Deliberazione n. 23 Adunanza del 23 febbraio 2011

 

Rif. Fasc. n. 463/2010

Oggetto: appalto per l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione della Sala Polivalente del Capoluogo.
Stazione appaltante: Comune di Laterina.
Esponente: impresa Aglietti Alberto s.n.c.
Riferimenti normativi principali: artt. 128 e 141, D.lgs. 163/2006; artt. 8, 123, 129, 188, D.P.R. 554/1999.

 

Il Consiglio

Visto il D.lgs. n. 163/2006;
Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori;

 

Considerato in fatto

L’avv. Patrizia Pagano, per conto dell’impresa Aglietti Alberto s.n.c., ha presentato un esposto, acquisito al prot. dell’Autorità n. 21253 del 7.04.2010, relativo ai lavori di cui all’oggetto evidenziando numerose irregolarità nella fase esecutiva dell’appalto.
In particolare, l’Esponente ha lamentato la mancanza di un verbale di consegna lavori, una irregolare tenuta delle scritture contabili, un ritardo nella redazione del collaudo, la nomina di un collaudatore in corso d’opera a lavori già ultimati.
In esito all’istruttoria condotta, sulla base della documentazione acquisita dalle parti, si evidenzia quanto segue.
Il progetto esecutivo dell’intervento di ristrutturazione della Sala Polivalente del Capoluogo, immobile vincolato ai sensi del D.lgs. 42/2004, Titolo I, Parte Seconda, è stato approvato con Delibera di Giunta comunale n. 19 del 2.03.2004 per un importo complessivo di € 837.899,36, parzialmente finanziati con contributo della Regione Toscana.
Il progetto è stato poi suddiviso in due stralci funzionali per “motivi legati all’ottenimento dei contributi da parte della Regione Toscana”.
Le gare di appalto sono state esperite con procedura aperta separatamente per i due lotti e sono state vinte entrambe dall’impresa Aglietti Alberto s.n.c..
In particolare, i lavori del I° stralcio funzionale sono stati affidati all’Esponente con Determinazione del Responsabile del settore tecnico n. 265 del 5.06.2006, per un importo pari a € 245.800,48 (ribasso del 15,65%), mentre quelli del II° stralcio sono stati aggiudicati nel medesimo giorno con Determinazione del Responsabile del settore tecnico n. 266, per un importo pari a € 273.688,27 (ribasso del 17,87%).
I relativi contratti d’appalto (rep. n. 543 e n. 544) sono stati stipulati l’8.06.2006, prevedendo un tempo di esecuzione di 240 gg. per il primo stralcio e di 365 gg. per il secondo.
Il verbale di consegna dei lavori del I° lotto non è mai stato redatto. Il Direttore lavori, sulla base delle iscrizioni nelle liste delle economie allegate alla contabilità, ha identificato il 24.10.2006 quale data di inizio delle lavorazioni.
Il progetto è stato oggetto di alcune variazioni, ricondotte nell’ambito dell’art. 132, comma 3 del D.lgs. 163/2006, approvate dalla Giunta comunale, con deliberazioni n. 9 del 25.01.2007 e n. 18 del 22.02.2007, per essere poi trasmesse alla competente Soprintendenza, che le ha autorizzate con nulla osta del 14.03.2007.
Con Determinazione n. 77 del 1.03.2008 è stata approvata una perizia di variante ai lavori di cui all’oggetto, per un importo di € 153.790,08, con l’obiettivo di “definire un quadro economico complessivo … che attraverso l’utilizzo delle cifre a disposizione riportate nei quadri economici del I° e del II° Stralcio permetta il completamento dell’opera”.
L’atto aggiuntivo, unico per i due contratti, è stato sottoscritto tra l’Amministrazione e l’impresa Aglietti s.n.c. il 4.03.2008.
Nel certificato di ultimazione dei lavori del I° stralcio funzionale, la Direzione lavori ha attestato che i lavori sono stati ultimati il 18.12.2008 “e quindi entro il tempo utile contrattuale”.
Il conto finale relativo ai lavori del I° stralcio, è stato sottoscritto dall’appaltatore con riserva il 25.11.2009, per un importo complessivo delle ventitré riserve pari a € 320.309,77. Quindici delle riserve in argomento, per un importo di € 65.719,83, erano già state iscritte dall’impresa sul registro di contabilità del II° stralcio in data 3-4.06.2009 ed erano state interamente respinte sia dal Direttore lavori che dal Collaudatore.
In sede di firma del conto finale, l’impresa Aglietti s.n.c. ha diffidato il Responsabile del procedimento e il Direttore lavori a produrre l’originale del registro di contabilità firmato dalla stessa, ritenendo che il registro trasmessogli dall’Amministrazione non fosse quello autentico in quanto non sottoscritto dall’appaltatore per accettazione. L’impresa ha, infatti, dichiarato di aver “sempre firmato il registro di contabilità in occasione dell’emissione di ciascun SAL”.
Dalla documentazione trasmessa dall’Esponente e dal Responsabile del procedimento si rileva la mancanza della firma dell’appaltatore in diversi documenti contabili relativi ai lavori di cui all’oggetto.
L’incarico per il collaudo tecnico-amministrativo con revisione tecnico contabile dell’intero complesso dei lavori in parola è stato affidato all’ing. Stefano Fanfani, con Determinazione del Responsabile del settore tecnico n. 102 del 14.03.2009.
