Deliberazione n. 102 del Adunanza del 23 novembre 2011

 

Rif.: Fasc. 1985-2011

Oggetto: Appalto di progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori di realizzazione del “Nuovo Auditorium di Isernia e delocalizzazione del campo di calcio”, rientrante negli interventi relativi alle “Celebrazioni dei 150 anni dell’Unità d’Italia”.

Stazione Appaltante: UNITÀ TECNICA DI MISSIONE - Presidenza del Consiglio dei Ministri

Impresa esecutrice : A.T.I. “Lupo Rocco S.p.A. – INTECO S.p.A. – Di Criscio Francesco”.

Capogruppo mandataria: Lupo Rocco S.p.A.;

Mandante: INTECO S.p.A.;

Cooptata: Di Criscio Francesco.

Riferimenti normativi: Articolo 53, comma 2, punti b) e c), del D.lgs. n.163/2006 - Appalto integrato.

Il Consiglio

Vista la relazione del Gruppo ispettivo nominato dalla Direzione Generale Vigilanza Contratti di Lavori, Servizi e Forniture con provvedimento prot.n.74648/2011/VICO/ DG del 14/07/2011;

Premesso che

l’appalto del “Nuovo Auditorium di Isernia e delocalizzazione del campo di calcio” rientra negli interventi relativi alle “Celebrazioni dei 150 anni dell’Unità d’Italia”, come stabilito dal Comitato dei Ministri istituito con DPCM del 24/4/2007 al fine di pianificare e organizzare la realizzazione e il completamento di opere atte a commemorare l'anniversario;

a supporto dell'attività del predetto Comitato Interministeriale, con successivo DPCM del 15/6/2007 è stata istituita una Struttura di Missione (poi ricostituita dal 19/05/2009 come Unità Tecnica di Missione), con il compito di realizzare il programma sia degli eventi che delle opere;

per quanto riguarda l’appalto in oggetto, cofinanziato dalla Regione Molise, la procedura di aggiudicazione – con il sistema dell’appalto integrato di cui all’articolo 53, comma 2, lettera c), del D.lgs. n.163/2006 - è stata avviata con la pubblicazione del bando di gara in data 19/10/2007;

la scelta è stata quindi quella di affidare un contratto avente ad oggetto – previa acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta - la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base del progetto preliminare, da porre a base di gara insieme al “capitolato prestazionale corredato dall’indicazione delle prescrizioni, delle condizioni e dei requisiti tecnici inderogabili”;

il progetto preliminare posto a base di gara è stato trasmesso alla Struttura di Missione dal Comune di Isernia, che lo aveva acquisito all’esito di un Concorso Internazionale di Progettazione bandito in data 26/08/2005;

l’istruttoria puntuale avviata con atto del 10/11/2010 dalla Direzione Generale Vigilanza Lavori, finalizzata ad accertare eventuali violazioni normative da parte della Struttura di Missione per i 150 anni dell’Unità d’Italia (istruttoria estesa poi anche al Comune di Isernia), ha fato emergere elementi di criticità circa la regolarità delle procedure seguite, la protrazione dei tempi di esecuzione e la lievitazione dei costi; per tale motivo è stato disposto l’avvio di un approfondimento mirato sul “Nuovo Auditorium di Isernia e delocalizzazione del campo di calcio”, al fine di verificare la correttezza dell’operato della stazione appaltante e del Comune;

in data 21/07/2011 presso la sede del Comune di Isernia, ed il giorno successivo presso il cantiere dei lavori, sono stati acquisiti gli atti immediatamente disponibili, utili a ricostruire le varie fasi della procedura d’appalto. In data 02/08/2011 l’ispezione ha avuto seguito presso l’Unità Tecnica di Missione in Roma, con la richiesta di acquisizione della restante documentazione ritenuta necessaria; i relativi atti sono stati trasmessi con note del 07/09/2011 e del 16/09/2011.

 

Considerato in fatto

L’approfondimento svolto ha riguardato l’evoluzione del quadro economico, funzionale ed autorizzativo delle opere a farsi, con particolare attenzione alle normative di riferimento, alle prospettive temporali di una loro ultimazione funzionale, ed alla disponibilità dei finanziamenti necessari a completare l’intervento previsto. È stata altresì operata una distinzione fra l’iter inizialmente svolto dal Comune di Isernia e quello successivo, espletato dalla Unità di Missione in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Gli esiti si riportato qui appresso nel dettaglio.

A) Comune di Isernia – Il Concorso Internazionale di Progettazione.

1. Ottenuta dalla Regione Molise (cfr. Deliberazione n.404 del 30/03/2004) la disponibilità di un finanziamento di €.400.000,00 per lo “studio di fattibilità e progettazione definitiva auditorium”, il Comune di Isernia bandiva in data 26/08/2005 il Concorso internazionale di progettazione del Nuovo Auditorium (più precisamente, di un ‘complesso edilizio composto da una sala auditorium polifunzionale, da laboratori culturali, da uffici direzionali-amministrativi e servizi accessori connessi’, da realizzarsi sul sito occupato dal campo di calcio “X Settembre”), prescrivendo che:

  • gli elaborati richiesti ai concorrenti dovessero avere “un livello di approfondimento pari a quello di un progetto preliminare”;

  • il costo massimo per la realizzazione dell’intervento non dovesse superare l’importo di €.5.000.000,00, comprensivo di spese generali e tecniche;

  • il concorrente vincitore sarebbe stato incaricato di redigere “la progettazione preliminare conclusiva e la progettazione definitiva”, salvo decadenza dall’incarico qualora all’atto della progettazione definitiva il costo preventivato dell’opera si fosse incrementato in misura superiore al 15% di quanto indicato nell’offerta, per cause non dipendenti da richieste dell’Amministrazione.

Il corrispettivo per la progettazione preliminare e definitiva era preventivato in €.163.664,81, al netto del premio di €.30.000,00 assegnato per il progetto vincitore.

2. Prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte, per risolvere alcune incertezze manifestate dai concorrenti, veniva fornito agli stessi un “chiarimento circa il costo massimo ammesso per la realizzazione dell’intervento”, recante le seguenti indicazioni ‘interpretative’:

  • l’importo di €.5.000.000,00 doveva intendersi riferito alle lavorazioni da porre a base d’asta, con esclusione delle spese tecniche, degli arredi, degli impianti specialistici (audiovisivi, scenici, ecc) e di quelli “di natura non funzionale all’edificio” (impianti acustici, telematici, ecc.), oltre che delle spese generali, dell’IVA e degli imprevisti;

  • non dovevano considerarsi nel suddetto importo le “eventuali opere o interventi che, non attinenti strettamente all’auditorium, al suo funzionamento a regime e sua gestione, possono avere un valore immobiliare proprio, tale da trovare collocazione sul mercato privato” (ipotizzando per esse un possibile ricorso al project-financing).

