Deliberazione n. 62 Adunanza del 20 ottobre 2010

Fascicolo 198/2010

Oggetto: Project financing per lavori di realizzazione di un parcheggio pubblico interrato in Piazza Mercato — Lavori di riqualificazione urbanistica e funzionale dell'area di Piazza Mercato.

Stazione Appaltante: Città di Vico Equense

Riferimento normativo: n. 109/94 art. 37 (commi bis-ter-quater)

 

Il Consiglio

Vista la Relazione dell'Ufficio VI della Direzione Generale Vigilanza Lavori

Considerato in fatto

E’ pervenuto all’Autorità un esposto inviato da alcuni Consiglieri Comunali della Minoranza del comune di Vico Equense con il quale vengono segnalate diverse difformità nel procedimento relativo all’esecuzione dei lavori relativi alla realizzazione di un parcheggio pubblico interrato in Piazza Mercato in Project Financing, rispetto alla proposta presentata in gara, allegando una memoria sullo stato del procedimento che ricostruisce l’iter dell’appalto.
In particolare, per come segnalato dai predetti esponenti le irregolarità riscontrate si riferiscono alle seguenti circostanze:

  • un abbassamento della quota della Piazza Mercato non previsto e, pertanto, considerata abusiva;
  • i lavori si sarebbero protratti ben oltre la data di ultimazione prevista;
  • in corso d’opera, con l’approvazione di una variante, si sarebbe attuata una modifica dello schema distributivo e funzionale dei posti auto a rotazione, ed un raddoppio del numero dei box oggetto di vendita, rispetto a quello previsto in gara.

Ad integrazione della nota trasmessa, gli esponenti successivamente informavano che sarebbe stata richiesta anche una caparra confirmatoria del 30% ai cittadini acquirenti, non prevista né nel progetto preliminare presentato dalla s.a. per la gara d’appalto, né nel progetto preliminare presentato dal promotore prescelto e soprattutto non presente nella convenzione tra il comune e il Concessionario.
Per verificare l’iter dell’appalto, è stata richiesta al RUP una relazione in merito a quanto rappresentato dagli esponenti, dalla quale è emerso quanto segue.
Con Deliberazione di G.C. n. 19 del 26 marzo 2003 è stato approvato il programma triennale 2003­-2005, nel quale sono stati inseriti gli interventi relativi ai "lavori di realizzazione di un parcheggio a Piazza Mercato" e ai "lavori di riqualificazione della sovrastante Piazza Mercato”.
Con Delibera di G.C. n° 141 del 29.04.2003, la città di Vico Equense ha  approvato il progetto preliminare per la realizzazione di un parcheggio pubblico interrato in Piazza Mercato  in Proiect Financing, prevedendo  “86 posti auto e 40 posti per motocicli, salvo un diverso dimensionamento ovvero un'articolazione differente proposta dal promotore", da realizzare solo su due livelli. L’importo appaltato risultava di € 1.290.000,00 e prevedeva un finanziamento al 100% da parte dei privati, con una superficie prevista distribuita su due livelli ambedue di mq. 1.600, per un totale di mq. 3.200.
Precedentemente, con Delibera di G.C. n° 122 del 16.04.2003, era stato approvato il progetto preliminare dei "Lavori di Riqualificazione Urbanistica e Funzionale dell'area di Piazza Mercato", da realizzare sopra il costruendo parcheggio sotterraneo.
A seguito di Avviso di gara pubblicato ai sensi dell’art. 37 bis della Legge n. 109 e ss.mm.ii., sono pervenute 4 proposte per la realizzazione dei lavori; per il loro esame, con Delibera di G.C. n° 233 del 8.7.03, è stata nominata una Commissione. Da una lettura dei Verbali della Commissione, incaricata anche delle valutazioni di altri due interventi sempre in Proiect Financing, si rileva che n. 2 proposte sono state escluse per irregolarità nella presentazione dei plichi (privi del sigillo) e delle restanti offerte è stata scelta quella presentata dall’ATI Base House/Palmi rispetto a quella della ITER s.p.a.
Dagli atti di gara si evince che l'iniziativa proposta dalla ATI Base House/Palmi è stata scelta perché presentava un intervento maggiore rispetto a quello preventivato dalla s.a. e dell’altro concorrente, e precisamente distribuita su tre livelli entrambi di mq. 1.890, per un totale di mq. 5670, con complessivi 136 stalli per auto e 23 per moto e prevedendo anche n. 56 box auto e n. 5 depositi, con una spesa preventivata di € 2.594.000,00, comprensiva di oneri sicurezza, spese generali ed imprevisti.
Con Delibera n° 270 del 07.08.2003, nell’approvare i verbali di gara, la Giunta Comunale dava mandato al Capo Settore LL.PP. di fare integrare la proposta dell’offerente con la cessione all’Amministrazione di un ulteriore deposito compensandone l’onere con un aumento dei prezzi dei singoli box auto, prevedendo un abbonamento diurno/notturno dei posti auto e fornendo alcuni chiarimenti sui sottoservizi esistenti e sull’opportunità della demolizione della cabina esistente dell’ENEL.
Sulla scorta delle precisazioni inviate dall’ATI BASE HOUSE PALMI, con Delibera del Consiglio Comunale n° 87 del 27.12.2003 è stato approvato il progetto preliminare proposto dalla stessa impresa, dando mandato al Responsabile del Procedimento di indire la gara ai sensi dell'art. 37 quater della L. n° 109/1994.
Con Delibera G.C. n° 136 del 15.04.04 è stato approvato l'apposito Bando in project financing, e da una lettura dello stesso si rileva che:

