Deliberazione n. 68 Adunanza del 3 novembre   2010

Nota esplicativa 21 marzo 2011

Rif.:  Fasc. 991-2010

Oggetto: Appalto di progettazione esecutiva ed esecuzione  dei lavori di realizzazione del “Nuovo Parco della Musica e della Cultura di  Firenze”, rientrante negli interventi relativi alle “Celebrazioni dei 150 anni  dell’Unità d’Italia”

Stazione Appaltante: TECNICA DI   MISSIONE - Presidenza del  Consiglio dei Ministri

Impresa esecutrice :  A.T.I. “S.A.C. – I.G.I.T.”
Capogruppo mandataria: S.A.C. – Società appalti  Costruzioni S.p.A.;
Mandante:  Società I.G.I.T. S.p.A.

Riferimenti  normativi: Articolo 53, comma 2, punti b) e c), del D.lgs.  n.163/2006 - Appalto integrato.

 

IL CONSIGLIO

Vista la  relazione del Gruppo ispettivo nominato dalla Direzione Generale Vigilanza Lavori prot.51034/2010/VILA/  DG  del  4.08.2010;

Premesso che

l’appalto del “Nuovo Parco della Musica e della Cultura di  Firenze”  rientra negli interventi  relativi alle “Celebrazioni dei 150 anni dell’Unità d’Italia”, come stabilito  dal Comitato dei Ministri istituito con DPCM del 24.4.2007 al fine di  pianificare e organizzare la realizzazione e il completamento di opere atte a  commemorare l'anniversario;
a supporto dell'attività del predetto Comitato  Interministeriale, con successivo DPCM del 15.6.2007 è stata istituita una  Struttura di Missione, con il compito di realizzare il programma sia degli  eventi che delle opere;
per quanto riguarda l’appalto del “Nuovo Parco della Musica e  della Cultura di Firenze”, cofinanziato dalla Regione Toscana e dal Comune di  Firenze, la procedura di aggiudicazione – con il sistema dell’appalto integrato  di cui all’articolo 53, comma 2, punti b) e c), del D.lgs. n.163/2006 - è stata  avviata con la pubblicazione del bando di gara in data 19.10.2007;
in esito alle risultanze del   monitoraggio compiuto dalla Direzione  Generale Vigilanza Lavori sugli interventi in atto per le  “Celebrazioni dei 150 anni dell’Unità d’Italia” e delle audizioni  tenutesi con i responsabili dell’Unità di  Missione, in data 26 e 27.05.2010 è stato disposto l’avvio di un’istruttoria  mirata sul “Nuovo Parco della Musica e della Cultura di Firenze”, al fine di  verificare la correttezza dell’operato della stazione appaltante;
in data 29 e 30.07.2010, presso la sede dell’Unità Tecnica di  Missione in via della Ferratella – ROMA, sono stati acquisiti gli atti inerenti  la fase di gara e di aggiudicazione dell’appalto e gli elaborati del progetto  vincitore;
in data 10 e 11.08.2010 è stata effettuata l’ispezione presso  il cantiere di Firenze, ove ha sede la struttura del Commissario delegato, cui  è stato trasferito l’incarico di condurre a compimento l’opera in luogo  dell’Unità di Missione, ed è stato compiuto un sopralluogo in cantiere per  verificare lo stato di realizzazione dell’opera, in relazione alle scadenze  temporali per lo svolgimento delle celebrazioni;
in particolare, sono stati approfonditi i seguenti aspetti:

  1. sviluppo del  complessivo operato della stazione appaltante nella fase realizzativa  dell’intervento, con riferimento alle criticità riscontrate nell’esecuzione dei  lavori ed alla cronologia delle varianti intervenute, con rispettivi incrementi  di costi;
  2. prospettive  di un’ultimazione funzionale delle opere a farsi, in relazione agli scostamenti  dei costi e dei tempi di realizzazione, rispetto alle previsioni contrattuali  iniziali;
  3. evoluzione  del quadro dei finanziamenti e lo stato attuale delle disponibilità dei fondi  necessari a completare l’opera, ripartiti fra i vari soggetti cofinanzia tori;

inoltre, all’atto della visita ispettiva è stata  richiesta l’esibizione di quegli elaborati contenuti nell’offerta dell’ATI  S.A.C. - I.G.I.T. che, secondo quanto  riportato da alcuni articoli di stampa, recavano date anteriori alla  pubblicazione del bando di gara.

