Deliberazione n. 72 Adunanza del 20 luglio 2011

 

Rif. Fasc. 544-2011

Oggetto: Appalti aventi ad oggetto lavori di manutenzione stradale aggiudicati e banditi dal Comune di Roma nell’anno 2010.

Rif. normativi principali: artt. 57 e 122, D.lgs. n.163/2006; artt. 9 e 31, Direttiva 2004/18/CE.

 

Il Consiglio

 

Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori Servizi e Forniture;

Considerato in fatto:

Il Consiglio dell’Autorità, in esito all’istruttoria condotta dalla Direzione Generale Vigilanza Lavori riguardante gli appalti aventi a oggetto lavori di manutenzione stradale aggiudicati e banditi dal Comune di Roma nel periodo 2007-2009, si è espresso con deliberazione n. 63 del 3.11.2010.

Con tale deliberazione, il Consiglio:

  • ha evidenziato un rilevante ricorso, da parte del Comune di Roma, a procedure negoziate per appalti aventi ad oggetto la manutenzione stradale;
  • ha ritenuto le procedure adottate non coerenti con le disposizioni dell’art. 57, comma 6 del D.lgs. 163/2006, in quanto in contrasto con i principi di non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza, di cui all’art. 2 dello stesso Codice.

Con la stessa deliberazione, il Consiglio ha disposto l’acquisizione, da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, delle informazioni relative agli appalti di manutenzione stradale espletati nell’anno 2010.

La Direzione Generale Vigilanza Lavori ha pertanto richiesto informazioni e documentazioni al Comune di Roma – Dipartimento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana (Dipartimento XII) con nota prot. 84764 del 17.11.2010.

Il riscontro alle richieste formulate è pervenuto con varie comunicazioni, che si richiamano di seguito:

  • con nota assunta al prot. dell’Autorità n. 3984 del 17.1.2011, è pervenuta la documentazione relativa ad appalti banditi da:
  • Dipartimento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana – Direzione VII U.O.;
  • Dipartimento Programmazione ed Attuazione Urbanistica;
  • Dipartimento Politiche di Riqualificazione delle Periferie;
  • Segretariato – Direzione Appalti e Contratti;
  • Municipi con esclusione del II, X, XII, XV, XIX.
  • con nota assunta al prot. dell’Autorità n. 4975 del 19.1.2011, è pervenuta la documentazione relativa ad appalti banditi dal Municipio II e XIX;
  • con nota assunta al prot. dell’Autorità n. 5949 del 20.1.2011, è pervenuta la documentazione relativa ad appalti banditi dal Municipio X;
  • con nota assunta al prot. dell’Autorità n. 8010 del 26.1.2011, è pervenuta la documentazione relativa ad appalti banditi dal Municipio XV;
  • con nota assunta al prot. dell’Autorità n. 8062 del 26.1.2011, è pervenuta la documentazione relativa ad appalti banditi dal Municipio XII.

La Direzione Generale Vigilanza Lavori Servizi e Forniture ha esaminato la documentazione fornita, rilevando, per ciascuna unità appaltante:

  • il numero di interventi affidati con procedure negoziate e l’importo complessivo degli stessi;
  • il numero medio delle imprese invitate e delle imprese partecipanti alle gare con tale procedura (con esclusione dal calcolo degli affidamenti diretti);
  • il ribasso medio conseguito per tali affidamenti;
  • i criteri di individuazione delle imprese invitate;
  • il numero di affidamenti con procedure negoziate alla medesima impresa;
  • il tempo medio (numero giorni) tra appalto e consegna lavori nel caso di procedure negoziate;
  • il numero, l’importo complessivo e il ribasso medio degli appalti aggiudicati con altre procedure di natura concorsuale.

Gli appalti espletati ai sensi dell’art. 123 del Codice dei contratti (procedura ristretta semplificata) sono stati considerati tra le procedure concorsuali.

L’esame della documentazione fornita ha messo in evidenza come l’anno 2010 sia stato caratterizzato per la quasi totalità dei Municipi dall’adozione, per gli appalti di manutenzione stradale, di sole procedure negoziate: in termini numerici, su un totale di 120 gare solo 7 sono state espletate con procedure concorsuali, mentre, in termini economici, risulta che il 74,3% degli appalti sono stati assegnati con procedure negoziate.

