Deliberazione n. 59 Adunanza del  7 giugno 2011

Fasc. 1100/2010

OGGETTO:   Segnalazione irregolarità sull’appalto per “Lavori di sistemazione strade del Centro Storico – Via Piazza Nuova e vicoli adiacenti nel comune di Gissi (CH). Importo a base d’asta €. 163.575,14 + IVA.

STAZIONE APPALTANTE: Comune di Gissi (CH).

RIFERIMENTO NORMATIVO: D.Lgs. n. 163/2006 artt. 11, 125, 130 e 132; DPR n. 554/99 artt. 129, 130, 134 co. 3 e 136. 

Il Consiglio

Visto il D.LGS 12 aprile 2006 n. 163  ss.mm.ii.;
Vista la relazione della Direzione Vigilanza Lavori;

Considerato in fatto
Con segnalazione del 06.09.2010 prot. 56366, l’arch. Nicola Pachioli, direttore dei lavori per l’appalto in oggetto, ha informato l’Autorità che “ l’impresa appaltatrice a distanza di circa due anni dall’aggiudicazione della gara, si è rifiutata di firmare il contratto di appalto e di iniziare i lavori, nonostante i ripetuti solleciti da parte del D.L.” e che “una perizia di variante suppletiva redatta da un coadiuvante del RUP, estraneo alla Direzione Lavori, ha stravolto il progetto appaltato ed ha avvantaggiato fortemente l’impresa aggiudicataria ai danni di altre imprese (partecipanti alla gara) e dell’Ente appaltante”.

Al fine di verificare le dichiarazioni contenute nel suddetto esposto, 1'Autorità ha aperto un'istruttoria, da cui è emerso quanto segue.

on deliberazione di C.G. n. 65 del 24.07.08, è stato approvato il progetto esecutivo relativo ai lavori di sistemazione delle strade del Centro Storico di Gissi, predisposto dal geom. Domenico Gaspari, nonché RUP del appalto,  per un importo complessivo di €. 204.496,00, di cui 163.575,14 per lavori a base d’asta ed €. 1.724,86 per oneri relativi alla sicurezza e 39.168,90 per somme a disposizione della Amministrazione, nonché lo schema dell’atto di sottomissione e l’elenco dei nuovi prezzi.

A seguito di gara d’appalto, con determinazione n. 87 del 18.09.2008, i lavori sono stati aggiudicati con un ribasso del 9,399% alla Ditta General Constructions srl di Vasto (CH) per un totale complessivo di €. 149.925,57, oltre IVA, di cui €. 148.200,71 per lavori e  €. 1.724,86 per oneri di sicurezza. Con determinazione n. 89 del 18.09.2008, è stato disposto il conferimento dell’incarico, in qualità di D.L. e Responsabile della sicurezza, all’arch. Nicola Pachioli. Tale incarico, essendo il Responsabile del Settore Tecnico Urbanistico già impegnato nella progettazione di altre opere pubbliche della SA, stante l’importo delle opere, è stato affidato verificando le capacità professionali, come specificato nella determinazione n. 89 del 18.09.2008, ai sensi del combinato disposto del co. 6 dell’art. 90 e del co. 2 lett. c) dell’art. 130 del D. Lgs 163/06, applicando il comma 11, ultimo periodo dell’art. 125 del predetto  Decreto, essendo l’importo dell’incarico sotto €. 20.000,00.

Con nota n. 4801 del 30.09.2008, il geom. Domenico Gaspari, in qualità di RUP, ha invitato l’impresa General Constructions srl alla presentazione della documentazione necessaria per la stipula del contratto ed il D.L. a disporre la consegna dei lavori sotto le riserve di legge; con nota del 20.11.2008, la suddetta impresa ha inoltrato la necessaria documentazione per la stipula del contratto.