3. Al termine dei suoi lavori, la Commissione di gara stilava la graduatoria dei 22 progetti pervenuti, ritenendo la migliore proposta quella del Gruppo guidato dal Prof. Arch. Pasquale Culotta, destinatario – perciò – dell’incarico della progettazione definitiva. Il progetto vincitore prevedeva la realizzazione di superfici pari complessivamente a 24.051 mq., suddivisi come segue:

Lavori da porre a base d’asta (sale auditorium e conferenze, con relativi spazi)

Importo (Sup. = 17.571 mq.): €.4.997.259,01

Somme a disposizione dell’Amm.ne: €.2.349.831,12

Spese generali: €. 149.917,77

TOTALE €.7.497.007,90

Opere da collocare sul mercato (negozi, galleria, ristorante, bar, parcheggi)

Importo (Sup. = 6.480 mq.): €.2.285.721,00

Somme a disposizione dell’Amm.ne: €.1.074.800,87

Spese generali: €. 68.571,63

TOTALE €.3.429.093,50

Sommando i due quadri economici (Sup. = 24.051 mq.): €.10.926.101,40

In sostanza, stando alla proposta progettuale vincente - e senza considerare il costo degli arredi e degli impianti specialistici (audiovisivi, scenici, ecc) - per la realizzazione dell’intervento sarebbero occorsi non meno di €.11.000.000,00, di cui circa un terzo da reperire ipotizzando il concorso dei privati. Le suddette risorse non erano, all’epoca, neanche parzialmente disponibili.

4. Il Gruppo ‘Culotta’, sottoscritto il contratto in data 21/06/2006, effettuava le indagini geognostiche propedeutiche agli approfondimenti progettuali, recependo altresì l’invito dell’Amministrazione a valutare soluzioni migliorative per la viabilità nell’area di intervento (“in ciò riducendo la sagoma trasversale dell’auditorium”), nonché l’ipotesi di un collegamento con l’adiacente Palazzetto dello Sport e con il non lontano Paleoparco, da realizzare nell’ambito delle opere affidabili mediante eventuale ricorso al project-financing.

5. La perdurante indisponibilità dei fondi per costruire l’opera e l’improvviso decesso del Capogruppo Prof. Arch. Pasquale Culotta in data 9/11/2006, comportavano lo stallo delle attività di contratto; stallo superato solo con l’assegnazione di un finanziamento CIPE di €.4.500.000,00 (Delibera G.R. Molise n.830 del 16/07/2007) e con il concretizzarsi della possibilità di inserire la realizzazione del Nuovo Auditorium di Isernia nel programma degli interventi celebrativi dei 150 anni dell’Unità d’Italia, usufruendo di un finanziamento statale pari a €.16.500.000,00.

6. L’Amministrazione Comunale, ottenuta dal Gruppo ‘Culotta’ l’assenso ad apportare – nell’avanzare richiesta di finanziamento per la realizzazione dell’opera - “variazioni al progetto presentato, e ciò, sia in diminuzione, riducendone la volumetria, che in variazione di ubicazione, al fine del contenimento dei costi di investimento…, salvaguardando… l’idea progettuale di base, facendo salvo… il contratto”, trasmetteva (settembre 2007) alla Struttura di Missione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri il progetto vincitore del concorso, integrato da quegli elementi tecnici (computo, disciplinare, elenco prezzi, ecc.) tali da renderlo ‘progetto preliminare’ a norma di legge e consentire alla Struttura di espletare direttamente la procedura d’appalto.

In particolare, gli elaborati descrivevano un Progetto preliminare generale ed un Primo stralcio funzionale, tratto dal generale. I relativi importi sono riportati di seguito:

Progetto preliminare generale

Auditorium: €.30.000.000,00

Delocalizzazione campo di calcio: €. 1.000.000.00

TOTALE PROGETTO GENERALE (riferito ai soli lavori) €.31.000.000,00

Progetto preliminare generale – 1° stralcio funzionale

Lavori da porre a base d’asta €.20.000.000,00

Oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso €. 400.000,00

Progettazione definitiva, esecutiva e coordinamento sicurezza €. 920.000,00

SOMMANO A BASE D’APPALTO €.21.320.000,00

A disposizione dell’Amministrazione €. 4.180.000,00

TOTALE PROGETTO 1° STRALCIO €.25.500.000,00

Come può notarsi, nel passaggio dal Comune di Isernia alla Struttura di Missione il progetto dell’intervento si ‘arricchisce’ includendo anche la realizzazione di un nuovo campo di calcio in sostituzione del preesistente “X settembre”, sulla cui area di sedime era prevista la costruzione dell’Auditorium. Ma soprattutto, risulta fortemente incrementata la spesa complessiva prevista, passata da €.11.000.000,00 (in cui non rientra il costo degli arredi e degli impianti specialistici) a €.25.500.000,00 per il solo 1° stralcio, nonostante gli elaborati grafici prodotti dal Gruppo ‘Culotta’ e quelli trasmessi a Roma per l’appalto sembrino descrivere la medesima soluzione progettuale.

Infatti, per come si rileva dal verbale del 21 luglio 2011, redatto presso gli uffici comunali di Isernia, il RUP dichiarava che il progetto era stato "redatto sulla base degli elaborati presentati dal

Gruppo 'Culotta' ed integrato con il computo metrico estimativo, l'elenco prezzi, il capitolato di quant'altro necessario per renderlo 'preliminare' ai sensi di legge” e “che la parte architettonica, distributiva, ecc., di cui al suddetto progetto preliminare è esattamente quella presentata dal Gruppo Culotta nell’ambito del concorso di idee senza che fossero apportate variazioni .”

Da un esame del quadro comparativo fornito dalla struttura di Missione, si evince che l’importo relativo al costo degli arredi e degli impianti specialistici ammonta a poco meno di €. 6.000.000,00, non giustificando così l’incremento dell’importo complessivo previsto per la costruzione dell’Auditorium, passato dai precedenti €. 11.000.000,00 a €. 30.000.000,00.

A tal proposito, in sede di ispezione è stato chiesto alla Struttura di Missione ed al Comune di Isernia di fornire gli atti di validazione del progetto preliminare, al fine di accertare la propedeutica valutazione di congruità dei prezzi previsti in progetto, senza ottenere riscontro concreto.

7. La sostanziale equivalenza tra gli elaborati progettuali predisposti dal Gruppo vincitore del concorso e quelli posti in gara dalla Struttura di Missione (ed a fronte del notevole incremento della spesa preventivata), ha generato un contenzioso fra l’Amministrazione ed il Gruppo ‘Culotta’, che chiedeva il ricalcolo dei corrispettivi per le prestazioni rese, ponendo a base del conteggio l’importo di €.30.000.000,00, così come stimato dall’Amministrazione Comunale per l’Auditorium.

8. Dopo oltre un anno e mezzo di confronto tra le parti, il Comune di Isernia ha riconosciuto al Gruppo ‘Culotta’, a titolo transattivo, la somma complessiva di €.140.000,00 (di cui €.6.120,00 per indagini geognostiche), da cui detrarre il premio ricevuto. Con la determinazione dirigenziale n.248 del 18/06/2009 si è provveduto alla liquidazione a saldo di €.134.640,00 e si è concluso il ruolo attivo del Comune di Isernia nella gestione dell’iter procedurale per l’esecuzione dell’opera.

