impresa,  con nota in data 8.8.2009, ha contestato la predetta nota del RUP, ribadendo come  le modifiche della parte economica derivino dall’adeguamento strutturale  richiesto;
- il  Responsabile del Procedimento, con nota del 19.10.2009, evidenziando come per  precedenti esperienze, anche più impegnative, l’adeguamento delle strutture  alla nuova normativa tecnica, avesse comportato un incremento dei costi  compreso tra il 5 e l’8% del costo iniziale, ha invitato l’Impresa a riproporre  il progetto esecutivo redatto in base alle norme tecniche previgenti, non  essendo un obbligo l’adeguamento, e secondo la stima economica contrattuale,  minacciando, in caso contrario, la risoluzione contrattuale in danno  dell’appaltatore;
-  l’Impresa, con nota del 29.10.2009 a firma di  un legale dalla stessa incaricato, ha contestato il contenuto di tali ultime  disposizioni, evidenziando come l’obbligatorietà di adeguamento del progetto  alla intervenuta normativa fosse stata confermata anche dalla precedente nota  del Responsabile del procedimento del 7.8.2009 e come le modifiche apportate  scaturissero anche da carenze del progetto definitivo, tali da rendere lo  stesso irrealizzabile; con la stessa nota l’impresa si è riservata di agire in  sede giudiziaria, ove l’amministrazione avesse portato avanti la minacciata  risoluzione in danno.

I  rappresentanti dell’impresa e il progettista della stessa, ascoltati dalla  Direzione Vigilanza Lavori,  hanno  informato, preliminarmente, di non aver attivato ulteriori iniziative, in  particolare di natura giudiziaria, in attesa di provvedimenti da parte del  Comune.
Hanno,  quindi, evidenziato che il progetto esecutivo ha dovuto tener conto, rispetto  al definitivo posto a gara, della necessità di:

- adeguamento  alla subentrata normativa sismica;
- adeguamento  per eliminare barriere architettoniche;
- protezione  degli utenti della passerella pedonale contro eventuali fuorivia di veicoli.

Ciò, hanno  confermato i rappresentanti dell’Impresa, ha comportato un notevole incremento  del costo complessivo dell’opera; tuttavia, nella redazione dei necessari nuovi  prezzi, l’impresa ha avuto cura di contenere adeguatamente l’influenza  economica delle modifiche apportate.
Il Comune,  benché abbia valutato quale tecnicamente idoneo il progetto, ha ritenuto di non  approvare lo stesso per le conseguenze economiche, senza contestare però  puntualmente gli elaborati presentati sotto l’aspetto economico.
Ha  successivamente richiesto di non procedere più all’adeguamento sismico del  progetto; al riguardo il progettista dell’Impresa ha evidenziato le carenze  dell’originaria previsione strutturale: ha rappresentato come le verifiche alla  sola azione orizzontale del vento abbiano denunciato una instabilità della  struttura come originariamente concepita, evidenziando la rilevanza dell’opera  da realizzare (della luce di circa 50 m e su una strada ad elevato scorrimento  quale la via Cristoforo Colombo).
I  rappresentanti dell’Impresa hanno precisato di aver fornito riscontro al Comune  in relazione alla richiesta di adeguamento dell’opera, rappresentando,  tuttavia, l’impossibilità di confermare comunque le previsioni iniziali.
Hanno  manifestato, infine, la disponibilità, prima di intraprendere ulteriori azioni,  ad un esame congiunto con il Comune del progetto, al fine di pervenire ad una  soluzione della questione.
Il  Responsabile del procedimento, sentito dalla Direzione Vigilanza Lavori, ha  confermato l’inaccettabilità delle modifiche proposte dall’impresa, precisando  come i nuovi prezzi utilizzati da quest’ultima non rispondano a quelli  contrattuali.
All’uopo, ha  evidenziato, come fosse stato chiesto all’impresa, di riproporre la stima del  progetto esecutivo secondo i prezzi contrattuali, come dimostrato dalle note  del Dipartimento XII – VI U.O., rispettivamente del 7.8.2009 e del 19.10.2009.
Ha comunicato,  infine, di ritenere di dover proporre la risoluzione contrattuale, già  minacciata nelle note suddette e non ancora effettuata, soprattutto per motivi  connessi alla riorganizzazione della macrostruttura del Dipartimento LL.PP.  verificatasi tra novembre e dicembre 2009, che lo hanno destinato ad altri  nuovi e diversi impegnativi incarichi.
Con nota del  12.7.2009, come anticipato verbalmente, il Responsabile del procedimento ha  comunicato di aver effettivamente proposto al Direttore del Dipartimento la  risoluzione contrattuale per inadempimento dell’appaltatore.