Considerato in fatto

La scelta  dell’amministrazione appaltante è stata quella di affidare un contratto avente  ad oggetto – previa acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta -  la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base del progetto  preliminare, da porre a base di gara insieme al capitolato prestazionale  corredato dall’indicazione delle prescrizioni, delle condizioni e dei requisiti  tecnici inderogabili.
In ciò è stato fatto  riferimento alla disposizione contenuta nell’art.53, comma 2, lettera c), del  D.Lgs.n.163/06, ancorché attualmente sospesa per effetto del D.Lgs.n.113/07, il  quale ne ha subordinato l’applicabilità alla vigenza del regolamento di  esecuzione ed attuazione del Codice dei contratti pubblici.
L’amministrazione ha  comunque ritenuto di poter esercitare la facoltà prevista della norma sospesa, richiamando  la possibilità di agire in deroga al D.Lgs.n.113/07, così come previsto  dall’OPCM n.3632/07 del 23/11/2007.
L’offerta dei concorrenti  doveva perciò contemplare la presentazione di un progetto definitivo e del relativo  prezzo, con indicazione distinta del corrispettivo richiesto per la  progettazione definitiva, per quella esecutiva e per l’esecuzione dei lavori.
Il quadro economico del  progetto preliminare, sviluppato dalla Struttura di Missione con gli Enti  territoriali interessati, e posto a base della procedura di gara aperta,  bandita il 19/10/2007 con il metodo dell’offerta  economicamente più vantaggiosa, prevedeva un impegno di spesa complessivo di  €.106.580.000,00, di cui €.82.500.000,00 per lavori e oneri di progettazione e  €.24.580.000,00 per somme a disposizione dell’Amministrazione.
La  copertura finanziaria, come da accordi intercorsi fra i vari Enti interessati, era  così ripartita:
€.24.080.000,00  a carico dello Stato (fondi stanziati per il programma del centocinquantenario);
€.42.500.000,00  a carico del Comune di Firenze;
€.40.000.000,00  a carico della Regione Toscana.
Di tali  fondi era assicurata la disponibilità economica immediata solo per la parte  posta a carico dello Stato.
Con  l’invio del bando di gara alla GUCE in data 19/10/2007 è stata avviata la  procedura di aggiudicazione, sulla scorta del D.L. n.159 del 1° ottobre 2007,  poi convertito in legge n.222 del 29/11/2007; risultano successivi alla  pubblicazione del bando sia il DPCM del 23/11/2007, recante la dichiarazione di  ‘grande evento’ per il complesso degli interventi concernenti le celebrazioni  per il 150° anniversario dell’Unità d’Italia, sia l’OPCM n.3632/07, anch’esso del 23/11/2007, recante la dichiarazione di  indifferibilità, urgenza e pubblica utilità dei citati interventi, nonché la  deroga ad una serie di disposizioni legislative.
Successiva all’avvio della  fase di selezione del contraente risulta essere anche la Conferenza di servizi  sul progetto preliminare, convocata in prima seduta per il giorno 17/12/2007.
Dall’esame della  documentazione acquisita, è emerso che alcuni Enti partecipanti alla Conferenza,  tra essi il Comune di Firenze, l’ARPAT e le Ferrovie dello Stato S.p.A.,  avevano già evidenziato la necessità di svolgere attività propedeutiche alla  redazione degli ulteriori livelli progettuali, rappresentando altresì alcune  criticità, da affrontare e risolvere all’atto della redazione del successivo  livello progettuale, ad opera dell’impresa aggiudicataria.
L’aggiudicazione, secondo  il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, è stata disposta - con  D.D.n.451 del 31/12/2007 - in favore della costituenda Associazione temporanea  d’imprese S.A.C. Società Appalti Costruzioni S.p.A. (capogruppo mandataria) –  I.G.I.T. S.p.A. (mandante), che aveva offerto una riduzione dei tempi di  esecuzione pari a 150 giorni ed il ribasso del 15,83% sull’importo posto a base  di gara, per un totale netto di €.69.820.170,00 per lavori ed oneri di  progettazione.