B) Struttura di Missione – La Gara d’Appalto per la Progettazione ed Esecuzione dei Lavori.

9. Con un bando di procedura aperta pubblicato il 19/10/2007, avente ad oggetto la “Progettazione esecutiva del Nuovo Auditorium di Isernia e delocalizzazione del campo di calcio, nonché esecuzione dei lavori di 1° stralcio funzionale”, la Struttura Tecnica di Missione in seno alla P.C.M., ha avviato la fase di selezione dei concorrenti, adottando il criterio di aggiudicazione della ‘offerta economicamente più vantaggiosa’ ex art.83 del D.Lgs.n.163/06 e ponendo a base di gara il progetto preliminare trasmesso dal Comune di Isernia.

10. Nel disciplinare di gara è stato precisato che si sarebbe proceduto alla stipula del contratto “sulla base del progetto definitivo di I stralcio funzionale offerto in sede di gara, come successivamente adeguato e completato a cura dell’aggiudicatario provvisorio sulla base delle indicazioni e scelte della Commissione giudicatrice…”, e che i concorrenti avrebbero potuto formulare “soluzioni migliorative”, sulla base di elementi espressamente indicati.

Inoltre, sono stati definiti i tempi di esecuzione delle prestazioni richieste, nei seguenti termini:

90 giorni, naturali e consecutivi, per la progettazione esecutiva;

750 giorni, naturali e consecutivi, per l’esecuzione delle opere.

A fronte di ciò, nel capitolato prestazionale posto a base di gara, è stato indicato che “l’oggetto dell’appalto integrato consiste nella progettazione definitiva, esecutiva, nel coordinamento della sicurezza in fase di progettazione e nell’esecuzione di tutti i lavori e forniture” necessari per la realizzazione di “Auditorium e campo di calcio”, stabilendo i seguenti tempi di esecuzione:

30 giorni per la progettazione definitiva, a decorrere dal provvedimento del R.U.P., successivo alla stipula del contratto (Art.3.1, punto 5);

15 giorni per la progettazione esecutiva, a decorrere dal provvedimento del R.U.P., che ne ordina l’avvio (Art.3.1, punto 7);

720 giorni, naturali e consecutivi, per l’esecuzione delle opere (Art.3.4, punto 1).

Appare quindi evidente l’incertezza generata dalle incoerenze contenute in due fondamentali documenti posti a base di gara, riguardo all’entità dei lavori da affidare (tutte le opere o solo uno stralcio funzionale), alla ‘collocazione’ della progettazione definitiva (da presentare in sede di offerta o da redigere dopo la stipula contrattuale) ed alla tempistica di redazione degli elaborati progettuali (90 o 15 giorni per quelli di livello esecutivo) e di esecuzione delle opere (750 giorni per il solo 1° stralcio o 720 giorni per l’intero intervento).

11. In data 28/12/2007 è intervenuta l’aggiudicazione provvisoria in favore dell’A.T.I. Lupo Rocco S.p.A. (mandataria) – INTECO S.p.A. – Di Criscio Francesco, che aveva ottenuto complessivamente 94,879 punti su 100, offrendo un ribasso del 22,10% ed una riduzione di tempi di esecuzione di 150 giorni. Conseguentemente, l’importo dei lavori da affidare si è ridotto a netti €.16.696.680,00, mentre il quadro economico complessivo del 1° stralcio funzionale è risultato il seguente:

A1 Lavori a misura e a corpo al netto del ribasso

€.15.580.000,00


A2 Oneri della sicurezza non soggetti a ribasso

€.400.000,00


A3 Oneri progettazione esecutiva al netto del ribasso

€.716.680,00


TOTALE NETTO PROGETTAZIONE E LAVORI AFFIDATI


€.16.696.680,00

B) Somme a disposizione dell’Amministrazione


€.3.969.140,00

TOTALE COMPLESSIVO 1° Stralcio funzionale


€.20.665.820,00

 

12. Dal punto di vista della copertura finanziaria, facendo seguito all’aggiudicazione provvisoria, con provvedimento del 31/12/2007 la Struttura di Missione ha impegnato la somma di €.13.500.000,00, a valere sui fondi attribuiti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, per realizzare gli interventi celebrativi dei 150 anni dell’Unità d’Italia.

13. Successiva all’avvio della fase di selezione del contraente risulta essere anche la Conferenza di servizi sul progetto preliminare, convocata in prima seduta per il giorno 13/12/2007. Dall’esame della documentazione acquisita, emerge che il Comune di Isernia aveva evidenziato la necessità di:

- assicurare una distanza minima di 5 metri rispetto ai confini con privati e di 10 metri con le pareti degli edifici privati confinanti;

- garantire che la nuova viabilità non insistesse su aree private e comunque non richiedesse procedure espropriative;

- posporre lo smantellamento del campo di calcio “X settembre” alla realizzazione del nuovo campo, onde evitare interruzioni dell’attività sportiva normalmente esercitata.

Il competente Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco, per suo conto, aveva rappresentato l’assenza degli elementi utili ad esprimere il parere preliminare di competenza, mentre altre Amministrazioni si erano riservate la valutazione di competenza all’atto al fine di non interrompere le attività sportive normalmente espletate.

14. Previa verifica del progetto definitivo, redatto dall’aggiudicatario in sede di offerta, il RUP - con provvedimento n.264/Segr/2011 del 5/02/2008 - ha confermato l’aggiudicazione definitiva all’Associazione Lupo Rocco S.p.A. – INTECO S.p.A. – Di Criscio Francesco.

Prima della formale stipula del contratto, il progetto definitivo è stato sottoposto all’ulteriore parere del Comitato Tecnico Scientifico istituito in data 14/02/2008 per fornire un supporto valutativo alla Struttura di Missione, a “garanzia della qualità del risultato”. Nel relativo parere favorevole, reso in data 25/02/2008, il Comitato sottolinea l’esistenza delle problematiche tipiche di una realizzazione di opere per stralci, ritenendo però l’elaborato in esame adeguato a raggiungere i limiti imposti dalla disponibilità economica; pertanto, dopo aver richiamato le prescrizioni discendenti dalla Conferenza di servizi del 13/12/2007, si attesta che “il progetto in epigrafe presenta un livello di definizione e requisiti intrinseci tali da consentire l’avvio delle fasi di ‘contrattualizzazione’ e di successivo approfondimento a livello esecutivo tenendo conto delle osservazioni, prescrizioni e riferimenti normativi sopra richiamati”.

15. Sulla scorta dei favorevoli pareri resi, il 9/04/2008 è stato stipulato il contratto d’appalto, avente ad oggetto la progettazione esecutiva e la esecuzione dei lavori afferenti l’intervento.

Nel contratto era previsto sia il termine di 90 giorni per dare compiuta la progettazione esecutiva, che quello di 600 giorni - dalla consegna - per ultimare i lavori.