Per quanto riguarda le motivazioni del ricorso alla procedura negoziata, si riscontra come sia principalmente richiamata, da parte dei Municipi, l’urgenza di eliminare situazioni di pericolo per la pubblica incolumità.

Per importi inferiori alla soglia dei 500.000,00 euro è richiamato anche il comma 7 bis dell’art. 122 del Codice.

Il Dipartimento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana, ha assunto quale motivazione prevalente l’urgenza e l’esigenza di eliminare stati di pericolo nonché, per gli interventi di maggiore importo, l’OPCM n. 3543/2006, che ha individuato il Sindaco di Roma quale Commissario delegato per l’Emergenza Traffico e Mobilità.

Anche per tale Dipartimento si rilevano, nell’anno 2010, numerose procedure negoziate per l’affidamento degli appalti di manutenzione stradale: su un totale di 132 gare, 107 sono state aggiudicate mediante procedure negoziate.

Si rilevano, quali di maggiore entità, due interventi affidati a marzo 2010, entrambi con importo a base d’asta di € 1.239.000,00; l’invito è stato rivolto a 5 ditte (in un caso hanno presentato offerta tutte le ditte invitate, mentre nell’altro hanno presentato offerta quattro ditte).

Si evidenziano, poi, 40 interventi affidati con procedura negoziata a luglio 2010, dell’importo a base d’asta, ciascuno, di € 996.000,00; per ogni intervento la stazione appaltante ha invitato a presentare offerta 15 imprese; non si riscontrano inviti rivolti più volte alla medesima impresa. 

Per i primi due interventi si registrano ribassi del 32,3% e del 32,52%; per i successivi 40 interventi, si registrano ribassi variabili da un minimo di 25,159% ad un massimo di 40,179%.

Riguardo a tali ultimi interventi deve richiamarsi quanto precisato, nel corso della precedente istruttoria, dai rappresentanti del Comune intervenuti in sede di audizione presso la Direzione Vigilanza Lavori.

Gli stessi hanno riferito come l’Amministrazione, a fronte di un finanziamento straordinario di circa 50 milioni di euro, abbia provveduto ad appaltare, con procedura negoziata, 40 interventi.

L’invito è stato esteso a tutte le imprese iscritte nell’elenco per la licitazione privata semplificata costituito nel 2009, più a circa 200 ditte individuate tra quelle idonee attraverso il sito dell’Autorità.

Le precisazioni hanno evidenziato l’esigenza dell’Amministrazione comunale di far fronte alle necessità di manutenzione del patrimonio comunale con modalità connotate da rapidità, garantendo, tuttavia, la necessaria trasparenza.

Il Comune di Roma ha inoltre riscontrato le osservazioni formulate dall’Autorità con la deliberazione n. 63/2010 con nota prot. 8019 del 23.05.2011, assunta al prot. dell’Autorità n. 61698 dell’8.06.2011, evidenziando quanto segue.

Il Dipartimento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana ha illustrato, in primo luogo, la particolare situazione venutasi a creare a seguito della revoca, a fine 2008, dell’ “affidamento mediante concessione di pubblico servizio di gestione, manutenzione e sorveglianza del patrimonio stradale comunale” a favore dell’A.T.I. capeggiata da Romeo Gestioni S.p.A., che ha imposto il ricorso a procedure d’urgenza per far fronte a situazioni di pericolo alla pubblica incolumità (buche, livellamenti, sconnessioni del manto stradale).

Tale precaria situazione è risultata aggravata da condizioni meteorologiche sfavorevoli nel corso dell’anno 2008, come dimostrato dallo stato di calamità naturale decretato dal Presidente della Giunta regionale del Lazio (decreto n. 659/2008), che hanno determinato un peggioramento dello stato del manto stradale.

E’ stato, inoltre, evidenziato come il Segretariato – Direzione generale abbia “più volte esposto le proprie considerazioni, impartendo a tutta la struttura comunale opportune direttive finalizzate a garantire il rispetto delle prescrizioni normative e comunitarie vigenti in materia”.