1) è esclusa la possibilità per i concorrenti di proporre varianti sostanziali al progetto preliminare posto a base di gara;

2) l’opera deve essere terminata entro 12 mesi decorrenti dalla data di consegna dei lavori;

3) il soggetto aggiudicatario è obbligato a costituire una società di progetto di capitale € 130.000.

Pertanto, anche se, ai sensi dell’art. 85 c. 2 del DPR 554/99, in vigore al tempo della gara d’appalto, le S.A. possono inserire nel bando la “facoltà per i concorrenti di inserire nell’offerta la proposta di eventuali varianti al progetto posto a base di gara, indicando quali parti dell’opera o del lavoro è possibile variare e a quali condizioni”, nel caso in esame, invece, la volontà dell’Amministrazione è stata quella di accettare la proposta dell’ATI BASE HOUSE PALMI nel suo complesso, senza consentire ad eventuali concorrenti di proporre modifiche.
Con Delibera di G.C. n°195 del 24.05.2004, l'ATI BASE HOUSE PALMI è stata dichiarata definitivamente aggiudicataria dell'opera, essendo andata deserta la relativa gara; pertanto, la stessa società ha costituito la Società di progetto denominata "G.P.V. Srl", e in data 06.12.2004 ha stipulato il contratto di convenzione con l’Amministrazione con atto del dott. Claudio Cubani, Notaio in Solopaca, Rep. N° 33.203 Racc. n° 7.738.
Dalla Convenzione si rileva che il concessionario si obbliga a partire dalla data della firma a:

  •  presentare le progettazioni definitive (entro 75 gg.) ed esecutive (entro ulteriori 15 gg. dall’approvazione);
  • ottenere tutti i permessi, licenze ed autorizzazioni per l’esecuzione delle opere;
  • eseguire su tre livelli 136 stalli per auto, n. 23 per moto, n. 56 box auto e n. 5 depositi per mq. 280;
  • consentire la presentazione di varianti in corso d’opera, a cura del Concessionario, le cui modalità di compenso sarà definito tra le parti, in contrasto con quanto prescritto nel bando di gara(clausola non prevista negli atti di gara).