Con lo stesso provvedimento  è stato impegnato l’importo di €.20.864.160,00, di cui €.15.650.600,00 per  lavori, a valere sul capitolo di spesa all’uopo istituito presso la Presidenza  del Consiglio dei Ministri.
Il progetto definitivo,  redatto dall’aggiudicatario in sede di offerta, ha formato oggetto di verifica  da parte del RUP e, con provvedimento n.268 del 5/02/2008, è stata confermata  l’aggiudicazione definitiva all’Associazione S.A.C. S.p.A. – I.G.I.T. S.p.A..
Il 25/02/2008  è intervenuto il parere del Comitato Tecnico  Scientifico, istituito per fornire un supporto valutativo alla Struttura di  Missione, con il quale si esprime una positiva valutazione del progetto, in tutti  i suoi aspetti, e - dopo aver ricordato le prescrizioni discendenti dalla  Conferenza di servizi del 17/12/2007 - si specifica che “il progetto in  epigrafe presenta un livello di definizione e requisiti intrinseci tali da  consentire l’avvio delle fasi di ‘contrattualizzazione’ e di successivo  approfondimento a livello esecutivo tenendo conto delle osservazioni,  prescrizioni e riferimenti normativi sopra richiamati”.
In data 27/02/2008 è stato  stipulato il contratto con l’Associazione S.A.C. S.p.A. – I.G.I.T. S.p.A..
Nel contratto era previsto  sia il termine di 90 giorni per dare compiuta la progettazione esecutiva, che  quello di 600 giorni - dalla consegna - per ultimare i lavori.
Come era già successo con  il progetto preliminare, messo in gara prima di espletare la Conferenza di  servizi, la Struttura di Missione ha inteso perfezionare la stipula  contrattuale (impegnando l’ATI S.A.C. – I.G.I.T. a produrre il progetto  esecutivo e ad eseguire le opere), sulla base di una progettazione definitiva  che non era ancora stata adeguata per tener conto delle varie e significative  prescrizioni intervenute.
La nuova Conferenza di  servizi, tenutasi in data 27/03/2008 per l’approvazione del progetto  definitivo, è stata sospesa fino al 28/04/2008, per l’acquisizione dei pareri  mancanti.
La conclusione procedurale  è stata formalizzata solo il 20/11/2008, dopo la sottoscrizione del Protocollo  d’intesa fra gli Enti Territoriali coinvolti e Ferrovie dello stato S.p.A.,  intervenuta in data 27/10/2008.
Il risultato è il mancato  rispetto della scadenza di 90 giorni per dare compiuto il progetto esecutivo e lo  slittamento dei tempi per l’esecuzione dell’opera, che avrebbe dovuto essere  completata entro il 2010.
Deve anche rilevarsi che  alcune delle prescrizioni riguardano le medesime criticità già espresse nella  precedente Conferenza ed alla cui esplicitazione non aveva corrisposto alcuna  integrazione del progetto definitivo, mentre altre provengono da Enti che non  erano stati coinvolti nella pregressa procedura, le cui richieste hanno rimesso  in gioco le esigenze funzionali e gli stessi parametri progettuali dell’opera,  che erano stati avallati pienamente dal RUP e dal Comitato Tecnico Scientifico  solo pochi mesi prima.
Significative appaiono le  “indicazioni di massima” fornite dalla Fondazione ‘Teatro del Maggio Musicale  Fiorentino’, che si sono concretizzate in numerose richieste aggiuntive per ciò  che riguarda il Palcoscenico, la Sartoria, i Depositi per allestimenti, i  locali al servizio dell’Orchestra, del Coro, del Corpo di ballo, della  Produzione e Maestri collaboratori, degli Artisti ospiti, la Sala prove, la  Sala mensa, gli Spogliatoi, gli Uffici, il Museo e aree per il pubblico, gli  Impianti.
Significative, per la  ricaduta sul progetto, anche le condizioni espresse dal Comune di Firenze, con  particolare riferimento alla necessità di adottare – in relazione al rischio  sismico - coefficienti di sicurezza conformi non solo alle vigenti norme, ma  anche a quanto riportato nell’Accordo di ricerca fra il Comune e l’Università  di Firenze (coefficiente di amplificazione sismica pari a 1,7).