 

Ritenuto in diritto

L’impresa e la stazione appaltante avanzano opposte ragioni nel caso  in esame.
Secondo il Responsabile del Procedimento l’Impresa ha presentato un  progetto esecutivo non meritevole di approvazione, in quanto tale progetto, sia  pure tecnicamente “conforme a quello  definitivo posto a base di gara”, non risulta adeguato sotto l’aspetto  economico.
Al riguardo il Responsabile del procedimento ha evidenziato di aver  invitato l’impresa ad adeguare il progetto alle condizioni contrattuali, anche,  come indicato con la nota del 19.10.2009, tralasciando l’adeguamento alle norme  tecniche entrate in vigore successivamente all’appalto.
Il Responsabile del procedimento ha precisato che l’Impresa ha  impropriamente introdotto nuovi prezzi non rispondenti ai prezzi  contrattualmente previsti.
L’Impresa, invece, afferma di aver semplicemente sviluppato il  progetto esecutivo, sopperendo alle carenze del definitivo e adeguando lo  stesso alle intervenute norme tecniche, come espressamente richiesto dalla  stazione appaltante.
Evidenzia, al riguardo, come la S.A. non abbia “tenuto in debita considerazione l’ipotesi stabilita dall’art. 140 comma  4 del D.P.R. 554/99 il quale stabilisce che qualora ci siano esigenze derivanti  da sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari, ovvero nel caso di  riscontrati errori od omissioni del progetto definitivo, le variazioni da  apportarsi al progetto esecutivo sono valutate in base ai prezzi contrattuali  con le modalità previste dal capitolato generale e se del caso a mezzo di  formazione di nuovi prezzi”.
Ha anche precisato come il superamento delle carenze del progetto  posto a base di gara abbia determinato l’impossibilità di rispettare le  previsioni economiche dell’appalto, indipendentemente dal recepimento delle  intervenute norme tecniche.
Dall’esame della documentazione, in particolare dal “Quadro  comparativo” fornito dall’Impresa si rileva come un notevole incremento dei  costi si riscontri in relazione ai nuovi prezzi introdotti per la struttura del  sovrappasso.
Infatti, mentre il progetto definitivo redatto dall’amministrazione  contemplava un prezzo a mq per la passerella pedonale e un prezzo a ml di  sviluppo per gli archi in legno lamellare costituenti la struttura di sostegno  della passerella, l’impresa ha, invece, introdotto un nuovo prezzo a corpo  complessivo per l’intero sovrappasso, non confrontabile con i prezzi posti a  base di gara.
Mentre il progetto definitivo contemplava un prezzo complessivo della  struttura di €135.027,30 (importo a b.a.), costituito da € 100.006,50 per la  struttura della passerella e da €35.020,80 per la struttura di sostegno  principale, costituita da due archi in legno lamellare, il progetto esecutivo,  per la medesima opera contempla un prezzo complessivo di € 430.000,00, con un  incremento, pertanto, di € 294.972,70; assoggettando il prezzo al ribasso del  40,395%, si rileva come il solo adeguamento della struttura in legno lamellare  comporti un incremento contrattuale di €175.818,48 (circa il 54% dell’intero aumento  contrattuale contemplato dal progetto esecutivo di €324.840,00).