Il certificato di collaudo relativo al I° stralcio dei lavori di ristrutturazione è stato sottoscritto dall’impresa con riserva il 1.02.2010, contestando, tra l’altro, la documentazione in possesso del Collaudatore che non consentirebbe la redazione del collaudo stesso, anche per la mancanza delle firme dell’appaltatore per accettazione.
Tale circostanza è in parte confermata dal Collaudatore, che nella sua relazione sulle riserve ha rilevato, appunto, come alcuni dei documenti allegati al collaudo non fossero firmati in ogni pagina, o fossero in fotocopia, facendo presente che pur avendo “più volte richiamato l’attenzione sul punto, non ha mai ricevuto i documenti contabili in originale e firmati in ogni loro pagina”.
Il certificato di collaudo, che ha respinto le riserve apposte dall’impresa Aglietti s.n.c. riconoscendo un credito a favore del Comune di Laterina di € 111.665,89, dovuto all’applicazione di penali per il ritardo nell’ultimazione dei lavori e a errori nelle scritture contabili, è stato approvato con Deliberazione della Giunta comunale n. 33 del 13.03.2010.
L’impresa Aglietti s.n.c. ha contestato e impugnato tale atto, promuovendo domanda di arbitrato, secondo la clausola compromissoria prevista all’art. 16 del contratto di appalto. L’arbitrato è ancora in corso.
Per quanto concerne il II° stralcio funzionale, la consegna dei lavori è intervenuta il giorno 10.12.2007, prevedendo quale termine di ultimazione degli stessi l’8.12.2008.
Dal verbale della prima visita di collaudo emergono posizioni contrastanti dell’appaltatore e del Direttore lavori circa una sospensione dei lavori disposta da quest’ultimo il 15.01.2009, sulla base della considerazione “che i lavori non possono procedere utilmente a regola d’arte in quanto le problematiche che hanno determinato la richiesta di proroga dei termini di ultimazione dei lavori non sono ad oggi risolte”.
Secondo l’Esponente, le problematiche a cui il Direttore lavori fa riferimento nel verbale di sospensione, non rilevabili dal verbale stesso, sono riconducibili alla contabilizzazione di lavorazioni aggiuntive, iscritte nel registro di contabilità del SAL n. 3. L’appaltatore lamenta come tali lavorazioni non gli siano mai state compensate, in quanto l’Amministrazione le ha ritenute realizzate in difetto di disposizioni da parte della Direzione lavori e non preventivamente approvate dalla Stazione appaltante, seppur le stesse “risultano tutte comprese nei progetti esecutivi”.
Il Direttore lavori ha ritenuto che la sospensione di cui sopra non si sia mai formalizzata in quanto l’impresa non ha controfirmato lo stato dei lavori (SAL n. 3) entro i termini necessari per l’invio al Responsabile del procedimento, che ha dichiarato di non aver ricevuto alcun verbale di sospensione dei lavori. Nel verbale sottoscritto dall’impresa Aglietti s.n.c. e dal Direttore lavori non è rilevabile un’efficacia dello stesso subordinata alla firma del SAL n. 3; si riscontra solo il riferimento a tale SAL per individuare lo stato dei lavori.
Il Direttore lavori, ritenendo non formalizzata la sospensione dei lavori, ha più volte diffidato l’impresa Aglietti s.n.c. alla ripresa delle attività; l’impresa si è sempre rifiutata evidenziando la necessità di un verbale di ripresa dei lavori che facesse seguito alla sospensione disposta il 15.01.2009.
Ciò è rilevabile anche dal “verbale di verifica degli ordini impartiti” redatto in occasione della visita in cantiere per la verifica dello stato dei lavori (21.05.2009), che l’impresa ha sottoscritto con riserva.
Le riserve, esplicitate sul registro di contabilità in data 3.06.2009, per un importo complessivo di € 574.713,72 (oltre IVA, rivalutazione monetaria e interessi di legge), sono riferibili prevalentemente al danno patito per l’illegittima sospensione dei lavori, quantificato in € 295.775,97 per 139 giorni, e alla mancata quantificazione dei lavori aggiuntivi eseguiti e non riconosciuti nel SAL n. 3, per un importo di € 101.968,38.
Il Comune di Laterina, a seguito del perdurare del rifiuto dell’impresa alla ripresa dei lavori e della comunicazione del 13.06.2009 in cui la stessa affermava di ritenere risolto il contratto per grave inadempimento derivante dalla colpa della Stazione appaltante, ha disposto con Deliberazione della Giunta comunale n. 63 del 23.07.2009 la risoluzione del contratto di appalto relativo al II° stralcio.
Nella deliberazione viene sottolineata la proposizione da parte dell’impresa di domanda di arbitrato nonostante non fossero trascorsi i termini di legge per la proposizione della proposta di accordo bonario da parte del Responsabile del procedimento.
L’arbitrato è ancora in corso, con l’attivazione anche di una CTU per la verifica di parte delle riserve apposte dall’impresa Aglietti s.n.c.
Si evidenzia, infine, come diversi certificati di pagamento, relativamente ad entrambi gli stralci siano stati redatti dal Direttore lavori e non dal Responsabile del procedimento, cui competono per legge.