Il progetto definitivo del parcheggio è stato trasmesso dalla "G.P.V. Srl" in data 30.03.2005 ed approvato con Delibera del Commissario Straordinario n° 209 dell'11.11.2005, previo ottenimento del parere favorevole di conformità ai fini della Prevenzione Incendi in data 14.07.2005, dell’ASL NA5 – Dipartimento di Prevenzione – in data 13.09.2005.
Al fine di ottenere il successivo certificato di prevenzione incendi da parte del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco, la "G.P.V. Srl" ha rettificato in parte il progetto definitivo che è stato riapprovato con Delibera del Commissario Straordinario n° 75 del 28.02.2006, modificando la rampa di accesso, che ha comportato una diversa distribuzione degli spazi interni con la diminuzione di 5 posti auto, eliminando i 23 posti per motocicli ed ubicando le autorimesse al primo piano interrato.
Il progetto esecutivo è stato approvato in data 28.03.2006 e in data 11.04.2006 rispettivamente con determina nn. 72 e 89, mentre i lavori sono stati consegnati in precedenza e precisamente in data 9.03.2006.
In precedenza, il progetto definitivo di riqualificazione urbana della piazza soprastante il parcheggio interrato veniva approvato con Delibera di G.C. n° 128 del 17.04.2003, mentre il progetto esecutivo, dopo diversi anni, veniva approvato con Delibere di Giunta Comunale n° 196 del 16.11.2006, come rettificato con Delibera n° 248 del 5.07.2007, sulla scorta degli esiti di una Conferenza di Servizi del 27.10.2006, alla presenza di Rappresentanti della Soprintendenza BAPPSAE di Napoli e provincia, del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Napoli e del Dipartimento di Prevenzione ASL NA5.
Per consentire di rendere rapidamente fruibile al traffico la viabilità interessata dai lavori, a seguito di richieste pressanti della cittadinanza e per ottemperare alle prescrizioni della predetta Conferenza di Servizi, il comune richiedeva alla società "G.P.V. Srl" di modificare il progetto.
Pertanto, veniva presentata dalla società "G.P.V. Srl" una nuova soluzione tecnica strutturale, che comportava un aumento del tempo di esecuzione dell’opera di sei mesi, portandolo a mesi 18, con un importo dei lavori che aumentava da € 2.594.000,00 a € 3.997.707,50.
Per effetto della predetta modifica, il promotore, dal punto di vista economico, proponeva un compenso a scelta del Concedente tra tre ipotesi:

1) il concessionario corrisponda al promotore un prezzo di € 2.410.000 relativo al primo anno di gestione;

2) aumento del prezzo di vendita dei box auto da 1.198,61 a € 3.900,00 al mq.;

3) minore incremento del prezzo di cui al punto 2, con aumento della superficie di vendita dei box e riduzione degli stalli a rotazione.

Sulla scorta della variante trasmessa e dietro richiesta dell’Ammi-nistrazione, la soc. "G.P.V. Srl" trasmetteva una Relazione Tecnica contenente le motivazioni che hanno determinato la presentazione della nuova soluzione strutturale, nonché gli elaborati che regolamentavano le modifiche da apportare alla convenzione e le modalità di assegnazione delle autorimesse.
Con Delibera n° 47 del 8.06.2007, dopo ampia discussione, il Consiglio Comunale decideva di proporre al Concessionario alcune modifiche all’atto di Convenzione, tra le quali gli importi degli abbonamenti, la riduzione degli stalli, portandoli da 131 a 65 e i depositi da mq. 280,00 a mq. 163.40, collocandoli tutti nel 1° livello, mentre aumentava i box auto da 56 a 110, collocandoli nel 2° e 3° livello; per compensare l’aumento del costo della variante, era stato previsto un aumento del prezzo dei box al mq., incrementando del 5% quelli del 2° livello e riducendo del 5% del 3° livello.
In esito alle proposte avanzate nella delibera di cui sopra, la soc. "G.P.V. Srl" formulava il proprio assenso ed adeguava la progettazione esecutiva trasmettendo gli elaborati previsti, ma solo in data 05.11.2008 veniva stipulato l’atto di aggiornamento contenente le modifiche ed integrazioni di cui sopra.
I lavori previsti consistevano nella costruzione di un parcheggio interrato disposto su tre livelli collegati da una rampa circolare, dotato di un controllo agli accessi della struttura regolato da cartellino elettronico per i possessori dei box e da biglietto sempre elettronico per gli utenti.
Il tempo utile per dare i lavori ultimati, stabilito in mesi 18 naturali e consecutivi dal verbale di consegna, per effetto della variante di cui sopra e a seguito di successive modifiche al programma dei lavori, è stato prorogato fino al 17.09.2008 ed i lavori sono stati ultimati in data 26.07.2008, come riportato nel Certificato di Collaudo, trasmesso dal RUP con nota del 28.04.2010.
Durante le fasi di costruzione del parcheggio, la città di Vico Equense ha pubblicato in data 27.07.2007 un Avviso pubblico con il quale si rendeva noto alla cittadinanza le modalità di acquisizione delle autorimesse e dei depositi, riportandone il costo al metro quadrato, distinto per livelli.
Nel predetto Avviso era riportato un tempo utile per i potenziali acquirenti, che dovevano essere in possesso di determinati requisiti per presentare domanda di assegnazione, ma soprattutto veniva indicato che, una volta approvata la graduatoria, la stessa doveva essere accompagnata dal versamento di una caparra confirmatoria di almeno il 30% del valore del bene, previo stipula di un atto (contratto preliminare) con il Concessionario.
In merito invece ai “Lavori di Riqualificazione Urbanistica e Funzionale dell'area di Piazza Mercato", a seguito di gara d’appalto, i lavori sono stati aggiudicati all’ATI DIANA Nicola (mandataria) e ARREDITALIA srl (mandante), ma detta aggiudicazione, a seguito di vari interventi della Magistratura Ordinaria, ha subito diverse modifiche, per come si rileva dalla Determina n. 64 del 30.06.2010 di aggiudicazione definitiva e precisamente:

  • sulla scorta di un’informativa della Prefettura di Napoli sulla mandante, la predetta aggiudicazione è stata revocata;
  • a seguito di ricorso presso il TAR della Campania dell’impresa DIANA Nicola, la quale aveva anche i requisiti di partecipazione della mandante,  i lavori sono stati aggiudicati integralmente alla mandataria;
  • a seguito di ricorso dell’impresa ARREDITALIA srl presso il Consiglio di Stato, l’aggiudicazione definitiva è stata riassegnata all’ATI DIANA Nicola (mandataria) e ARREDITALIA srl (mandante), avendo, in precedenza, il TAR della Campania respinto il ricorso presentato dalla stessa impresa ARREDITALIA srl..

Per come si rileva dall’ultima nota inviata dal RUP, su richiesta di questo ufficio per conoscere un aggiornamento sullo stato dell’appalto, si rileva che:

  • i lavori hanno una durata contrattuale di giorni 60 naturali e consecutivi;
  • i lavori sono stati consegnati con verbale parziale in data 25.03.2010 e 12.04.2010;
  • è stata redatta una variante migliorativa al progetto appaltato presentata alla Soprintendenza BB.AA. e PP.;
  • i lavori di fatto non sono stati ancora consegnati;
  • non sono stati rilasciati Certificati di pagamento.

