Deliberazione n. 28 Adunanza del 23.02.2011

 

Rif. fascicolo VISF/GE/73147/10
Oggetto: appalto del servizio di pulizia locali dell’ospedale per la durata di 24 mesi con facoltà per la Fondazione di eventuale ripetizione del servizio per anni 2. Importo € 2.487.030 ,48.
Stazione appaltante: Fondazione Istituto San Raffaele – G.Giglio di Cefalù. (PA)
Esponente: Società Punto Pulizia S.r.l. di Catania.

 

IL CONSIGLIO

 

Visto il decreto legislativo n. 163/2006 e s.m.i.;

Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Servizi e Forniture.

 

Considerato in fatto 

L’appalto di che trattasi riguarda la procedura aperta per l’affidamento, mediante offerta economicamente più vantaggiosa, del servizio di pulizia locali dell’Ospedale San Raffaele – G.Giglio di Cefalù di importo pari a € 2.487.030,48, per la durata di 24 mesi con la facoltà di eventuale rinnovo per ulteriori due anni.

Su tale gara la Società Punto Pulizia di Catania, con modulo pervenuto in data 18.10.2010 prot. n.73147, ha segnalato come estremamente vincolante e limitativa alla massima partecipazione la richiesta, a pena di esclusione, della Certificazione Etica (SA 8000), in aggiunta alle certificazioni UNI EN ISO 9001:2000 ed UNI EN ISO 14001:20004, previste dal D.Lgs. 163/06.

La Fondazione, in esito all’istanza dell’Autorità, ha chiarito che con la richiesta della certificazione SA 8000, ha inteso assicurare la partecipazione di imprese in grado di rispettare l’etica sul lavoro, in quanto tali norme hanno la finalità di consentire l’istituzione di un sistema di gestione della responsabilità sociale e corretta gestione delle risorse umane.

Per la stazione appaltante la richiesta delle particolari garanzie di qualità degli operatori economici è giustificata in ragione del servizio particolarmente delicato per l’Ospedale ed in ragione della durata pluriennale dello stesso. 

E’ stata, altresì, evidenziata la partecipazione di undici operatori economici che hanno soddisfatto la richiesta della certificazione di che trattasi.

Ritenuto in diritto

Per gli appalti di servizi e forniture l’art. 43 del d.lg.v n. 163 del 2006 dispone che le stazioni appaltanti possono richiedere (“qualora richiedano”) alle imprese interessate a partecipare alle gare la presentazione di certificati di norme di garanzia della qualità rilasciati da organismi indipendenti, per attestare l’ottemperanza dell’operatore a tali norme.

Verificandosi tale evenienza, l’art. 43 impone alle stesse stazioni appaltanti di fare riferimento a sistemi di assicurazione della qualità che si fondino su norme europee in materia di certificazione e che siano anche certificati da organismi conformi alle stesse norme europee. Le stazioni appaltanti riconoscono anche i certificati equivalenti rilasciati da organismi stabiliti in altri Stati membri della Comunità europea.

Tanto premesso occorre approfondire la natura della certificazione SA 8000 (Social Accountability 8000 – Responsabilità Sociale 8000),  che è certificazione etica aziendale volontaria, quale standard internazionale -  verificabile e applicabile alla quasi totalità dei settori produttivi - volto a certificare alcuni aspetti della gestione aziendale attinenti alla responsabilità sociale d'impresa, quali il rispetto dei diritti umani della filiera di produzione dei lavoratori (in particolare donne e minori) e dei consumatori, nonché il rispetto della sicurezza e salubrità sul posto di lavoro.

La responsabilità sociale d’impresa rappresenta una pratica definita nel Libro Verde della Commissione europea del 2001 come associata "all'integrazione volontaria delle preoccupazioni di carattere sociale e ambientale nelle attività produttive e commerciali delle imprese e nel loro relazionarsi con le diverse classi di portatori d'interesse"; la stessa Commissione ha sollecitato l’incentivazione della RSI nelle realtà territoriali degli Stati membri. (indicazioni recepite nei protocolli del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali).

La norma SA 8000, rispetto alle tipiche normative ISO con le quali ha in comune la struttura formale, è un riferimento che per sua natura coinvolge tutta l'Azienda, verificando anche l'applicazione nei confronti delle aziende che fanno parte della catena di fornitura, in particolare nel caso di utilizzo di lavoratori irregolari o mal retribuiti.

L'accreditamento è concesso dal SAI, (Social Accountability International) e tra i diversi organismi di certificazione (OdC) e i diversi enti di accreditamento esistono accordi di mutuo riconoscimento, per assicurare riconoscibilità e validità delle certificazioni rilasciate, in genere in altri paesi, tramite diversi accreditamenti. Ad oggi le imprese certificate a livello mondiale sono oltre 2.000 con più di un milione di lavoratori coinvolti. In Italia le aziende certificate sono circa 800. (dati aggiornati al 30 set 2009 - fonte: Social Accountability Accreditation Services). 