Considerata l’inerzia del D.L., come asserito dal RUP nella relazione sull’andamento dei lavori richiesta in istruttoria, la SA ha fissato per il giorno 12.03.2009 la consegna dei lavori, il cui verbale veniva firmato con riserva dall’impresa per la mancanza di alcuni dettagli tecnici relativi all’esecuzione delle opere, cui faceva seguito una nutrita corrispondenza di lettere tra le parti. Infatti i lavori consegnati il 12.3.2009, non risultano in effetti mai iniziati e né tantomeno risulta dagli atti che sia stato redatto un verbale di sospensione lavori.

Successivamente, il D.L., per il tramite del RUP, ha consegnato alcuni elaborati progettuali di definizione all’impresa, in esito ai quali, con nota del 21.07.2009, la stessa segnalava che ”la documentazione tecnica integrativa delle tavole progettuali, per avere una valenza esecutiva, dovrà necessariamente subire un propedeutico passaggio amministrativo di approvazione di ratifica”. Contestava altresì, con successiva nota del 28.07.2009, l’inizio dei lavori, osservando che le integrazioni erano incomplete dal punto di vista tecnico, stante il contenuto parziale delle stesse.

Con decreto Sindacale n. 01/2010 del 14.01.2010, è stato nominato l’ing. Ciancaglini, come collaboratore dell’Ufficio tecnico del Comune e con successiva determinazione n. 52 del 10.05.2010 del RUP allo stesso è affidato l’incarico di direttore operativo ed ispettore di cantiere per i lavori in questione.

Con deliberazione di G.C. n. 58 del 15.07. 2010, è stata approvata una perizia di variante tecnica e suppletiva, redatta dall’ing. Ciancaglini dell’importo di €. 196.503,70, di cui €.155.609,44 per lavori al netto del ribasso d’asta del 9,399% e €. 1.724,86 per oneri relativi alla sicurezza e €. 39.168,90 per somma a disposizione dell’Amministrazione, nonché l’elenco di alcuni nuovi prezzi e il relativo schema di atto di sottomissione.

Con nota n. 3653 del 29.07.2010, in esecuzione del dispositivo della richiamata di G.C. n. 58 del 15.07.2010 è stato deliberato “di disporre che tutti gli atti emanati preventivamente si intendono annullati e sostituiti con ulteriori provvedimenti consequenziali, che il Responsabile del Settore Tecnico intende adottare a riguardo”.

In seguito alla ulteriore inerzia del D.L. in data 25.08.2010, come dichiarato dal RUP nella nota del 25.11.2010, “si è provveduto ad una successiva nuova consegna dei lavori” e con determinazione n. 87 del 14.09.2010, è stato conferito all’ing. Luigi Ciancaglini, l’incarico di D.L. e responsabile della sicurezza e collaudatore dei lavori in oggetto.
In data 20.10.2010 con il rep. 257, è stato stipulato il contratto con l’impresa General Constructions SRL.

Considerato in diritto

Con riferimento ai contenuti dell'esposto e dall’esame degli atti pervenuti dalla SA sono emerse le seguenti criticità.

La perizia di variante suppletiva ammonta a €. 157.334,80 di cui €. 155.609,94 per lavori e €. 1.724,86 per oneri relativi alla sicurezza, ed è stata redatta dall’ing. Luigi Ciancaglini, in qualità di progettista, mentre lo stesso a tale data, aveva solo l’incarico di direttore operativo ed ispettore di cantiere dei lavori in oggetto, e ciò in contrasto con gli artt. 125 e 126 del Regolamento 554/99.

Infatti, la compilazione e la stesura di una perizia di variante, ai sensi dell’art.134 co. 3 del DPR 554/99, è di esclusiva competenza del D.L. e comunque lo stesso doveva essere sentito in merito; infatti, il succ. art. 135 prevede che “qualora per uno dei casi previsti dalla Legge, sia necessario introdurre nel corso dell’esecuzione variazioni o addizioni non previste nel contratto il DL, sentito il responsabile del procedimento ed il progettista, promuove la redazione di una perizia suppletiva e di variante, indicandone i motivi nell’apposita relazione da inviare alla SA”; quindi, nel caso di specie, la procedura espletata per la compilazione della perizia appare non conforme a quanto sancito dal suddetto articolo, poichè la stessa è stata redatta in data 8.07.2010 dall’ ing Ciancaglini, senza essere stato revocato dall’incarico il precedente D.L.( arch. N. Pachioli).