Deve notarsi che subito dopo aver stabilito in €.16.696.680,00 l’importo contrattualmente affidato (all’art.6), viene precisato che “le parti si danno reciprocamente atto e confermano che l’appalto è negoziato per l’intero oggetto contrattuale di cui al progetto definitivo, mentre l’affidamento è oggi limitato, nelle more della definitiva assegnazione dei fondi dagli Enti locali interessati, al solo stralcio oggi finanziato (per l’importo contestualmente indicato nella misura di €.10.898.930,00, ndr.)… Le parti si danno, quindi, reciprocamente atto che l’affidamento dello stralcio esecutivo di completamento potrà avvenire solo se e in quanto saranno rese disponibili le ulteriori risorse finanziarie… L’eventuale affidamento dei lavori di completamento, agli stessi patti prezzi e condizioni di offerta, sarà disciplinato con successivo atto aggiuntivo, in relazione alla assegnazione dei fondi che ne assicurano il finanziamento”.

Dalla lettura di queste disposizioni contrattuali sembra di cogliere una possibile aleatorietà dell’importo affidato, tale da farlo ritenere suscettibile degli incrementi economici necessari a completare l’intera opera, previa disponibilità delle relative risorse finanziarie.

16. Come era già successo con il progetto preliminare, messo in gara prima di raccogliere le iniziali esigenze degli enti coinvolti nella procedura di appalto, la Struttura di Missione ha inteso pervenire alla stipula contrattuale (impegnando così l’aggiudicatario a redigere il progetto esecutivo e ad eseguire le opere dello stralcio affidato), sulla base di una progettazione definitiva non ancora vagliata nell’ambito di una formale Conferenza di servizi e che non teneva comunque conto delle significative prescrizioni evidenziate dal Comune di Isernia nel dicembre 2007.

La Conferenza di servizi sul progetto definitivo - convocata in data 31/03/2008 e contestualmente aggiornata al 30/06/2008, per l’acquisizione dei pareri mancanti – si è conclusa il 10/07/2008, con il provvedimento di raggiunta intesa, recante le prescrizioni poste dagli Enti intervenuti (alcune delle quali ripropongono questioni già espresse nella precedente Conferenza ed alla cui esplicitazione non aveva corrisposto alcuna integrazione del progetto definitivo), che non sembrano tuttavia tali da rimettere significativamente in gioco i parametri progettuali dell’opera, avallati pienamente dal RUP e dal Comitato Tecnico Scientifico solo pochi mesi prima.

17. In data 28/07/2008 l’area oggetto dell’intervento è stata consegnata all’ATI affidataria, che ha quindi iniziato a redigere la progettazione esecutiva sulla base di parametri in parte modificati rispetto a quelli posti a base di gara, ancorché la medesima gara fosse stata bandita con il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che più si presta all’apprezzamento discrezionale delle soluzioni tecniche con le quali si intende soddisfare un ben definito quadro normativo ed esigenziale, costituito dall’insieme delle condizioni di partenza da rispettare, le quali erano contenute nel capitolato prestazionale e dovevano ritenersi ‘inderogabili’, giusto art.53, comma 2, lettera c). In ogni caso, la data del 28/07/2008 non ha coinciso con la decorrenza dei tempi contrattuali previsti per l’esecuzione dei lavori, la quale è stata procrastinata alla formale verbalizzazione della consegna degli stessi, in esito all’approvazione del progetto esecutivo.

18. Il progetto esecutivo generale predisposto dall’ATI è risultato di importo complessivo pari a €.55.500.000,00, di cui €.23.000.00,00 per il 1° stralcio funzionale dei lavori - al netto del ribasso di gara - come specificato nel quadro economico seguente:

PROGETTO GENERALE ESECUTIVO



A1 Lavori a misura e a corpo al netto del 22,10%

€.43.857.369,38


A2 Oneri della sicurezza non soggetti a ribasso

€.2.591.367,15


A3 Progettazione esecutiva al netto

€.209.057,26


TOTALE NETTO PROGETTAZIONE E LAVORI


€.47.592.593,79

B) Somme a disposizione dell’Amministrazione


€.7.907.406,21

TOTALE COMPLESSIVO LAVORI


€.55.500.000,00




PROGETTO ESECUTIVO 1° STRALCIO



A1 Lavori a misura e a corpo al netto del 22,10%

€.16.592.700,00


A2 Oneri della sicurezza non soggetti a ribasso

€.2.043.167,18


A3 Oneri della sicurezza aggiuntivi

€.82.620,94


A4 Progettazione esecutiva al netto

€.716.680,00


TOTALE NETTO PROGETTAZIONE E LAVORI


€.19.435.168,12

B) Somme a disposizione dell’Amministrazione


€.3.564.831,88

TOTALE LAVORI 1° STRALCIO FUNZIONALE


€.23.000.000,00

 

Limitandosi solo ai dati relativi a questo ‘stralcio’, si registra un incremento del 16% per progettazione e lavori, rispetto al contratto stipulato in data 27/02/2008, ma con una significativa crescita della componente ‘Oneri per la sicurezza’ (+ 531,4%), sui quali – come è noto – non opera il ribasso d’asta. Tuttavia, analizzando il ‘Quadro comparativo’ tra progetto definitivo di 1° stralcio e progetto esecutivo di 1° stralcio, possono rilevarsi notevoli variazioni fra le categorie di lavori.

Infatti, nel progetto esecutivo risultano fortemente incrementati gli importi relativi agli scavi, demolizioni e trasporti a rifiuto (+111,6%), riempimenti e vespai (+88,4%), strutture in elevazione (+73,9%), ponteggi ed opere provvisionali (+168,8%), opere murarie (+614,1%), impermeabilizzazioni (+249,1%), impianto idrico sanitario e di scarico (+1.048,2%); per tali categorie si riscontra un aumento di oltre 9,8 milioni di Euro, laddove originariamente per le stesse categorie veniva stimato un impegno economico complessivo pari a circa 9,15 milioni di Euro.

In sostanza - anche considerando che nel passaggio dal progetto definitivo a quello esecutivo l’importo delle strutture in fondazione si è ridotto del 30%, con una minore previsione di spesa per circa 1,1 milioni di Euro - per la sola ‘scatola muraria’ dell’Auditorium (tra l’altro ridotta nelle dimensioni per assicurare il rispetto delle distanze minime dagli altri edifici) l’ATI ha stimato che fossero necessari 9 milioni di Euro più di quanto previsto nel precedente grado di approfondimento progettuale, corrispondenti ad un aumento del 70% circa.

L’impatto di queste variazioni non è direttamente rilevabile sull’importo del progetto esecutivo di 1° stralcio, in quanto nello stesso vengono ridimensionati drasticamente le coibentazioni (-81,7%), gli intonaci e le pitturazioni (-83,1%), le finiture della Sala grande (-94,1%), gli infissi esterni (-97,5%), l’impianto antincendio (-94,4%), impianto elettrico forza motrice e di terra (-94,8%), sistemazione esterna (-71,7%), mentre sono addirittura integralmente stralciate le lavorazioni relative a pavimenti e rivestimenti interni, opere da fabbro, ascensori e montacarichi, impianto di climatizzazione, impianto di illuminazione.