L’ATI affidataria ha quindi  elaborato una progettazione esecutiva fondata su parametri differenti da quelli  fino a quel punto utilizzati come riferimenti, mettendo in conto tutti gli  input - sotto forma di prescrizioni, condizioni, osservazioni, opportunità -  ricevuti dagli Enti coinvolti nella procedura (acquisizione della disponibilità  delle aree, necessità di caratterizzazione dei terreni e conseguenti modalità  di smaltimento, bonifiche, demolizione di manufatti, delocalizzazione del Museo  ferroviario, amplificazione del rischio sismico, esigenze funzionali della Fondazione ‘Teatro del Maggio Musicale Fiorentino’) e che, in gran parte,  erano o avrebbero dovuto essere noti già all’avvio della procedura di gara.
La gara è stata bandita con  il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che più si presta  all’apprezzamento delle soluzioni tecniche con le quali si intende soddisfare  un ben definito quadro normativo ed esigenziale, costituito dall’insieme delle  condizioni di partenza da rispettare, che erano contenute nel capitolato  prestazionale.
Va ricordato, in proposito,  che l’ATI S.A.C. – I.G.I.T. si è aggiudicata l’appalto non per il miglior  ribasso proposto, ma in forza del punteggio massimo (55) ottenuto per la  soluzione tecnica offerta, che rispondeva ad esigenze rivelatesi - in seguito -  non sufficientemente individuate e soppesate.
Non può non richiamarsi la  circostanza che la stazione appaltante ha posto a base di gara una  progettazione preliminare ed un capitolato prestazionale carenti, che non ha  inteso modificare il progetto definitivo offerto dall’impresa prima di affidare  formalmente alla stessa la progettazione esecutiva, e che non sembra aver  svolto alcun ruolo nella valutazione di opportunità, anche economica,  discendente dall’accoglimento di tutte le richieste migliorative pervenute  dagli Enti partecipanti alla tardiva Conferenza di servizi.
In tal senso, dall’esame  della documentazione esaminata emerge che gli organi preposti alla conduzione  della procedura d’appalto hanno sostanzialmente ed acriticamente delegato la  loro funzione all’ATI affidataria.
Di conseguenza, il progetto  esecutivo generale predisposto dall’ATI è risultato di importo complessivo pari  a €.236.919.058,00, di cui €.171.849.051,00 per lo ‘stralcio’ lavori al netto  del ribasso di gara; limitandosi solo ai dati relativi a questo ‘stralcio’, si  registra un incremento del 113% per progettazione e lavori, rispetto al  contratto stipulato in data 27/02/2008.
La “completa definizione  esigenziale” espressa dal progetto esecutivo predisposto dall’ATI affidataria  presuppone però un ulteriore ‘stralcio’, che contempla tutti gli aspetti non  propriamente edilizi, bensì quelli legati alla particolare funzione dell’opera,  quali l’attrezzatura della complessiva macchina scenica, gli arredi e  l’illuminotecnica, per un importo complessivo di €.65.070.007,00, di cui  €.57.636.370,00 per lavori ed oneri di progettazione, al netto.
Con atto di sottomissione -  richiamando il parere favorevole espresso in data 5/11/2008 dalla Commissione  Tecnica Consultiva sul progetto generale redatto dall’impresa, “nella stesura  esecutiva per la parte relativa ai lavori e definitiva per quanto riguarda gli  apparati scenotecnici e gli arredi” – è stato individuato il “complesso delle  opere prioritarie finalizzate alle celebrazioni del 150° Anniversario  dell’Unità Nazionale”, comprensivo dei soli lavori e costituente il primo  stralcio funzionale (in sostanza, la sala teatrale maggiore e gli ambienti  accessori necessari alla sua fruizione, di importo complessivo pari a  €.156.797.676,24, ripartiti come indicato di seguito:

A) Lavori – 1° stralcio funzionale  
Totale netto progettazioen e lavori (compreso oneri sicurezza) €.97.777.251,13
B)    Somme a disposizione €.18.687.725,11
TOTALE    1° STRALCIO FUNZIONALE LAVORI €.116.364.976,24
C) Scenotecnica - 1° stralcio funzionale  
Totale    netto progettazione e lavori (compreso oneri sicurezza) €.36.735.380,00
D) Somme a disposizione €.3.697.320,00
TOTALE    1° STRALCIO FUNZIONALE SCENOTECNICA €.40.432.700,00
TOTALE COMPLESSIVO 1° STRALCIO FUNZIONALE €.156.797.676,24

Relativamente al  finanziamento, nell’atto di sottomissione è stato specificato che la  disponibilità economica – per il 1° stralcio funzionale lavori – restava  limitata all’importo autorizzato di €.20.864.160,00, gravante sui fondi  statali, nelle more del reperimento delle risorse finanziarie programmate dagli  Enti locali.
 Per quanto riguarda le  somme occorrenti per la realizzazione del 1° stralcio funzionale scenotecnica,  nell’indicare in 180 giorni il tempo necessario per compiere le relative opere,  si demandava alla definizione di un apposito stanziamento da parte del  Ministero dei Beni Culturali.
 Con tali premesse, l’atto  di sottomissione costituisce la sostanziale ratifica dei nuovi prezzi relativi  alle opere in variante, fermo restando l’anzidetto limite di spesa,  corrispondente ai fondi materialmente disponibili.
 Il 30/09/2009 è stato  stipulato un atto aggiuntivo al contratto, con il quale è stata autorizzata  l’esecuzione dei lavori contemplati nel 1° stralcio funzionale  (€.97.777.251,13), fino alla concorrenza di €.55.044.160,00, pari all’importo  del finanziamento disponibile a quella data.
  Anche in relazione a questa fattispecie emerge  l’anomalia cronologica per cui le stipule dell’atto di sottomissione e di  quello aggiuntivo hanno preceduto la formale approvazione del progetto  generale, ratificata con DD n.3444/09/Segr/2011 del 4/12/2009.
 In data 1/10/2009, cioè il giorno  successivo alla stipula, è stata effettuata la consegna definitiva dei lavori -  dopo tre consegne parziali intervenute il 29/01, il 12/02 e l’8/06/2009 - con  assegnazione del termine di 600 giorni per dare concluse le opere e quindi con  scadenza prevista per il 24/05/2011.
 Riguardo all’approvvigionamento  delle risorse economiche necessarie, con Accordo di programma sottoscritto il  25/02/2010 dai soggetti cofinanziatori dell’intervento, è stata stabilita la  seguente ripartizione dei fondi, per assicurare la realizzazione del 1°  stralcio funzionale:
 €.42.500.000,00 a carico del Comune di Firenze (dei quali  circa 35 Mln da reperire tramite procedura di alienazione del Teatro Comunale);
 €.40.000.000,00 a carico della Regione Toscana (dei quali  circa 34 Mln afferenti ai fondi FAS);
 €.74.297.676,00 a carico della Presidenza del Consiglio dei  Ministri (dei quali circa 29 Mln richiesti al Comitato dei Ministri nella  seduta del 27/11/2009).
 In data 4/03/2010 è stata infine redatta una perizia di  variata distribuzione di spesa e suppletiva, correlata alla necessità di  procedere alla bonifica ed al conferimento a discarica dei terreni e di  manufatti preesistenti, nonché ad alcune sistemazioni esterne connesse agli  accordi intercorsi con Trenitalia (proprietaria dell’area). Dette lavorazioni  erano già state ordinate all’impresa in pendenza della formale autorizzazione.
 Con atto aggiuntivo n.2,  formalizzato il 3/06/2010, la struttura Commissariale ha recepito la suddetta  perizia, che – fermo restando il totale complessivo del 1° stralcio funzionale,  pari a  €.156.797.676,24 - prevede l’incremento di €.32.640.566,24 dell’importo contrattuale, passato  da €.97.777.251,13 a €.130.417.817,37 e concede all’impresa un tempo aggiuntivo  di 120 giorni per dare tutte le opere compiute, con il nuovo termine di  ultimazione che resta fissato per il 21/09/2011. Con la firma del suddetto  atto, l’ATI affidataria ha anche espressamente rinunciato alle riserve  esplicate in calce al verbale di consegna dell’1/10/2009, che riguardavano  appunto le lavorazioni anticipate.
 Nel corso dell’accertamento  ispettivo è altresì emerso che la concreta funzionalità  del 1° stralcio - collocabile oramai alla  fine del 2011, salvo ulteriori imprevisti - non può prescindere dalla fornitura  delle poltroncine, dei rivestimenti e di parte dei corpi illuminanti, che,  secondo la struttura Commissariale, non erano ricompresi fra le prestazioni  contrattualizzate, tant’è che il Commissario Delegato ha dichiarato di avere in  corso di valutazione e definizione le possibili modalità alternative di  approvvigionamento, senza escludere ipotesi di   sponsorizzazione o iniziative di analogo tenore.
 Per quanto concerne, infine, la segnalata incongruenza nelle date di alcuni  elaborati contenuti nell’offerta dell’ATI S.A.C. - I.G.I.T., è stato accertato che  una delle schede merceologiche  che  compongono la predetta offerta (in dettaglio, il preventivo per la fornitura e  l’installazione di “pedane mobili” inviato dalla Ditta Umberto Piedi alla  S.A.C. e da quest’ultima utilizzato per giustificare la propria offerta di  gara), reca la data del 21/07/2007, laddove la pubblicazione del bando di gara  è avvenuta il 19/10/2007.

 