A tal proposito, alla nota sono state allegate due circolari (n. 10268 del 23.07.2009 e n. 3663 del 12.03.2010) aventi ad oggetto l’affidamento degli appalti pubblici attraverso il sistema della procedura negoziata, con le quali sono state fornite, ai Municipi e ai Dipartimenti, precisazioni circa:

  • criteri per la selezione degli operatori da invitare alla fase di negoziazione (indagini di mercato, consultazione liste ufficiali ed accreditate presenti sul sito dell’Autorità, imprese selezionate per il mercato elettronico, Mepa);
  • obbligo di motivazione a carico del Dirigente che decide di optare per la procedura negoziata;
  • contenuto della determinazione dirigenziale di aggiudicazione (criteri di selezione, numero imprese invitate, concorrenti intervenuti, offerta migliore, ecc.);
  • divieto di frazionamento artificioso.

Il Municipio XV, nell’inoltrare la documentazione relativa agli appalti di manutenzione stradale aggiudicati nell’anno 2010, ha fornito anche indicazioni circa le motivazioni per le quali ha optato, così di frequente, per il prolungamento degli affidamenti in essere. In particolare, è stato rappresentato come a causa della tardiva approvazione del bilancio dell’Amministrazione comunale non sia stato possibile “poter contare su una disponibilità economica sufficiente/effettiva circa i finanziamenti di bilancio che permettesse, nei tempi brevi, lo svolgimento di tipologie di affidamento dei lavori in forma diversa” dal prolungamento di quelli affidati nell’annualità precedente fino alla data dell’approvazione del bilancio.

 

Ritenuto in diritto:

Dalla documentazione trasmessa si rileva come la gestione degli appalti di manutenzione stradale da parte del Comune di Roma nell’anno 2010 sia avvenuta in generale con le medesime modalità adottate per gli anni 2007-2009.

A tal proposito, si evidenzia come la deliberazione dell’Autorità n. 63/2010, che ha rilevato la non conformità degli appalti aventi a oggetto lavori di manutenzione stradale aggiudicati e banditi nel periodo 2007-2009 alle disposizioni di cui all’art. 57, comma 6, del D.lgs. 163/2006, sia datata 3.11.2010, per cui le osservazioni dell’Autorità non possono aver influenzato le gare aventi a oggetto i lavori di manutenzione stradale dell’anno 2010.

L’anno 2010 è stato caratterizzato per la quasi totalità dei Municipi dall’adozione per gli appalti di manutenzione stradale di sole procedure negoziate, motivate prevalentemente dall’urgenza di eliminare situazioni di pericolo per la pubblica incolumità, nonché con il richiamo all’art. 122, comma 7bis, del D.lgs. 163/2006.

Le considerazioni di carattere generale circa l’adozione delle procedure negoziate di cui agli artt. 57, comma 6, e 122, comma 7 bis, del Codice dei contratti, riportate nella suddetta deliberazione, si intendono qui integralmente richiamate.

Per le procedure in parola si rilevano, infatti, le medesime problematiche già evidenziate nella deliberazione n. 63/2010, ovvero non sono indicati, oppure indicati in modo estremamente generico, i criteri di individuazione degli operatori da invitare alle singole procedure di gara, né sono prestabilite particolari modalità, tali da assicurare ampia partecipazione degli operatori interessati e adeguata rotazione degli stessi.

L’assenza di adeguati criteri e modalità di individuazione degli operatori da invitare alle singole procedure di gara è confermata dai numerosi affidamenti alle medesime imprese, sia a seguito di richiesta di offerte, sia diretti quale prolungamento di attività già affidate.

Seppur in molti casi i dati non siano stati forniti, per alcuni Municipi emergono incongruenze tra l‘urgenza con cui è stata motivato il ricorso alla procedura negoziata e i tempi di consegna lavori.

Si rileva, in definitiva, anche per l’anno 2010 una generalizzata non conformità delle procedure adottate dai Municipi, per ognuno dei quali si registrano con misure e modi diversi le criticità precedentemente richiamate, con le disposizioni dell’art. 57, comma 6 del D.lgs. 163/2006, e in particolare con i principi di non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza, di cui all’art. 2 dello stesso Codice.

Per quanto concerne le gare espletate dal Dipartimento XII, si rilevano, per alcuni interventi, procedure particolari rispetto a quelle adottate per gli anni precedenti.