A tal proposito, si rileva anche che la nomina dell’arch. Nicola Pachioli, quale D.L. è avvenuta dopo l’espletamento della gara di appalto, contravvenendo a quanto stabilito dall’art. 123 del Regolamento, che prevede che per “il coordinamento, la DL ed il controllo tecnico contabile, dell’esecuzione di ogni singolo intervento le SA, prima della gara istituiscono un ufficio di direzione dei lavori, costituito da un direttore dei lavori ed eventualmente, in relazione alla dimensione e alla tipologia e categoria dell’intervento, da uno o più assistenti con funzioni di direttore operativo o di ispettore di cantiere.”

Si rileva altresi, che nel progetto originario l’importo per i lavori a base d’asta (esclusi gli oneri per la sicurezza) ammontava ad €. 163.575,14, mentre l’importo della perizia di variante è di €. 171.752,96 (esclusi gli oneri per la sicurezza), con un aumento di €. 8.177,82 pari al 5 % dell’importo contrattuale.

Da una lettura degli atti della perizia di variante, si rileva che sono stati approvati n. 7 nuovi prezzi per un importo di €. 97.027,54, pari a circa il  56% del totale di €. 171.752,96; con l’approvazione dei nuovi prezzi è stata sostituita con cubetti di porfido la pavimentazione originariamente prevista in pietra calcare, il cui onere è di circa 1/3 di tutto l’appalto.

Si rileva altresì, che nella perizia di variante sono stati introdotti dei sovraprezzi per alcuni materiali, giustificati con la “difficoltà di accesso al cantiere”. Nel merito, si rileva che le modifiche introdotte per tali sovraprezzi nella suddetta perizia non risultano legittimate, non essendo mutate le condizioni di accesso al cantiere e tali da determinare così, una mancata par condicio tra i concorrenti, ciò in contrasto con quanto indicato al co. 1 dell’art. 2 del Codice dei Contratti e precisamente, in violazione ai “principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice.”

Si rileva altresì, che il RUP ha provveduto ad una nuova consegna dei lavori oggetto dell’appalto in data 25.08.2010, avendo la G.C. annullato di fatto la precedente effettuata dal D. L. in data 12.03.09. La predetta nuova consegna effettuata dal RUP, è in contrasto con quanto riportato negli artt. 129 e 130 del DPR 554/99, che stabiliscono che la consegna dei lavori è di esclusiva competenza della Direzione dei lavori, tenuto conto che l’incarico di D.L. all’ing. Ciancaglini, di fatto è stato formalizzato successivamente e precisamente in data 14.09.2010.

Inoltre, si rileva che l’impresa addiviene alla stipula contrattuale solo in data 20.10.2010, a distanza di più di due anni dall’aggiudicazione provvisoria della gara di appalto, avvenuta il 18.09.2008, in violazione all’art. 11 co. 9 del D. Lgs n. 163/06. In tal senso l’AVCP, era già intervenuta in precedenza con la Deliberazione n. 67 del 21/04/2003, affermando che ” …. Non è conforme alle disposizioni di cui all’art. 109 del DPR 21 dicembre 1999 n. 554 e s.m., la stipulazione del contratto d’appalto oltre i termini ivi stabiliti, ovvero sessanta giorni dall’aggiudicazione, nel caso di pubblico incanto, licitazione privata ed appalto-concorso, e trenta giorni dalla comunicazione di accettazione dell’offerta nel caso di trattativa privata e di cottimo fiduciario” e con successiva deliberazione n. 140 del 21/04/2004, oltre a riaffermare tale concetto ha deliberato che “ ….contrasta con la richiamata normativa l’operato della stazione appaltante che addiviene alla stipula del contratto dopo sette mesi dall’aggiudicazione definitiva, senza fornire alcuna giustificazione in merito a detto ritardo...”.