Con parere Prec120 del  22.11.2007 (rif. prec 356), l’Autorità ha sostanzialmente ricondotto i principi  che debbono regolare lo sviluppo della progettazione esecutiva in un appalto  integrato alle disposizioni attinenti ai livelli di progettazione in generale:
La fattispecie dell'appalto  integrato si caratterizza per il fatto che il progetto esecutivo è affidato  all'impresa aggiudicataria essenzialmente al fine di far compiere ad un unico  soggetto, l'appaltatore, le scelte di dettaglio: l'impresa aggiudicataria  dell'appalto integrato dovrà redigere il progetto esecutivo in conformità al  progetto definitivo "senza apprezzabili differenze di tecniche e di  costo" come si legge nel comma 4 dell'articolo 25 del d.P.R. 554/1999. Per  quanto attiene, in particolare, alle proposte migliorative sul progetto  definitivo posto a base di gara, si precisa che le stesse non possono, come  tutte le varianti, alterare la sostanza del progetto.
La norma richiamata si riferisce al livello di progettazione  definitivo e, più puntualmente, dispone che gli elaborati grafici e descrittivi  nonché i calcoli preliminari di tale livello progettuale “sono sviluppati ad un livello di definizione tale che nella successiva progettazione  esecutiva non si abbiano apprezzabili differenze tecniche e di costo”.
Trattasi, pertanto di una norma che, nel caso di appalto integrato,  pone precise responsabilità sia in capo alla stazione appaltante, per la  redazione del progetto definitivo, sia all’appaltatore per lo sviluppo della  progettazione esecutiva: la prima deve porre in gara una progettazione di  definizione adeguata, il secondo non può discostarsi da questa.
Nel caso specifico, come evidenziato, lo sviluppo del progetto  esecutivo da parte dell’impresa ha comportato un rilevante aumento di costo. La  individuazione delle cause di tale incremento, appare riconducibile a  valutazioni prettamente tecniche.
La disposizioni normative, prioritariamente, rimettono il compito di  valutare la legittimità delle modifiche introdotte, alla stessa stazione  appaltante.
Infatti, l’art. 140 del DPR 554/99, richiamato quale riferimento da  ambo le parti, dispone, nel caso di appalto integrato, che il progetto  esecutivo non possa prevedere alcuna variazione alla qualità e alle quantità  delle lavorazioni previste dal progetto definitivo, salvo nei casi in cui si  verifichi una delle ipotesi di cui all’art.25, comma 1, lett. a), b), c) della  Legge [allora vigente 109/94], ovvero  nei casi di riscontrati errori od omissioni del progetto definitivo.
La norma prevede, inoltre, che la stazione appaltante proceda  all’accertamento delle cause, condizioni e presupposti che hanno dato luogo  alle variazioni nonché al concordamento dei nuovi prezzi secondo quanto previsto  dal capitolato speciale d’appalto allegato al progetto definitivo.
Circa i nuovi prezzi, il medesimo articolo rimanda, inoltre,  all’art.136, attinente alle varianti in corso d’opera, che prescrive che questi  siano:

a) desunti dal prezzario della stazione appaltante o dai  listini correnti nell’area interessata dai lavori (utilizzati nella redazione  del progetto definitivo);

b) ragguagliati a quelli di lavorazioni consimili compresi  nel contratto;

c) quando sia impossibile l’assimilazione, ricavandoli  totalmente da nuove regolari analisi.   

La stazione appaltante, pertanto, nel caso in cui venga dall’impresa,  in sede di redazione del progetto esecutivo, manifestata l’esigenza di  variazioni alla qualità e alle quantità del progetto, deve preliminarmente  valutare l’ammissibilità di dette variazioni, riscontrando la eventuale  riconducibilità delle stesse alle ipotesi contemplate dall’art.140 del DPR  554/99, cioè, con riferimento al vigente D.lgs. 163/2006, alle disposizioni di  cui all’art.132, comma 1, lett. a),b),d) del Codice dei contratti, ovvero ad  errori o omissioni del progetto definitivo.
Ove sia ritenuta legittima l’esigenza di variazioni ed emerga  l’esigenza di nuovi prezzi, questi dovranno essere omogenei con le valutazioni  economiche poste a base di gara (ricavati dal medesimo prezzario di  riferimento, ragguagliati a prezzi già contemplati dal contratto o, solo in  ultima ipotesi, ricavati da specifiche regolari analisi).
Nel caso di specie, pur non entrando nel merito tecnico delle  posizioni sostenute, i comportamenti di stazione ed impresa appaiono entrambi  passibili di osservazioni, in quanto, alla luce degli elementi forniti, non  risultano pienamente in linea con le disposizioni richiamate.
Per quanto attiene all’operato dell’Impresa, si riscontra come alcuni  prezzi introdotti siano palesemente non ragguagliati ai prezzi contemplati dal  progetto definitivo.
E’ evidente che, ove le previsioni del progetto definitivo necessitino  di modifiche alle opere, in particolare alle opere valutate “a corpo”, la nuova  valutazione economica non possa che avvenire mediante la redazione di nuovi  prezzi; tali nuovi prezzi debbono, però, essere economicamente omogenei con  quelli contrattuali.
A titolo esemplificativo, ove il ridimensionamento della sezione degli  archi in legno lamellare (22x200 cm in luogo di 24x120 cm) si imponga  oggettivamente per motivazioni tecniche, il nuovo prezzo non potrà che essere  determinato in modo tecnicamente omogeneo con quello posto a base di gara,  utilizzando i medesimi prezzi elementari dell’eventuale analisi prodotta per la  determinazione del prezzo nel progetto definitivo, o, in assenza di questa,  proporzionalmente all’incremento dimensionale dell’opera.
Da quanto potuto appurare, invece, l’impresa ha formulato un nuovo  prezzo a corpo per l’intera struttura, che, dagli elementi disponibili, appare  non comparabile con quello a base d’asta.
Il comportamento della stazione appaltante, da altro lato, presenta  contraddittorietà e intempestività:

- il Responsabile del procedimento dapprima non ha contestato il  ritardo nell’esecuzione del progetto, benché una richiesta di proroga risulti  avanzata dall’Impresa solo a tempi ampiamente scaduti per la redazione del  progetto; successivamente, invece, non ha riscontrato la successiva  riproposizione motivata dell’istanza di proroga;
- dapprima ha concordato sull’adeguamento del progetto alla  intervenuta normativa tecnica sulle costruzioni, ma, costatando poi un  rilevante incremento economico, ha successivamente richiesto la riproposizione  del progetto esecutivo secondo la normativa vigente al momento dell’appalto;
- relativamente al progetto presentato, con nota del 7.8.2009, ha  fornito un giudizio di conformità tecnica del progetto presentato - “rispetta ed è conforme a quello definitivo a  base di gara (comprensivo anche dell’aggiornamento normativo al D.M. 2008 nel  frattempo divenuto obbligatorio)”-, evidenziando, invece, per la parte  economica, la non corrispondenza all’importo contrattuale, tuttavia senza  contestare puntualmente le valutazioni economiche dell’impresa e, in  particolare, eventuali irregolarità e carenze nella definizione dei nuovi prezzi  introdotti;
- infine, ricevuta la nota del legale dell’Impresa in data 29.10.2009,  solo in data 12.7.2010 (a quasi nove mesi di distanza) ha assunto  provvedimenti, proponendo la risoluzione contrattuale in danno (il Responsabile  del procedimento ha richiamato, quale causa del ritardo, una riorganizzazione  della macrostruttura del Dipartimento LL.PP. verificatasi tra novembre e  dicembre 2009).

In base a  quanto sopra considerato,

Il Consiglio

       
  • ritiene di riportare le precedenti osservazioni e  considerazioni all’esponente e alla stazione appaltante (Responsabile del  procedimento e Direttore del Dipartimento), con invio agli stessi della  presente deliberazione;
  •    
  • invita la stazione appaltante a comunicare, nel termine  di 30 giorni dalla comunicazione della presente deliberazione, le proprie  valutazioni ed i provvedimenti adottati o che intende adottare per la  definizione del caso in questione;
  •    
  • dispone l’acquisizione, da parte della Direzione  Vigilanza Lavori delle informazioni relative alla definizione del procedimento.

 

Il Consigliere Relatore: Giuseppe Borgia

Il Presidente: Giuseppe Brienza

Depositato presso la Segreteria del  Consiglio in data 18 novembre 2010

Il Segretario: Maria Esposito   




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