Accantonando o riducendo fortemente queste categorie di lavorazioni – da realizzare in un secondo momento, in quanto comunque necessarie ad assicurare la piena funzionalità dello stralcio appaltato - si ottiene una riduzione di 5,7 milioni di Euro circa.

Infine, in luogo del nuovo campo di calcio (con relativi spogliatoi e servizi, parcheggi, impianti tecnologici ed annesso campo di basket e pallavolo), il progetto esecutivo di 1° stralcio ha previsto la realizzazione di un più semplice ‘campo di allenamento’, in adiacenza dello stadio comunale, cui ha corrisposto una lieve riduzione della spesa prevista (da €.1.057.584,88 a €.950.428,08).

19. Dopo aver ottenuto in data 13/11/2008 l’approvazione del progetto esecutivo da parte della Commissione Tecnico Consultiva (istituita dall’OPCM del 19/03/2008 n.3663 con compiti consultivi e di assistenza in materia tecnico-progettuale, per supportare la Struttura di Missione nella valutazione dei progetti gestiti), il Direttore dei lavori ha disposto la consegna parziale dei lavori, (datata 14/11/2008), a causa dell’indisponibilità dell’area interessata dalla realizzazione del nuovo campo di calcio. In detto verbale è stata richiamata la durata contrattuale, pari a 600 giorni consecutivi, specificando che la decorrenza di tale termine – secondo norma - sarebbe stata legata alla consegna definitiva, ma specificando altresì che “in occasione della consegna definitiva dei lavori il termine contrattuale di esecuzione delle opere verrà decurtato del tempo utilizzato per la realizzazione delle opere di cui sopra fino a quella data”. Contestualmente alla consegna parziale e nelle more della necessaria ed ulteriore pattuizione contrattuale, sono stati anche concordati - tra D.L. ed Impresa capogruppo mandataria dell’ATI - i nuovi prezzi relativi alle lavorazioni contemplate nel progetto esecutivo di 1° stralcio, approvato dalla anzidetta Commissione.

20. Con decreto del 28/11/2008, il Coordinatore della Struttura di Missione, ha approvato ‘in linea tecnica’ il progetto esecutivo generale e quello di 1° stralcio, nonché ‘in linea tecnica ed economica’ “il predetto progetto esecutivo nei limiti del finanziamento oggi assentito di €.13.500.000,00 relativo ad una 1ª fase esecutiva enucleata dal 1° stralcio”.

Anche in questo caso sembra di percepire che l’importo dei lavori oggetto dell’affidamento all’ATI sia avvolto nell’indeterminatezza, in una sorta di relazione diretta con le risorse finanziarie rese progressivamente disponibili. In tal senso appare come una conferma la circostanza che le variazioni – anche nei prezzi – introdotte nel progetto esecutivo di 1° stralcio, abbiano trovato un’ulteriore copertura formale solo con l’atto aggiuntivo del 21/12/2009, stipulato in conseguenza del reperimento di nuovi fondi (integrazione finanziaria di €.13.433.000,00 deliberata dal Comitato Interministeriale il 27/11/2009 ed impegno della somma di €.4.500.000,00 - con determina dirigenziale n.606 dell’1/12/2009 – da parte della Regione Molise).

In tale Atto “l’Amministrazione fa riserva di affidare gli ulteriori lavori nelle linee di cui al progetto esecutivo di 1° stralcio in corso di approvazione e dei finanziamenti che saranno resi disponibili per i lavori di che trattasi”, confermando la volontà di affidare i lavori in funzione dei finanziamenti ricevuti e stabilendo, altresì, che “l’esecuzione dei lavori può proseguire fino all’importo di €. 27.342.018,12, di cui €. 24.499.550,00 per lavori…“. A fronte dell’indeterminatezza economica, viene - almeno – risolta quella temporale, correlata alla consegna parziale dei lavori (consegna mai divenuta definitiva), prescrivendo il termine del 31/08/2011 per dare ultimati i lavori.

21. Con Decreto del Coordinatore dell’Unità di Missione in data 07/04/2010, viene approvato il predetto Atto aggiuntivo e viene stabilito il nuovo quadro economico che risulta così individuato:

PROGETTO ESECUTIVO 1° STRALCIO



A1 Lavori a misura e a corpo al netto del 22,10%

€.24.499.550,00


A2 Oneri della sicurezza non soggetti a ribasso

€.2.043.167,18


A3 Oneri della sicurezza aggiuntivi

€.82.620,94


A4 Progettazione esecutiva al netto

€.716.680,00


TOTALE NETTO PROGETTAZIONE E LAVORI


€.27.342.018,12

B) Somme a disposizione dell’Amministrazione


€.4.090.981,88

TOTALE LAVORI 1° STRALCIO FUNZIONALE


€.31.433.000,00

 

Quindi, nonostante il progetto esecutivo di 1° stralcio sia stato approvato nell’importo di €.16.592.700,00, la stazione appaltante ha affidato lavori aggiuntivi fino alla concorrenza di €.24.499.550,00, a testimonianza di una continua evoluzione dello stralcio in esecuzione, il cui ambito si modifica ed amplia in correlazione alle nuove disponibilità finanziarie.

22. In data 18/04/2011, è stato stipulato un successivo Atto aggiuntivo - sulla scorta di uno schema progettuale redatto dai professionisti incaricati dall’ATI aggiudicataria e recepito dal Comune di Isernia con delibera n.155 del 19/10/2010 – che prevede l’incremento dei lavori da eseguire a €.24.888.436,05 (in conseguenza del reperimento di ulteriori €.500.000,00, a cura dell’Unità di Missione), e dispone l’esecuzione di “tutte le opere relative alla sala principale dell’auditorium con esclusione delle sole opere scenotecniche, della camera acustica e della porta tagliafuoco”, delle “opere previste per l’accesso e la sosta del pubblico in corrispondenza alla biglietteria e al foyer d’ingresso”, dei parcheggi previsti al primo livello interrato, nonché dei “locali accessori e di servizio per la sala auditorium (camerini, locali tecnici, servizi igienici)”. Inoltre, “il volume dell’edificio principale dovrà essere interamente completato per quanto attiene ai serramenti esterni ed a tutti gli elementi di involucro. La piazza antistante l’ingresso principale dovrà essere dotata di tutti gli elementi di finitura e di arredo necessari per la sua praticabilità da parte del pubblico e degli utenti”. L’Atto aggiuntivo stabilisce anche che l’ultimazione delle opere debba intervenire entro il 31/12/2011, consentendo però - entro la prima metà del mese di dicembre 2011 - “lo svolgimento di una manifestazione celebrativa dell’anniversario” del 150° anniversario dell’Unità d’Italia. Con la sottoscrizione del suddetto Atto, l’ATI affidataria ha anche espressamente rinunciato alle riserve sui lavori, confermando quelle relative alla progettazione (poi non riproposte all’atto della firma dei successivi SAL).