La giurisprudenza amministrativa, quanto al possesso di detta Certificazione Etica, nel riconoscerne la natura di requisito soggettivo delle imprese ai fini della partecipazione alle gare, ha chiarito che “le nuove dinamiche economiche globali non possono, infatti, non tenere conto di temi fondamentali come: il rispetto dei diritti umani; il rispetto dei diritti dei lavoratori; la tutela contro lo sfruttamento dei minori; le garanzie di sicurezza e salubrità sul posto di lavoro”. (Tar Palermo - sent. n. 394 del 26.02.2009). 

Nel caso trattato dal TAR Palermo, la certificazione SA 8000 veniva richiesta dal bando di gara a pena di esclusione e per il giudice di primo grado non appare possibile ammettere l’utilizzo dell’istituto dell’avvalimento con riferimento a questa tipologia di requisito soggettivo “... Sembra del tutto corretta l’assimilazione di tale requisito con quello della idoneità morale che impone a tutti i partecipanti alla gare d’appalto di essere in regola con le norme antimafia”).  

Quanto poi alla fissazione dei requisiti di partecipazione, costituisce orientamento consolidato sia di questa Autorità (pareri n. 64 del 20 maggio 2009; n. 2 del 15 gennaio 2009; n. 178 del 5 giugno 2008; n. 188 del 14 giugno 2008 e n. 33 del 31 gennaio 2008) sia della giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2009, n. 525 e Cons. Stato, sez. VI, 23 luglio 2008, n. 3655) quello che riconosce alla stazione appaltante la discrezionalità di fissare i requisiti di partecipazione ad una gara diversi, ulteriori e più restrittivi rispetto a quelli prescritti dalle norme con il limite della logicità e della ragionevolezza dei requisiti richiesti e della loro pertinenza e congruità allo scopo perseguito.

La ragionevolezza dei requisiti non deve essere valutata in astratto, ma in correlazione al valore dell’appalto ed alle specifiche peculiarità dell’oggetto della gara (cfr. per tutti Parere dell’Autorità 188/08 e Sentenza del Consiglio di Stato n. 7247/09). La valutazione in concreto implica che le prescrizioni, laddove addirittura preclusive, “non limitino indebitamente l’accesso alla procedura e siano giustificate da specifiche esigenze imposte dal peculiare oggetto dell’appalto” (TAR Sicilia Palermo, Sez. I, 80/2008; C.d.S., Sez. V, 9305/2003).

Nel caso di specie, la stazione appaltante ha elevato la soglia dei requisiti di idoneità al fine di assicurare un livello qualitativo adeguato all’esecuzione delle prestazioni di sanificazione ospedaliera, rispetto alle quali, come scritto, il profilo della tutela etica è presente in modo particolarmente significativo,   e tale circostanza non ha impedito lo svolgimento del confronto competitivo atteso il numero dei partecipanti.

Dal tenore della norma - nel caso rappresentata dalle previsioni dell’art. 43 del d.lgs. n.163 del 2006 – e della giurisprudenza sul tema, si ricava come la certificazione etica, in quanto equiparabile alla certificazione di qualità, possa essere richiesta come requisito di partecipazione, anche preclusivamente, in relazione allo scopo perseguito.

Infine, occorre osservare la previsione di gara con la quale l’amministrazione si riserva la facoltà di ripetere il servizio per ulteriori due anni. A tal proposito va evidenziato che la ripetizione di servizi prevista dalla stazione appaltante è disciplinata l’art. 57, comma 5 lett. b) del codice che postula una nuova aggiudicazione (sia pure in forma negoziata) alla stregua di un progetto di base. La disposizione si riferisce, cioè, a servizi la cui esecuzione, al momento della indizione della gara originaria, è presa in considerazione solo a livello di mera eventualità, il cui bisogno è eventuale e può sorgere solo nel triennio successivo alla stipula del contratto .  

Tale disciplina per il giudice amministrativo (C.d.S Sez. V 11.5.2009, n. 2882) va interpretata in senso restrittivo e ciò proprio per evitare che questa possa risolversi in uno strumento per aggirare l’ormai pacifico divieto di rinnovo.

In base a quanto considerato

Il Consiglio

  • non ravvisa il contrasto con la normativa di settore nella richiesta preclusiva della Certificazione Etica SA 8000, contenuta nel bando di gara in esame;
  • osserva che la disciplina relativa alla ripetizione di  “servizi analoghi”, di cui all’art. 57 comma 5 lett. b), vada interpretata nel senso restrittivo rappresentato dall’orientamento giurisprudenziale, al fine di evitare che questa possa risolversi in uno strumento per eludere l’ormai pacifico divieto di rinnovo;
  • osserva che la predisposizione di atti di programmazione accuratamente definiti possa evitare, soprattutto nel caso di servizi standardizzabili quali quelli in esame, la eventualità che sopravvenga la necessità di ulteriori servizi  successivamente alla gara originaria;
  • dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Servizi e Forniture affinché comunichi la presente deliberazione alla stazione appaltante ed all’esponente, ai sensi e per gli effetti dell’art. 7 del Regolamento in materia di vigilanza e accertamenti ispettivi (GU n. 80 del 6.4.2009).

Il Relatore: Piero Calandra

Il Presidente: Giuseppe Brienza

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 8 marzo 2011