Ritenuto in diritto

Il principio dell’emergenza, applicato ad una fattispecie di  evento ampiamente prevedibile, quali il centocinquantenario dell’Unità d’Italia,  non ha sortito gli effetti sperati, poiché l’opera, che doveva essere compiuta  entro il 2010, sarà parzialmente fruibile non prima del 21 dicembre 2011 e non  vi sono allo stato certezze in ordine alla data in cui sarà possibile il suo  intero completamento.
Il ricorso alla deroga ha consentito l’avvio di una procedura  di aggiudicazione rivelatasi carente, con significative conseguenze sull’intero  iter realizzativo dell’opera.
L’aver posto a base di gara un progetto preliminare ed un  capitolato prestazionale aperto alla possibilità di proporre soluzioni  migliorative, mediante un’interpretazione estensiva delle vigenti disposizioni di  legge, ha reso aleatoria la fase di attribuzione dei punteggi da parte della Commissione di gara.
Il progetto preliminare è stato posto a base di gara prima di  essere esaminato in sede di Conferenza di servizi, e comunque senza aver  recepito quelle prescrizioni già note da tempo, riguardanti la  caratterizzazione e successiva bonifica dei terreni, l’impatto con la falda  acquifera, nonché la necessità di delocalizzare attività presenti sul cantiere,  nell’ambito di una più generale disciplina della cessione di aree appartenenti  al Gruppo Ferrovie dello Stato.
La stazione appaltante ha aggiudicato l’appalto in favore  dell’ATI S.A.C. – I.G.I.T., pur sapendo che il progetto  andava rimodulato, affidando quindi alla medesima ATI la redazione del progetto  esecutivo prima ancora di convocare la Conferenza di servizi sul progetto  definitivo.
Questa  seconda Conferenza di servizi, protrattasi di fatto per circa 8 mesi, ha  ovviamente inciso sulla tempistica di realizzazione dell’opera e sui costi.
L’intervento di nuovi soggetti nella suddetta Conferenza ed il  recepimento acritico di tutte le indicazioni, come quelle fornite dalla Fondazione ‘Teatro del Maggio Musicale Fiorentino’ (non consultato in  precedenza, ancorché fruitore finale dell’opera), hanno portato alla redazione  di un progetto esecutivo significativamente diverso da quello posto a base di  gara.
Emerge, in sostanza, come l’ATI aggiudicataria abbia assunto l’effettiva  gestione della procedura, tramutando ogni osservazione ‘migliorativa’ in  modifica progettuale – senza valutarne la complessiva opportunità in relazione  ai tempi ed alle risorse disponibili – con conseguenti variazioni sia del  quadro esigenziale sotteso, sia del costo complessivo dell’intervento,  lievitato da 106,6 a 236,9  Mln di Euro, mentre l’importo contrattuale è passato da 69,8 Mln a 97,7 Mln  e poi – con la perizia suppletiva approvata nel marzo 2010 - a 130,4 Mln di Euro,  sottraendo quindi 60,6  Mln di Euro al  confronto concorrenziale, che nella fase di gara aveva registrato ribassi  mediamente più elevati, offerti dagli altri  concorrenti.
Oltretutto, con quest’ultima cifra non è garantita la realizzazione  completa, ma solo un primo stralcio funzionale, costituito dalla sala teatrale  principale e dagli ambienti accessori, mentre risultano necessari all’incirca  altri 100 Mln di Euro per assicurare – in un secondo momento – l’intera  esecuzione del Parco della Musica e della Cultura.
La disponibilità finanziaria è stata sempre insufficiente rispetto alle  previsioni, come di seguito sintetizzato:

  1. a fronte di un  contratto (del 27/02/2008) di importo pari a 69,8 Mln di Euro, la copertura  economica era assicurata solo per 20,8 Mln di Euro;
  2. a fronte  dell’atto di sottomissione (del 5/11/2008) di importo pari a quello contrattuale,  ma con previsione di nuovi prezzi, la copertura economica assicurata era  rimasta di 20,8 Mln di Euro;
  3. a fronte del 1°  atto aggiuntivo (del 30/09/2009) di importo pari a 97,7 Mln di Euro, la  copertura economica era assicurata solo per 55,0 Mln di Euro;
  4. a fronte del 2°  atto aggiuntivo (del 3/06/2010) di importo pari a 130,4 Mln di Euro, la  copertura economica assicurata – all’atto dell’ispezione – era ancora di 55,0  Mln di Euro, di cui già impegnati con disposizioni di pagamento 44,0 Mln di  Euro, oltre IVA al 10%, cioè una quota pari all’88% di quella disponibile.