Le procedure negoziate espletate per i 40 interventi di importo unitario pari a € 996.000,00 hanno visto la partecipazione di un rilevante numero di imprese: per ciascuna gara sono stati invitati a partecipare 15 operatori e sempre diversi; ne consegue che i lavori sono stati aggiudicati a 40 soggetti diversi. I ribassi formulati dai concorrenti alle gare e quelli di aggiudicazione sembrano confermare un’effettiva concorrenza tra i partecipanti.

Ciascuno dei suddetti appalti è stato affidato sulla base di un’ordinanza del Sindaco di Roma, in qualità di Commissario delegato ai sensi dell’O.P.C.M. n. 3543 del 26.09.2006, che ha disposto, in deroga ai presupposti previsti dall’art. 57 del D.lgs. 163/2006, di procedere all’affidamento dei lavori ricorrendo alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di gara.

Il richiamato art. 57 del Codice dei contratti è uno degli articoli che il Commissario è stato autorizzato a derogare per il compimento delle sue attività.

Tuttavia, è da evidenziare come l’art. 4 dell’O.P.C.M. n. 3543/2006 imponga, in ogni caso, il rispetto dei “principi generali dell’ordinamento giuridico, delle direttive comunitarie …”.

Ne consegue che per i 40 interventi di cui sopra risulta applicabile la Direttiva 2004/18/CE del 31.03.2004, avendo l’appalto un valore complessivamente stimato superiore alla soglia di € 4.845.000 (valore in vigore dal 1 gennaio 2010).

Infatti, come precisato all’art. 9, comma 5, lett. a), della suddetta Direttiva “quando un’opera prevista o un progetto di acquisto di servizi può dar luogo ad appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti distinti, è computato il valore complessivo stimato della totalità di tali lotti”.

Nel caso specifico trattasi di interventi urgenti di manutenzione sulle pavimentazioni stradali dei diversi municipi di Roma, ritenute ammalorate e suscettibili di determinare grave pregiudizio alla circolazione stradale e conseguentemente alla pubblica incolumità. Tali interventi sono stati disposti con ordinanze del Sindaco di Roma, emesse nella medesima data (18.06.2010), e le relative gare sono state espletate contemporaneamente.

Gli interventi in parola, inoltre, come precisato dai rappresentanti del Comune nel corso dell’audizione presso la Direzione generale vigilanza lavori, erano inizialmente ricompresi nell’appalto unico aggiudicato all’ATI capeggiata da Romeo Gestioni S.p.A. e discendono da un finanziamento straordinario di circa 50 milioni di euro, che si è provveduto a frazionare in 40 interventi.

A tal proposito, si evidenzia la necessità di adeguate motivazioni tecniche che giustifichino l’attuale frazionamento dell’intera attività manutentiva, in relazione all’iniziale affidamento della stessa come unico intervento.

Per quanto concerne la procedura di gara, l’art. 31 della Direttiva 2004/18/CE definisce le fattispecie per le quali le stazioni appaltanti possono far ricorso alla procedura negoziata senza pubblicazione di bando di gara, e in particolare richiama “nella misura strettamente necessaria, quando l’estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le amministrazioni aggiudicatrici in questione, non è compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette o negoziate con pubblicazione di bando di gara di cui all’articolo 30”.

Suscita al riguardo qualche perplessità la riconducibilità degli appalti in argomento alle ipotesi tassative definite di cui al suddetto art. 31, in considerazione che, benché la necessità di affidare tali interventi derivi da un evento non prevedibile (revoca dell’affidamento a precedente aggiudicatario), tale circostanza si era venuta a determinare già da fine 2008.

Il Dipartimento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana, conscio del passaggio in capo all’Amministrazione di tutte le attività precedentemente affidate all’ATI capeggiata da Romeo Gestioni S.p.A. a partire dal 13.02.2009, avrebbe potuto, organizzandosi con tempestività, programmare ed espletare una procedura aperta o ristretta in tempo utile per consentire la consegna dei lavori all’inizio dell’anno 2010.

Per quanto concerne le ulteriori gare bandite dal suddetto Dipartimento, si conferma la situazione già evidenziata nella deliberazione n. 63/2010, caratterizzata da numerosi affidamenti diretti e da procedure negoziate cui sono stati invitati i medesimi operatori economici, risultati poi aggiudicatari della gran parte degli affidamenti sia diretti che con procedura negoziata.