 

Ritenuto in diritto

Carenze nella gestione amministrativo-contabile dei lavori di cui all’oggetto si possono individuare sin dalla fase di avvio della procedura di gara; l’appalto nasce come progetto unico che viene poi scisso in due stralci per ragioni, secondo quanto evidenziato dalla Stazione appaltante, connesse al finanziamento delle opere stesse.
Tenuto conto che il primo stralcio doveva fornire il fabbricato “al grezzo”, completo di tutte le opere murarie e strutturali, mentre il secondo andava a prevedere tutte le opere impiantistiche, di finitura e d’arredo, la suddivisione operata non soddisfa le condizioni di “fruibilità” e di “funzionalità” delle singole parti, richieste dal comma 7, dell’art. 128 del D.lgs. 163/2006, e non trova piena giustificazione in termini di efficacia ed economicità.
Infatti, la sistemazione “a grezzo” dell’edificio, prevista nel I° lotto, e gli interventi di carattere strutturale, previsti nel II°, evidenziano l’impossibilità di utilizzare ciascun lotto indipendentemente dalla realizzazione dell’altro.
A tal proposito, si rammenta che il Responsabile del procedimento deve accertare e attestare “l’idoneità dei singoli lotti a costituire parte funzionale, fattibile e fruibile dell’intero intervento” (art. 8, comma 1, lett. p), n. 3), del D.P.R. 554/1999).
In merito alla consegna dei lavori del I° lotto, la mancata redazione del verbale di consegna costituisce una chiara inadempienza alle disposizioni di cui all’art. 129, comma 6, del D.P.R. 554/1999; conseguentemente non risultano documenti attestanti, all’atto della consegna, i riscontri di cui all’art. 131 del medesimo D.P.R. 554/1999.
Inoltre, l’assenza di tale verbale può aver reso difficoltoso individuare l’effettiva data di inizio delle lavorazioni e la conseguente scadenza dei termini contrattualmente previsti per l’esecuzione dell’intervento, generando pareri contrastanti circa l’applicabilità o meno delle relative penali contrattuali.
Tale anomalia è strettamente connessa a quella concernente la nomina del Direttore lavori; infatti, nonostante la norma preveda che la stazione appaltante istituisca l’ufficio di direzione lavori prima della gara (art. 123, comma1, D.P.R. 554/1999), il Comune di Laterina ha conferito l’incarico in data 16.11.2006, a lavori di fatto già iniziati.
Si evidenzia, a tal proposito, che la normativa in materia assegna al Responsabile del procedimento il compito di promuovere l’istituzione dell’ufficio di direzione dei lavori nonché di accertare la data di effettivo inizio dei lavori (art. 8, comma a, lett. l) e t), D.P.R. 554/1999).
Infine, nonostante due distinte procedure di gare e la stipula di due distinti contratti, l’Amministrazione ha poi optato per un’unica perizia di variante in quanto ha ritenuto che “la connessione tra le lavorazioni di entrambi gli stralci, anche per motivi strutturali” non possa che determinare condizionamenti a vicenda tra i due lotti; da tale variante è scaturito un unico atto aggiuntivo riferito ai due distinti contratti originari.
Relativamente alla contabilità del I° stralcio, si rileva come alcuni atti contabili non risultino sottoscritti dall’appaltatore, così come non risulta rispettata la previsione di cui all’art. 163 del D.P.R. 554/1999 che prescrive che le pagine del registro di contabilità siano “preventivamente numerate e firmate dal responsabile del procedimento e dall’appaltatore”.
Inoltre, la mancata sottoscrizione del registro di contabilità è in contrasto con le previsioni dell’art. 165 del D.P.R. 554/1999, secondo il quale “il registro di contabilità è firmato dall’appaltatore, con o senza riserve, nel giorno in cui gli viene presentato”. Il medesimo articolo, al comma 2, fornisce indicazioni al Direttore lavori sul comportamento da adottare in caso di mancata firma da parte dell’impresa, prevedendo “espressa menzione nel registro” del rifiuto o dell’astensione a firmare, qualora l’appaltatore non sottoscriva il registro entro quindici giorni dal nuovo invito rivoltogli dal Direttore lavori.