Appare evidente come anche questo aspetto abbia avuto una sua incidenza,  più o meno indiretta, sul complessivo andamento della procedura analizzata.
 Per quanto riguarda le prospettive di ultimazione dei lavori, superato  oramai il tempo delle principali scelte tecniche progettuali, è stato rilevato un  significativo impegno di mezzi ed operai per raggiungere l’obiettivo minimo prefissato,  e pervenire alla fruizione della sala teatrale principale e degli ambienti  connessi alla fine del 2011, con l’esecuzione di alcuni concerti celebrativi  del cento cinquantenario.
 Non c’è, invece, alcuna certezza, né temporale, né economica, sul  completamento dell’opera nella sua integrità, così come inizialmente previsto  nella soluzione progettuale approvata dal Comitato dei Ministri, riguardante il  complesso denominato ‘Nuovo Parco della Musica e della Cultura’ di Firenze.
 La vicenda esaminata presenta profili di anomalia tali da aver già formato  oggetto di attenzione da parte della magistratura, nelle sue varie  articolazioni.
 La giustizia amministrativa si è ampiamente espressa sulla procedura di  gara, affermandone l’illegittimità e riconoscendo alla ricorrente Impresa  GIA.FI. Costruzioni S.p.A., seconda classificata, il diritto al risarcimento, a  titolo di lucro cessante, nella misura di €.3.177.320,00, pari al 5%  dell’offerta formulata in sede di gara (cfr. TAR Lazio – Sez. I, sentenza  n.04555/2010 REG. SEN., depositata il 23/03/2010).
 Il Consiglio di Stato – Sez. IV, al capoverso 52 della Decisione  n.06485/2010 REG.DEC., depositata il 7/09/2010, ha evidenziato che risultano  “manifeste imperizie e negligenze poste in essere dall’amministrazione  attraverso i suoi funzionari, con le conseguenti statuizioni di condanna al  risarcimento dei danni ad esse correlate e a fronte dei non chiari meccanismi  di lievitazione dei costi per l’esecuzione dell’opera in questione,… ritiene  sussistere a suo carico l’obbligo di referto”, trasmettendo perciò gli atti  alla Procura Regionale per la Toscana della Corte dei Conti.
 Pertanto, anche  la magistratura contabile è stata interessata, per gli accertamenti di  competenza.
 La  gestione procedurale dell’appalto in questione è già oggetto di indagine da  parte della competente Procura della Repubblica, la quale potrà affrontare  compiutamente tutti gli aspetti di rilevanza penale, ivi compresi quelli riportati  dalla stampa.
 Già nel 2007, con la delibera n. 311, l’Autorità aveva  invitato gli organi interessati dagli interventi in questione a “verificare con  continuità l’attuazione delle opere ed accertare eventuali circostanze  impeditive, anche di ordine finanziario, per la realizzazione delle stesse”.
 Inoltre, nel 2009,  con la delibera n. 50, l’Autorità, ha rilevato “come i lunghi tempi trascorsi  tra appalto e consegna dei lavori abbiano reso esiguo il margine disponibile  per assicurare la realizzazione delle opere entro la fine del 2010, mentre, in  molti casi, dai dati forniti, non risultano ancora disponibili i finanziamenti  necessari per l’intera opera”. Pertanto, l’Autorità, ha invitato la Struttura  di missione “ad un attento esame della concreta realizzabilità dei progetti,  individuando possibili difficoltà ed ostacoli, al fine di evitare un mancato  raggiungimento dell’obiettivo che il Governo si è posto dichiarando, ai sensi  della legge 401 del 2001, ’grande evento‘ il complesso delle iniziative e degli  interventi afferenti al 150° anniversario dell’Unità d’Italia”.
 Tra l’altro, l’Autorità, nell’esercizio delle proprie funzioni  di vigilanza, con atto del 16 giugno 2010, ha segnalato al Governo e al  Parlamento, il rischio - insito nel frequente ricorso alle procedure di gestione  emergenziale - di distorsioni del mercato, in quanto non viene assicurato  l’integrale rispetto delle regole del Codice poste a tutela della concorrenza.  In particolare è stato rilevato un uso improprio e strumentale del concetto di  emergenza, che legittima la deroga, tra l’altro, purché questa resti contenuta  in un lasso temporale circoscritto e limitato.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

RILEVATO CHE

  • L’Ordinanza del 23 novembre 2007,  recante “Disposizioni per lo svolgimento del grande evento relativo al 150°  anniversario dell’Unità d’Italia” tra i presupposti legittimanti la deroga al  regime ordinario prevede espressamente, al secondo considerato, “che per il  raggiungimento del sopra descritto obiettivo è necessario che la struttura di  missione operi … per l’esecuzione delle opere pubbliche … entro la fine  dell’anno 2010”.
  • Con la presente istruttoria  l’Autorità ha avuto modo di appurare che le criticità evidenziate nel 2007 e  2009 si sono concretizzate, e quindi che alcuni dei citati presupposti  legittimanti la deroga al regime ordinario sono effettivamente venuti meno nel  corso del tempo. In particolare, dagli atti emerge che soltanto uno ’stralcio  funzionale‘ dell’intervento in questione potrà forse essere realizzato entro il  21 dicembre 2011, salvo ulteriori slittamenti; disattendendo quindi gli  obiettivi posti dal Governo con la citata Ordinanza, laddove si stabiliva che  la Struttura di missione dovesse garantire “l’obiettivo primario di dare  adeguata e tempestiva attuazione al programma generale degli interventi” e  comunque “entro la fine dell’anno 2010”. Ciò altresì in ragione del fatto che è  stato rilevato come la disponibilità finanziaria per la realizzazione  dell’intervento sia risultata sempre insufficiente rispetto alle previsioni, e  che comunque è stato registrato un aumento oltre che dei tempi di realizzazione  dell’opera – parziale - anche dei costi.