In sostanza, con quest’ultimo Atto aggiuntivo si apportano ulteriori variazioni ai lavori a farsi, per consentire l’inaugurazione parziale dell’opera entro la fine del 2011. Deve qui sottolinearsi che – a fronte dell’esecuzione delle nuove lavorazioni previste in variante - sono stati concordati n. 198 nuovi prezzi tra la Direzione dei lavori e l’Impresa.

23. Con Decreto del 21/05/2011 del Coordinatore dell’Unità di Missione è stato approvato il predetto 2° Atto aggiuntivo, con il seguente nuovo quadro economico:

A1 Lavori a misura e a corpo al netto del 22,10%

€.24.888.436,05


A2 Oneri della sicurezza non soggetti a ribasso

€.2.043.167,18


A3 Oneri della sicurezza aggiuntivi

€.82.620,94


A4 Progettazione esecutiva al netto

€.716.680,00


TOTALE NETTO PROGETTAZIONE E LAVORI


€.27.730.904,17

B) Somme a disposizione dell’Amministrazione


€.4.202.095,83

TOTALE LAVORI 1° STRALCIO FUNZIONALE


€.31.933.000,00

 

Con il 2° Atto aggiuntivo la stazione appaltante ha quindi inteso rimodulare nuovamente le lavorazioni previste, al fine di consentire l’effettiva funzionalità della sala principale adibita ad auditorium (con previsione di uso anche per incontri, convegni ed altro) lasciando incompiuti tutti gli ambienti non strettamente necessari a garantire la fruibilità della medesima sala.

Ne consegue un incremento dell’importo dei lavori – al netto del ribasso – pari a €.388.886,05, che porta il totale affidato all’impresa a €.27.730.904,17, con un incremento di circa il 66% rispetto al contratto originario; come accennato in precedenza, viene concesso all’impresa un tempo aggiuntivo di 120 giorni per dare compiute tutte le opere previste nella nuova variante, fissando il termine di ultimazione per il 31/12/2011.

Da un esame preliminare delle categorie di lavori introdotte in quest’ultima variante, si evidenzia che sono stati pattuiti compensi per l’impresa, a fronte della predisposizione del refettorio e dei servizi per gli operai, delle segnaletiche provvisorie, dei cartelli, ecc. Anche se tali ‘lavorazioni’ appaiono di modesta entità, se rapportate all’importo complessivo affidato (le stesse incidono, infatti, per poco più di €.200.000,00), non può non rilevarsi come tale introduzione – peraltro oggettivamente tardiva - sembri riguardare prestazioni che abitualmente rientrano fra i cosiddetti oneri che i capitolati speciali d’appalto pongono in capo all’impresa aggiudicataria.

24. Per quanto riguarda l’avanzamento raggiunto dai lavori all’atto della visita ispettiva, nel corso del sopralluogo in cantiere è stata anche acquisita una dichiarazione del Direttore dei Lavori, il quale ha attestato che a quella data sono stati emessi n.12 S.A.L. (€.26.125.420,00) per lavori a tutto il 21/07/2011, oltre agli oneri di progettazione (esclusa IVA) finora corrisposti, pari a €.716.680,00. Nel complesso, secondo quanto dichiarato l’avanzamento dell’opera, rispetto ai lavori previsti dalla perizia di variante del marzo 2011, risulta pari al 76,67% del totale.

25. Sempre all’atto della visita ispettiva, le risorse finanziarie rese disponibili per l’esecuzione dell’appalto ammontavano a €. 31.933.000,00, così distribuite:

1

Presidenza del Consiglio dei Ministri

€.13.500.000,00

2

Presidenza del Consbordercoloriglio dei Ministri

€.13.433.000,00

3

Regione Molise

€.4.500.000,00

4

Presidenza del Consiglio dei Ministri

€.500.000,00


TOTALE

€. 31.933.000,00

 

Al suddetto importo vanno aggiunti i fondi (€.1.500.000,00) resi immediatamente disponibili dalla Regione Molise, giusta nota del 6 settembre 2011, per un totale di €.33.433.000,00 che potrebbe assicurare l’esecuzione delle sistemazioni esterne mancanti, riguardanti la ‘galleria commerciale’.

 

Ritenuto in diritto

Secondo l’ultima stesura progettuale approvata, è prevista – in complesso - la realizzazione di un edificio articolato su due livelli interrati, con parcheggi per n.159 posti auto e tre livelli fuori terra, distinti in un corpo principale ed uno secondario, tra le quali corre una ‘galleria’ a cielo aperto.

Il corpo principale contiene: una sala (Auditorium) con 702 posti, dove si svolgeranno le attività artistiche-culturali; varie sale prova e camerini; una biglietteria con ufficio annesso; un bar, a servizio dell’Auditorium; un Cinema provvisto di 252 posti, con annessa cabina di proiezione; due Sale espositive poste, la prima al piano terra e la seconda al piano primo; alcuni spazi per uffici.

Il corpo secondario ospita invece: spazi per attività commerciali; spazi per attività di ristorazione.

Completano il quadro una Torre Led, alta circa 38 metri dal piano di campagna, ed una terrazza-teatro all’aperto da 480 posti, posta in copertura della Sala Auditorium, con un ristorante-caffetteria, direttamente collegato.

Pur con alcune modifiche distributive, le superfici costruite non variano significativamente rispetto alle iniziali previsioni del progetto preliminare, passando da mq.24.051,00 a mq.24.125,21.

Risulta invece sensibilmente variato il costo di realizzazione dell’intervento, stimato – a livello preliminare - in circa €.11.000.000,00 (oltre al costo degli arredi e degli impianti specialistici) dal Gruppo ‘Culotta’, e progressivamente cresciuto sino a raggiungere l’importo di €.55.500.000,00, che – tra l’altro - tiene già conto del ribasso del 22,10%, applicato alle lavorazioni.

Tale lievitazione è stata molto maggiore dell’incremento delle risorse finanziarie disponibili - che pure sono passate da €.13.500.000,00 a €.31.933.000,00 - impedendo così il completamento dell’opera, di cui non verranno ultimate (riguardo a finiture e/o impianti) le seguenti componenti: parcheggio ubicato al secondo piano interrato (circa 80 posti auto); scenotecnica della sala Auditorium; sala cinema (252 posti) e locali annessi; spazi per uffici, esposizioni, attività commerciali e ristorazione; terrazza di copertura (con teatro all’aperto da 480 posti) e spazi annessi; galleria a cielo aperto fra i due corpi edilizi.

È prevista infine l’eliminazione della Torre Led (alta 38 metri), a partire dalla quota +2,60 metri.

Anche considerando l’ipotesi di un immediato ed ulteriore affidamento ‘in deroga’ - all’ATI aggiudicataria - dei nuovi fondi (€.1.500.000,00), resi disponibili dalla Regione Molise all’inizio dello scorso mese di settembre, l’obiettivo concordato con l’Amministrazione Comunale non potrà andare oltre il completamento dei rivestimenti esterni della galleria a cielo aperto tra i due corpi edilizi, entro il termine previsto per la manifestazione celebrativa del cento cinquantenario.