A tal proproposito, considerato che il progetto originario è stato in parte  riformulato con la redazione di una perizia di variante utilizzando nuovi materiali, non si comprende perché la SA e nella fattispecie il RUP, non abbia proceduto ad annullare tutta la procedura di gara, in considerazione che la G.C., con delibera n. 58 del 15.07.2010, aveva disposto “di disporre che tutti gli atti emanati preventivamente si intendono annullati e sostituiti con ulteriori provvedimenti consequenziali, che il RUP intende adottare a riguardo”, anche perchè la SA non aveva ancora stipulato alcun contratto con la ditta aggiudicataria.

In merito alla procedura di consegna dei lavori in via d’urgenza, sotto riserva di Legge, si precisa che il richiamato art. 11 co. 9 del D. Lgs n. 163/06 prevede che il contratto sia stipulato entro sessanta giorni  dall’affidamento dei lavori, mentre, nel caso in esame, si è fatto ricorso a tale procedura nonostante che la consegna dei lavori (12.03.2009) sia stata effettuata dopo circa sei mesi della determina di affidamento (18.09.2008).

Inoltre, nella fattispecie l’AVCP, nella determinazione n. 2/2005, ha affermato che “Le stazioni appaltanti, in particolare, potranno far ricorso a tale procedura soltanto in presenza di entrambe le condizioni sottoelencate:

1) a seguito di aggiudicazione definitiva e nelle more della successiva stipulazione od approvazione del contratto;

2) in presenza di oggettive ragioni di urgenza. Ciò sta sostanzialmente ad indicare che l’urgenza in quanto circostanza speciale ed eccezionale che rende indilazionabile l’inizio dell’esecuzione dei lavori programmati deve:1) scaturire da cause impreviste ed imprevedibili, “ancorate cioè a condizioni chiare e riconoscibili che portano ad escludere, obiettivamente, la possibilità di prefigurarsi l’evento” (come espressamente chiarito da questa stessa Autorità nella determinazione n. 9 del 2003);cioè avere carattere cogente, vale a dire essere tale da “obbligare” l’amministrazione a provvedere senza indugio, al fine di evitare il pregiudizio per l’interesse pubblico che sicuramente scaturirebbe da un posticipato inizio di esecuzione dei lavori; avere, altresì, carattere obiettivo, non deve cioè essere originata da comportamenti omissivi o negligenti da parte dell’amministrazione. Conseguentemente non integrano gli estremi della urgenza di cui all’art. 129 del DPR 554/99 quelle circostanze che: 1) derivano da eventi prevedibili; 2) sono in grado di sopportare senza alcun pregiudizio per l’interesse pubblico i tempi richiesti per la stipulazione o l’approvazione del contratto; 3) sono dirette a sopperire a negligenze proprie dell’amministrazione, quali ad esempio l’osservanza di un termine ormai prossimo alla scadenza ed imposto a pena di revoca del relativo finanziamento, ovvero una carente organizzazione, che rende eccessivamente lunghi i tempi per la stipulazione del contratto.”

Infine, si evidenzia che dalla documentazione esaminata, emerge una mancanza di incisività da parte del RUP che, a seguito delle controversie sorte tra la DL e l’impresa, doveva porre in essere tutte le misure previste sia dagli artt. 128 co. 2 e 127 del DPR 554/99, adoperandosi per fornire al più presto i dettagli costruttivi richiesti dall’impresa, essendo oltretutto il progettista dell’opera, imponendo l’immediato inizio dei lavori, pena l’annullamento dell’appalto aggiudicato, in considerazione che l’impresa  non aveva sottoscritto il relativo contratto di appalto.