 

DISPONE

Di inviare la presente delibera al Commissario Delegato cui è  attualmente affidata la gestione dell’appalto di cui trattasi, con invito -  entro 30 giorni dal ricevimento della stessa - ad assumere i conseguenti  provvedimenti, comunicandoli a questa Autorità;
 Di trasmettere la presente delibera alla Procura della  Repubblica, per gli aspetti di competenza;
 Di inviare alla Procura  Regionale per la Toscana della Corte dei Conti le risultanze del presente  accertamento, sia per quanto concerne l’evidente insufficienza delle  progettazioni elaborate, sia per ciò che riguarda le formali ‘validazioni’  delle stesse, ad opera di organi appositamente costituiti, i cui compensi hanno  trovato specifica previsione nei quadri economici progressivamente redatti;
 Di mandare alla Direzione Generale Vigilanza Lavori la presente  deliberazione, ai fini dell’esecuzione delle disposizioni impartite e  dell’invio delle comunicazioni di rito ai soggetti interessati.

 

Firmato

I Consiglieri Relatori: AndreaCamanzi

Alfredo  Meocci

Il Presidente: Giuseppe  Brienza

Depositato  presso la Segreteria  del Consiglio in data 25 novembre 2010

Il Segretario: Maria Esposito   

 

Nota esplicativa alla Delibera n. 68 del 3 novembre 2010

In esito alla pubblicazione - sul sito informatico dell’AVCP - della Deliberazione n.68, approvata nell’Adunanza Consiliare del 3 novembre 2010, la S.A.C. - Società Appalti Costruzioni S.p.A., capogruppo dell’A.T.I. aggiudicataria dell’appalto di progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori di realizzazione del Nuovo Parco della Musica e della Cultura di Firenze, ha ritenuto di ravvisare nel testo della Deliberazione alcune “censure mosse all’operato dell’ATI aggiudicataria”, che – a suo dire – “adombrano un comportamento non corretto dell’impresa appaltatrice e, quindi, gettano un forte discredito sulla medesima”.
Le circostanze che configurerebbero gli addebiti nei propri confronti, sono due:

  1. Ipotizzata alterazione della correttezza della procedura di gara, in ragione del fatto che l’impresa avrebbe avuto contezza dei contenuti tecnici dell’opera ancor prima dell’avvio della procedura;
  2. Ipotizzato ‘ribaltamento’ delle prerogative normalmente spettanti ai due contraenti, con supposto ‘appiattimento’ della stazione appaltante sui desiderata dell’impresa appaltatrice.

Per tale motivo, la SAC ha inviato le proprie considerazioni in merito, allegando ulteriori atti ed elementi conoscitivi e chiedendo di tenerne conto, anche per “integrare in senso conforme le comunicazioni già effettuate alla Procura della Repubblica”.

In relazione alla prima delle circostanze suindicate, va precisato che in sede di visita ispettiva è stata richiesta alla S.A.  –  acquisendo gli atti disponibili in quel momento – la rispondenza con quanto esposto in alcuni articoli di stampa (preventivo ditta ‘Piedi’ con data anteriore  a quella del bando). Tra gli atti consegnati allora o trasmessi successivamente, non è stato fornito alcun elemento documentale che potesse giustificare tale apparente incongruità. A fronte di ciò, nel verbale ispettivo, come pure nel testo della Deliberazione n.68, è stato riportato il fatto senza giudizi o valutazioni di sorta. A seguito della trasmissione - da parte dell’Impresa - della documentazione giustificativa della incongruità temporale, l’AVCP, prendendone atto, ha ritenuto di inviarla agli organi competenti, ad integrazione degli atti già trasmessi in uno alla Deliberazione.
Riguardo alla seconda delle circostanze suddette, è necessario premettere che – come la stessa SAC riconosce – le affermazioni contestate sono state “formulate incidentalmente nell’ambito di un complessivo quadro di rilievi mosso nei confronti della stazione appaltante”. Pertanto le valutazioni espresse non sono state effettuate con riguardo all’attività svolta dall’ATI Aggiudicataria, in relazione al corretto assolvimento degli obblighi assunti con il contratto di appalto in questione, bensì in relazione alla carente funzione svolta dalla stazione appaltante.

21 marzo 2011

Giuseppe Brienza