Appare quindi evidente che la gestione dell’appalto di cui trattasi non è stata improntata a quei principi di economicità, efficacia e tempestività che dovrebbero caratterizzare le attività di progettazione ed esecuzione delle opere pubbliche: ciò caratterizza i comportamenti di entrambi i soggetti appaltanti che si sono avvicendati nelle varie fasi dell’iter procedimentale.

A) Per quanto riguarda il Comune di Isernia, la procedura adottata nel Concorso Internazionale di Progettazione risulta oggettivamente confusa, attesa la necessità di pubblicare alcune precisazioni da parte del RUP, a seguito di alcune richieste di chiarimenti presentate dai concorrenti. Tra l’altro, le suddette precisazioni hanno riguardato l’esclusione – dall’importo dei lavori a base d’asta – delle spese degli arredi, degli impianti specialistici (audiovisivi, scenici, ecc), di quelli “di natura non funzionale all’edificio” (impianti acustici, telematici, ecc.), e di quelle relative ad “eventuali opere o interventi che, non attinenti strettamente all’auditorium, al suo funzionamento a regime e sua gestione, possono avere un valore immobiliare proprio, tale da trovare collocazione sul mercato privato” (ipotizzando per esse un possibile ricorso al project-financing).

Tale comportamento, anche se dettato – come è probabile – dalla limitatezza delle risorse finanziarie disponibili, non ha assicurato il necessario presupposto di un’adeguata programmazione delle spese occorrenti per l’esecuzione delle opere pubbliche, intese nella loro globalità. Infatti, la richiesta ai concorrenti di stralciare le opere aventi “un valore immobiliare proprio” e come tali affidabili mediante partenariato pubblico-privato - procedura cui, peraltro, l’amministrazione avrebbe potuto comunque esercitare in qualsiasi momento della fase di programmazione – ha generato incertezze sulla determinazione del costo complessivo previsto per la realizzazione dell’opera a farsi, nonché sulla definizione economica di uno stralcio di essa realmente funzionale e quindi fruibile da subito per la collettività.

L’assenza di linearità nei comportamenti dell’Amministrazione Comunale contraddistingue anche la valutazione di congruità economica del progetto vincitore del Concorso Internazionale, che prevedeva una spesa di circa €.11.000.000,00, mentre all’atto della trasmissione del medesimo progetto alla Struttura di Missione presso la P.C.M., la spesa risultava lievitata a €.31.000.000,00 (di cui circa €.1.000.000,00 costituisce l’incremento generato dalla previsione di realizzare anche il nuovo campo di calcio). Di fronte a questa divergente valutazione economica, si pone l’interrogativo sulla ricorrenza di una sottostima iniziale, o di una sovrastima successiva.

In tale contesto si inserisce anche il contenzioso sorto con il Gruppo ‘Culotta’, che ha preteso il ricalcolo ed il conseguente pagamento a conguaglio dei corrispettivi dovuti per le prestazioni rese, ponendo a base del nuovo conteggio non l’importo di contratto pari a circa €.11.000.000,00, ma quello di €.31.000.000,00, relativo al progetto preliminare generale trasmesso a Roma per la gara.

Non può infine tacersi che l’Amministrazione Comunale ha manifestato una scarsa attenzione nel valutare l’idoneità di alcune soluzioni tecniche contenute nella progettazione preliminare (tra le altre, il rispetto dei distacchi minimi dagli edifici preesistenti ed il tracciato della viabilità attorno al costruendo edificio), atteso che le relative modifiche sono state richieste solo nell’ambito della conferenza di servizi tenutasi in data 13/12/2007, a gara già espletata. Deve solo aggiungersi che tali richieste hanno comportato – secondo quanto riferito dal RUP – ricadute non indifferenti in termini progettuali, economici e temporali.

B) Per quanto concerne l’operato della Struttura di Missione in merito agli appalti per i 150 anni dell’Unità d’Italia, l’AVCP ha già evidenziato in precedenti occasioni alcune criticità procedimentali, esprimendo le proprie considerazioni che, nel caso di specie, possono agevolmente ripetersi.

In primo luogo, la possibilità di derogare ad una serie di disposizioni normative in base al principio dell’emergenza - peraltro applicata ad una fattispecie di evento ampiamente prevedibile, quale il centocinquantenario dell’Unità d’Italia - non ha sortito gli effetti sperati di snellimento dell’iter burocratico ed accelerazione dei tempi di esecuzione, ma ha invece dato luogo all’avvio di una procedura di aggiudicazione rivelatasi carente sotto vari punti di vista.

Nel caso di specie, poi, la deroga trovava il suo presupposto nella necessità di completare l’opera entro il 2010, mentre invece la stessa sarà parzialmente disponibile, in extremis, per fine dicembre 2011 – salvo possibili imprevisti – e non vi sono allo stato certezze in ordine alla data e soprattutto alle relative risorse finanziarie che consentano il suo intero completamento.

In secondo luogo, deve evidenziarsi la circostanza che la stazione appaltante - a differenza di quanto indicato nell’art.53, comma 2, lettera c), del D.Lgs. 163/06, che prevede l’acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta - ha specificato nel disciplinare di gara (cfr. pag.12, ‘Busta n.2 - Offerta Tecnica’) che i concorrenti dovevano presentare solo alcuni elaborati progettuali, aventi però “un livello di definizione non inferiore a quello caratteristico del progetto definitivo”, con la possibilità di formulare soluzioni migliorative.

A tale proposito, è stato già evidenziato come la scelta di porre a base di gara un progetto preliminare ed un capitolato prestazionale vincolante, lasciando però agli offerenti la possibilità di proporre soluzioni migliorative, abbia reso poco trasparente la fase di attribuzione dei punteggi da parte della Commissione di gara. Deve ricordarsi che in un’analoga fattispecie, sia il TAR Lazio (Sez. I - sentenza n. 04555/2010 REG. SEN., depositata il 23/03/2010), che il Consiglio di Stato (Sez. IV, al capoverso 52 della Decisione n.06485/2010 REG.DEC., depositata il 7/09/2010), discutendo il ricorso presentato dalla seconda classificata, hanno dichiarato illegittima l’aggiudicazione, concedendo un risarcimento economico all’impresa ricorrente ed interessando la competente Procura della Corte dei Conti, esistendo i presupposti per la configurazione del danno erariale, in quanto l’offerta illecitamente preferita recava un ribasso inferiore ad altre.

In terzo luogo, la Struttura di Missione non ha inteso anteporre la Conferenza di servizi sul progetto preliminare alla gara d’appalto, né ha atteso gli esiti della successiva Conferenza di servizi sul progetto definitivo offerto dall’impresa aggiudicataria, prima di procedere all’aggiudicazione definitiva in favore dell’A.T.I. “Lupo Rocco S.p.A. – INTECO S.p.A. – Di Criscio Francesco”, affidandole la redazione del progetto esecutivo, nonostante la necessità di rimodulare ampiamente il progetto.