In particolare, si rileva come, nell’anno 2010, 18 imprese siano risultate affidatarie di ben 86 appalti, sia come impresa singola che in A.T.I., di cui 77 con affidamento diretto. Quindici di queste imprese erano già state assegnatarie di 92 appalti nel triennio 2007-2009 (come impresa singola e in A.T.I.), di cui 72 in modo diretto.

Anche per alcune gare espletate dal Dipartimento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana si rilevano tempi eccessivamente lunghi tra l’espletamento della gara e la consegna dei lavori, in contrasto con l’urgenza di eliminare situazioni di pericolo per la pubblica incolumità assunta quale motivazione per il ricorso alla procedura negoziata.

In relazione a quanto rappresentato dal Municipio XV circa la tardiva approvazione del bilancio comunale che non consentirebbe ai singoli Municipi di espletare procedure ad evidenza pubblica per gli appalti, si ritiene che la stessa non sia una giustificazione pertinente per il mancato espletamento di procedure ad evidenza pubblica. Seppur nei limiti di spesa previsti dall’art. 163 del D.lgs. 267/2000, in caso di esercizio provvisorio, il Municipio avrebbe potuto comunque espletare le procedure concorsuali per l’affidamento della manutenzione delle strade ricadenti nel proprio territorio.

Infine, con riferimento alle indicazioni fornite ai singoli Municipi da parte del Segretariato, Direzione generale, circa le modalità di espletamento delle procedure negoziate di cui all’art. 57, comma 6, e all’art. 122, comma 7 bis, del D.lgs. 163/2006, indicazioni che si condividono, si ritiene tuttavia necessaria un’attività più incisiva da parte dello stesso Segretariato affinché i Municipi si uniformino maggiormente alle disposizioni impartite.

In base a quanto sopra considerato,

 

Il Consiglio

  • rileva, riguardo all’anno 2010, un rilevante ricorso, da parte del Comune di Roma, a procedure negoziate per appalti aventi ad oggetto la manutenzione stradale;
  • ritiene che le procedure negoziate adottate dal Dipartimento XII e dai Municipi, per ognuno dei quali si registrano con misure e modi diversi le criticità richiamate nei considerato, non siano coerenti con le disposizioni dell’art. 57, comma 6 del D.lgs. 163/2006;
  • rileva, infatti, come precisato nei precedenti considerato:
  • assenza di adeguati criteri e modalità di individuazione degli operatori da invitare alle singole procedure di gara, al fine di assicurare adeguata trasparenza, concorrenza, rotazione, come confermato dai ricorrenti affidamenti alle medesime imprese, sia a seguito di richiesta di offerte, sia diretti quale prolungamento di attività già affidate;
  • tempi di consegna dei lavori, successivamente alla gara, non coerenti con l’urgenza con cui è stato motivato il ricorso alla procedura negoziata;
  • ritiene che le procedure di gara per i 40 interventi di importo a base d’asta pari a € 996.000, espletate dal Dipartimento XII in deroga ai presupposti di cui all’art. 57 del D.lgs. 163/2006, sulla base dell’ dell’O.P.C.M. n. 3543 del 26.09.2006, fossero assoggettabili alla Direttiva europea 2004/18/CE ai sensi dell’art. 9 della stessa Direttiva;
  • rileva, pertanto, la necessità del verificarsi delle ipotesi tassative di cui all’art. 31 della Direttiva 2004/18/CE ai fini dell’applicabilità della procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara; nel caso specifico, le motivazioni di urgenza invocate avrebbero potuto trovare una risposta efficace, ove l’Amministrazione comunale avesse operato con maggiore tempestività alla predisposizione e all’espletamento di procedure concorsuali;
  • dispone l’invio della presente deliberazione alla stazione appaltante, affinché comunichi, nel termine di 30 giorni dalla ricezione, le proprie valutazioni ed eventuali provvedimenti adottati alla stregua delle precedenti osservazioni;

 

Il Consigliere Relatore: Sergio Santoro

Il Presidente: Giuseppe Brienza

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 29 luglio 2011

Il Segretario: Maria Esposito