Ritenuto in diritto

La proposta presentata in sede di gara dall’ATI BASE HOUSE PALMI, contenente l’aumento di un piano del parcheggio (abbassamento della quota della piazza Mercato), non ha mai avuto l’autorizzazione ai fini urbanistici, per come si evince dagli atti approvativi dei progetti preliminare, definitivo ed esecutivo.
Da una lettura della relazione istruttoria del Capo del Servizio Urbanistica, si rileva che “il progetto ha ottenuto l’assenso urbanistico con la delibera n. 87 del 27.12.2003”, che riporta al punto 5 del deliberato “le disposizioni date equivalgono a dichiarazione di urgenza, indifferibilità dell’opera in questione, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 1/78”; tale disposizione normativa, però, risultava abrogata dall'art. 58 del d.P.R. n. 327 del 2001 e pertanto non era consentito il ricorso a tale procedura alla data della predetta delibera.
Per quanto attiene invece ai tempi di realizzazione, gli stessi si sono protratti a causa del ritardo nell’approvazione della variante in corso d’opera da parte dell’Amministrazione, la quale è venuta a conoscenza delle modifiche da effettuare dopo la Conferenza di Servizio svolta il 27.10.2006, indetta per la realizzazione della piazza sovrastante, ma che ha avuto effetti anche sulla realizzazione del parcheggio; infatti, il progetto esecutivo contenente i cambiamenti introdotti è stato approvato con la Delibera di Consiglio Comunale n° 47 del 8.06.2007, ma la sua efficacia è stata sancita con la firma dell’atto di aggiornamento stipulato in data 05.11.2008, oltre due anni dopo la data della predetta Conferenza di Servizio.
Inoltre, risulta che i lavori di ampliamento della superficie interessata dal parcheggio interrato ricade in area sottoposta a vincolo paesistico, e pertanto gli stessi sono stati consegnati senza il parere previsto della Soprintendenza per i Beni Archeologici; infatti, per il rilascio di detto parere il progetto definitivo è stato trasmesso solo in data 1.02.2006, mentre la consegna dei lavori al Concessionario è avvenuta il  09.03.2006, con inizio dei lavori il 01.04.2006.
Per quanto sopra, l'attività di coordinamento del RUP appare molto carente, manifestata con una tardiva convocazione della Conferenza di Servizio, che invece, indetta immediatamente dopo l’approvazione del progetto preliminare del Concessionario (27.12.2003) avrebbe consentito un'acquisizione in tempi brevi di tutte le autorizzazioni necessarie, evitando così il ricorso alla variante in corso d’opera; tale carenza emerge soprattutto con particolare riferimento ai tempi di stipula dell’Atto di Aggiornamento (05.11.2008), considerato che il progetto esecutivo in variante è stato approvato con la Delibera di Consiglio Comunale n° 47 del 8.06.2007.
Dagli atti acquisiti emerge una modifica sostanziale della concessione con l’approvazione di nuove condizioni di vendita dei box auto, per compensare l’aumento del costo dei lavori in variante; in primo luogo perché nei documenti posti in sede di gara era stato esplicitamente vietato il ricorso a tale procedura, ma soprattutto perché la sua approvazione ha consentito al Concessionario di poter vendere 110 box auto al posto di 56, quasi il doppio, a fronte della diminuzione degli stalli passati da 131 a 65; infatti, i primi sono oggetto di vendita, e i secondi vengono impiegati come pedaggio giornaliero e/o notturno con la sosta dei veicoli, con un vantaggio economico non più diluito nel tempo, ma immediato.
Infatti, la vendita dei box auto inseriti nella Convenzione originaria (06.12.2004) prevedeva box da mq. 14,70 a mq. 20,74, posti in vendita rispettivamente al prezzo di € 18.181,82 (=1.236,85 al mq.) e a € 22.727,27 (=1.095,81 al mq.), mentre nell’Avviso Pubblico del 27.07.2007, tutti i box venivano posti in vendita a € 2.625,00 per il 2° livello ed a € 2.375,00 per il 3° livello, con un ricavo oltretutto, quasi raddoppiato per effetto del conseguente raddoppio dei box-auto in vendita.
Al predetto vantaggio, si deve anche sommare la possibilità accordata al Concessionario, con l’intervento dell’Amministrazione comunale tramite l’Avviso pubblico di cui sopra, di potersi finanziare durante il corso dei lavori con la prevendita dei box auto, mediante l’acquisizione del 30% del valore del bene, circostanza non rinvenuta nel progetto preliminare posto a base di gara, nella proposta presentata dal Concessionario e soprattutto nella Convenzione originaria, dove invece risulta inserita solo la clausola che il Concessionario si rendeva  disponibile a “realizzare e gestire il parcheggio con fondi propri o comunque privati”,  senza alcun accenno a tale possibilità.
Le due predette condizioni, indubbiamente favorevoli al Concessionario, forse, se inserite nel bando di gara per la scelta del promotore, avrebbero consentito la presenza di altre imprese nella seconda gara, aggiudicata invece allo stesso promotore, unico concorrente.
In ultimo, anche se è nei poteri dell’Amministrazione modificare le proprie scelte per il bene della collettività, nel caso in esame e con riferimento alle modifiche introdotte con l’approvazione della variante, le decisioni assunte nel corso dell’appalto non possono essere condivise, perché praticamente, i box auto sono raddoppiati mentre gli stalli sono dimezzati, consentendo così un aumento delle entrate del Concessionario a svantaggio del numero di utenti che in futuro avrebbero potuto utilizzare la struttura mediante un abbonamento giornaliero/mensile o annuale degli stalli.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

è del parere di approvare la presente deliberazione e dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori di trasmetterla:

  • al RUP per un inadeguato controllo sull’iter dell’appalto, per come riportato nei considerato, invitandolo ad instaurare per il futuro un comportamento indirizzato all’osservanza della disciplina concernente i contratti pubblici e la buona amministrazione, tento conto dello stato del procedimento del secondo appalto;
  • all’esponente;
  • al Sindaco e all’Ufficio di Controllo Interno del Comune perché facciano conoscere le misure che intendono adottare per evitare il ripetersi di tali fenomeni
  • alla Procura della Repubblica e alla Procura Regionale della Corte dei Conti per le valutazioni di competenza.

Firmato

Il Consigliere Relatore: Andrea Camanzi

Il Presidente: Giuseppe Brienza

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 22 novembre 2010

Il Segretario: Maria Esposito