Non rilevando nel registro di contabilità del I° stralcio alcun riferimento a rifiuti dell’appaltatore alla firma dello stesso, appare evidente una gestione dei documenti contabili alquanto lacunosa da parte del Direttore lavori che non si è scrupolosamente attenuto a quanto prescritto dalle norme in materia.
Per quanto concerne le difformità nei libretti di misure, evidenziate dall’Esponente, tra la copia in suo possesso, e da lui sottoscritta, e la copia successivamente fornitagli dalla Stazione appaltante, le stesse appaiono anomale alla luce delle disposizioni di cui all’art. 160 del D.P.R. 554/1999, che hanno affidato al Direttore lavori il compito di garantire che i libretti delle misure “siano aggiornati e immediatamente firmati dall’appaltatore o dal tecnico che ha assistito al rilevamento delle misure”.
In relazione alla redazione da parte del Direttore lavori di alcuni certificati di pagamento, si ritiene opportuno ricordare le competenze, attribuite dalle norme in materia, alle figure del Direttore lavori e del Responsabile del procedimento. L’art. 168 del citato D.P.R. 554/1999 conferisce al Direttore lavori l’incarico della redazione dello stato di avanzamento lavori, in cui sono riassunte tutte le lavorazioni effettuate dall’inizio dell’appalto, da trasmettere poi al Responsabile del procedimento. Quest’ultimo, sulla base del SAL ricevuto, è tenuto ad emettere apposito certificato di pagamento (art. 169, D.P.R. 554/1999) da annotare sul registro di contabilità.
Carenze sono individuabili nell’operato della Stazione appaltante anche riguardo alla nomina del collaudatore, intervenuta quando i lavori del I° stralcio erano ormai stati completati e quelli del II° erano in avanzato stato di realizzazione.
Il collaudo in corso d’opera, obbligatorio per i lavori di cui all’oggetto (I° e II° stralcio) la cui direzione è stata affidata ad un professionista esterno all’Amministrazione (art. 141 del D.lgs. 163/2006), ha l’obiettivo principale di verificare e certificare i lavori nel corso della loro esecuzione, al fine di consentire alla Stazione appaltante il dovuto controllo sull’andamento dei lavori, e soprattutto di verificare quelle lavorazioni che non risultano più ispezionabili a lavori ultimati.
All’art. 194 del D.P.R. 554/1999, il legislatore ha stabilito che “nel caso di collaudo in corso d’opera, le visite vengono eseguite con la cadenza che la commissione ritiene adeguata per un accertamento progressivo della regolare esecuzione dei lavori. I relativi verbali, …, riferiscono anche sull’andamento dei lavori e sul rispetto dei termini contrattuali …”. E’ evidente come tutto ciò non sia possibile a lavori ultimati o in avanzato stato di realizzazione.
Giova ricordare come l’art. 188 del D.P.R. 554/1999 preveda che la nomina del collaudatore in corso d’opera debba avvenire entro 30 giorni dalla data di consegna dei lavori.
Anche in merito al secondo stralcio si rilevano delle forti carenze nella gestione della fase esecutiva dei lavori.
In primo luogo, la consegna dei lavori è intervenuta dopo ben 18 mesi dalla stipula del contratto e non entro il termine di 45 giorni fissato dalle disposizioni normative (art. 129, D.P.R. 554/1999). Non risulta, comunque, che l’impresa abbia chiesto di recedere dal contratto in relazione a tale ritardo.
In merito, invece, alla sospensione dei lavori disposta dal Direttore lavori il 15.01.2009, si richiamano gli adempimenti indicati nell’art. 133 del D.P.R. 554/1999.
Il comma 3 del citato articolo prevede che “Il direttore dei lavori, con l’intervento dell’appaltatore o di un suo legale rappresentante, compila il verbale di sospensione indicando le ragioni che hanno determinato l’interruzione dei lavori. Il verbale deve essere inoltrato al responsabile del procedimento entro cinque giorni dalla data della sua redazione.”.
La sospensione in parola, inoltre, è intervenuta oltre il tempo utile contrattuale; al riguardo occorre comunque rilevare come nel verbale di sospensione il Direttore lavori faccia riferimento ad una richiesta di una proroga, comunicata al Responsabile del procedimento 10 giorni prima del previsto fine lavori. Dalla documentazione fornita non è possibile verificare se tale proroga sia stata effettivamente concessa e l’eventuale durata della stessa.