Va precisato inoltre, che lo stesso DL, con nota del 30.08.2010, “riconosce che il progetto esecutivo appaltato pur carente di dettagli tecnici esecutivi, presenta una previsione di spesa da computo metrico perfettamente rispondente alle superfici delle lavorazioni da eseguire”, chiarendo così che il progetto, come redatto dal RUP, anche se carente di alcuni dettagli tecnici, poteva essere eseguito dall’impresa; infatti, come del resto lamentato dall’impresa con la nota del 23.03.2009, veniva richiesto alla sterssa DL “esplicitamente di specificare quali siano le lavorazioni immediatamente da iniziare, trattandosi la consegna dei lavori sotto le riserve di legge e di effettuare in cantiere i necessari tracciamenti dei lavori”, rimasta senza esito.

Peraltro, la giustificazione adotta che ha comportato la redazione della perizia di variante relativa all’introduzione di “pavimentazione in pietra calcarea …utilizzata peraltro in una stradina adiacente, aveva creato problemi per la circolazione pedonale ”, non trova giustificazione nella norma prevista dall’art. 132 co. 3 del D.Lgs 163/2006, la quale prevede contestualmente che l’importo posto a variante rientri entro il 5% dei lavori appaltati, ma anche che la variante non comporti modifiche sostanziali e che risulti motivata da obiettive esigenze derivanti da circostanze sopravvenute ed imprevedibili. Circostanze queste citate nella relazione tecnica illustrativa dell’8.07.2010, ma perfettamente prevedibili e che non giustificano il ritardo di due anni aggravato, tra l’altro, da un’avvenuta consegna dei lavori senza alcun effettivo inizio degli stessi.

In base a quanto sopra valutato,

Il Consiglio

sulla base di quanto è emerso rileva le seguenti irregolarità;

  • la nomina del D.L. è in contrasto con quanto sancito dall’art. 123 del DPR n. 554/99, essendo stata effettuata dopo lo svolgimento della gara d’appalto;
  • la consegna dei lavori del 12.03.2009 è stata effettuata sotto riserva di Legge in violazione agli artt. 129 del DPR n. 554/99;
  • la redazione della perizia di variante è stata predisposta in violazione all’art. 134 co.3 del DPR n. 554/99 e conseguentemente i nuovi prezzi inseriti nella variante non sono stati redatti in contraddittorio tra il DL e l’appaltatore, come previsto dall’art. 136, co.3 del DPR n. 554/99;
  • la perizia di variante introduce dei sovraprezzi ad alcuni prezzi già esistenti nella perizia originaria, violando così i principi di cui al co. 1 dell’art. 2 del Codice dei Contratti, giustificata erroneamente dall’art. 132 co. 3 del Dlgs 163/06, senza che nella realtà vi siano circostanze sopravvenute ed imprevedibili al momento della stipula del contratto, contratto che oltretutto non era stato ancora stipulato;
  • la nuova consegna dei lavori del 25.08.2010 è stata effettuata non dal DL, bensì dal RUP, in violazione agli artt. 129 e 130 del DPR n. 554/99;
  • la stipula contrattuale è avvenuta dopo due anni dall’aggiudicazione in violazione dell’art. 109 del DPR n. 554/99 e del co. 9 art. 11 del D. Lgs n. 163/06;

approva la presente deliberazione e dà mandato alla Direzione Generale di Vigilanza affinché comunichi:

  • alla stazione appaltante, affinché faccia conoscere le procedure che intende adottare affinchè per il futuro non si ripetano tali comportamenti;
  • al RUP per la violazione agli artt. 109, 123, 129 e 130 del DPR n. 554/99, facendo conoscere le ragioni per il mancato annullamento di tutta la procedura di gara sulla scorta  di quanto è emerso nel considerato in diritto;
  • alla DL attuale per la violazione agli artt. 134 co.3 e 136, co.3 del DPR n. 554/99 per le motivazioni esposte nel considerato in diritto;
  • all'esponente.

Il Consigliere: Alessandro Botto

Il Presidente: Giuseppe Brienza


Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 8 luglio 2011

Il Segretario: Maria Esposito