 

In base a quanto sopra considerato,

 

Il Consiglio

  • rileva una carente gestione della fase esecutiva dell’appalto di cui all’oggetto;
  • ritiene che il Responsabile del procedimento, nell’ambito delle competenze a lui affidate, avrebbe dovuto verificare con maggiore attenzione l’opportunità di una suddivisione dell’intervento in due lotti al fine garantire l’efficacia e l’economicità della scelta effettuata, coerentemente con quanto stabilito dall’art. 8, comma1, lett. p), n. 3), del D.P.R. 554/1999;
  • rileva, altresì, come la nomina del Direttore lavori sia avvenuta in data successiva all’effettivo inizio dei lavori, contrariamente alle disposizioni di cui all’art. 123, comma 1, del D.P.R. 554/1999 che prevedono l’istituzione dell’ufficio di direzione lavori prima della gara;
  • rileva come, per il I° lotto, non si sia provveduto alla consegna dei lavori, redigendo il relativo verbale, non adempiendo pertanto alle disposizioni di cui all’art. 129 del D.P.R. 554/1999;
  • rileva come il Direttore lavori non abbia dato pieno adempimento a quanto di sua competenza circa il controllo tecnico-contabile dell’esecuzione dell’intervento, come chiaramente rilevabile dalla carente gestione dei documenti contabili;
  • rileva, infine, come il mancato rispetto da parte della Stazione appaltante della tempistica prevista per la nomina del Direttore lavori e del Collaudatore in corso d’opera, in contrasto con le disposizioni di cui all’art. 188, comma 1, del D.P.R. 554/1999, abbia contribuito a generare contrasti con l’appaltatore e a rallentare il completamento dell’intervento;
  • dispone l’invio, a cura della Direzione Generale Vigilanza Lavori, della presente deliberazione alla Stazione appaltante, affinché comunichi le proprie valutazioni ed eventuali provvedimenti adottati, nel termine di 30 giorni dal ricevimento, nonché all’Esponente.

 

 

Il Consigliere Relatore: Sergio Santoro

Il Presidente: Giuseppe Brienza

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 8 marzo 2011

Il Segretario: Maria Esposito