La vera elaborazione progettuale e quindi l’effettivo importo dei lavori a farsi sono stati definiti dall’impresa con la redazione della progettazione esecutiva, in ordine alla quale non sembra che la stazione appaltante abbia svolto un ruolo realmente penetrante nella valutazione di opportunità - sulle ricadute in termini funzionali, ma anche economici - delle soluzioni di natura tecnica, distributiva e temporale proposte dopo la stipula contrattuale, e – più in generale – sugli effetti generati dall’accoglimento di tutte le variazioni introdotte nel quadro economico dell’intervento.

Questa notazione assume un maggior peso se si tiene conto dell’istituzione di organi espressamente preposti alla ‘validazione’ progettuale ed alla concomitanza di numerosi incarichi professionali conferiti dal RUP per le attività di supporto alla sua attività.

Per ricorrere ad un esempio, il progetto esecutivo di 1° stralcio redatto dall’ATI affidataria, ancorché definito ‘funzionale’, non assicurava la possibilità di fruire – anche solo parzialmente – dell’opera, dal momento che per far fronte ai significativi incrementi relativi alle opere strutturali e restare nei limiti dei finanziamenti concessi, erano stati sostanzialmente stralciati tutti gli impianti.

Si evidenzia anche l’assenza di qualsiasi valutazione sul rilevante incremento degli oneri di sicurezza – come è noto non soggetti a ribasso d’asta - atteso che nel progetto preliminare posto a base di gara e nel definitivo offerto dall’impresa sono stati indicati in €.400.000,00, mentre nel progetto esecutivo di 1° stralcio presentato dalla medesima impresa sono diventati complessivamente €.2.125.788,12, con un aumento quintuplo dell’importo iniziale.

In sintesi, l’ATI ha progressivamente sviluppato ed affinato il progetto dopo l’aggiudicazione ed anche in corso d’opera, introducendo soluzioni ‘migliorative’ e modifiche conseguenti a variazioni del quadro esigenziale sotteso, cui ha fatto seguito una lievitazione del sia del costo complessivo dell’intervento, passato da 31 a 55,5 Mln di Euro, sia dell’importo contrattuale, cresciuto da circa 16,7 Mln a 27,3 Mln e poi – con la perizia suppletiva approvata nel 2011 - a 27,7 Mln di Euro.

Va precisato che l’intera esecuzione dell’edificio comprensivo di tutte le funzioni inizialmente previste presuppone la disponibilità di ulteriori 20 Mln di Euro.

In ordine alle variazioni in aumento dei lavori affidati all’impresa, il RUP – pur rammentando la possibilità di operare in deroga all’art.132 del Codice, che disciplina le varianti in corso d’opera - - ha indicato i seguenti riferimenti alle norme del medesimo Codice dei Contratti, che avrebbero comunque consentito le modifiche rispetto al progetto definitivo offerto dall’impresa:

1. “un maggiore importo di €. 332.000,00 (pari a circa il 2,2% dell’importo originario) è risultato ascrivibile alla fattispecie di cui alla lettera d) comma 1 dell’art. 132” – [onerosità di esecuzione derivante da cause geologiche];

2. “una serie di richieste formulate dall’Amministrazione Comunale, successivamente alla messa in gara del Progetto Preliminare, che hanno determinato anche numerose prescrizioni in sede di approvazione del progetto da parte dei VVFF, si configurano come varianti impreviste ed imprevedibili nella fase progettuale ai sensi di quanto disciplinato dalla lettera b) comma 1 dell’art. 132” – [cause impreviste ed imprevedibili], ed hanno comportato un maggiore importo di €.4.015.000,99, “pari a circa il 25,7% dell’importo originario”;

3. un aumento dell’importo pari a €. 4.961.000,00, pari al 31,8% dell’importo originario consegue all’esecuzione di “opere complementari e di completamento di importo inferiore al limite del 50% stabilito dall’art. 57 comma 5) del D.lgs 163/06”, in quanto il progetto di 1° stralcio definitivo offerto dall’impresa in sede di gara, redatto sulla scorta del progetto preliminare, “non prevedeva la realizzazione di numerose opere necessarie per ottimizzare la funzionalità dello stralcio, rinviandone l’esecuzione ad uno stralcio di completamento”.

In proposito, se può apparire ammissibile il richiamo alla ‘sorpresa geologica’ (punto 1), non altrettanto può dirsi per l’asserita ipotesi di ‘eventi imprevisti ed imprevedibili’ (punto 2), che sembrano trovare la loro concretizzazione in alcune richieste formulate dal Comune di Isernia che dovevano e potevano essere soddisfatte già nella progettazione preliminare (propedeutica alla gara d’appalto) o comunque prima della stipula contrattuale, né possono rientrare nella definizione di ‘opere complementari’ (punto 3) le lavorazioni reintrodotte nello stralcio esecutivo per assicurare la parziale funzionalità dell’opera, che, in quanto tali, non sono assimilabili a “lavori non compresi nel progetto iniziale, che, a seguito di una circostanza imprevista, sono divenuti necessari all’esecuzione dell’opera”.

In merito poi alla possibilità – consentita dalla citata OPCM n.3632 – di agire in deroga alle norme che regolano il ricorso alle varianti, si ritiene che ciò non possa esimere la Struttura di Missione appaltante dal garantire il rispetto dei principi cardine in materia di affidamento ed esecuzione di opere e lavori pubblici - indicati all’art.2, comma 1, del Codice dei Contratti - finalizzati ad assicurare l’economicità, l’efficacia, la tempestività e la correttezza, favorendo la libera concorrenza, la parità di trattamento, la non discriminazione, la trasparenza e la proporzionalità.

Infine, per quanto riguarda le prospettive di ultimazione dei lavori - ovviamente nella definizione ridimensionata costituita dallo stralcio approvato - il recentissimo reperimento della somma di 1,5 Mln di Euro sembra finalizzato a realizzare le lavorazioni necessarie ad ultimare le facciate della cosiddetta ‘galleria commerciale’ posta tra i due corpi edilizi, così da assicurare il completamento degli involucri esterni in tempo per la fine del 2011.

Non è da escludere per l’imminente futuro l’ennesimo ricorso alla deroga e la sottoscrizione di un ulteriore Atto aggiuntivo al contratto, con il quale si affideranno all’ATI aggiudicataria nuove opere per un importo contenuto nel finanziamento disponibile di €.1.500.000,00; d’altro canto il complessivo affidamento sembra aver assunto il carattere di contratto aperto, a partire dalla redazione del progetto esecutivo, che non si è limitato allo stralcio posto in appalto, ma ha interessato l’intera opera, facendo quasi intendere che l’esecuzione di tutti i lavori per realizzare l’intervento nel suo complesso – a prescindere dall’importo fissato all’atto della gara – avrebbe costituito il naturale sviluppo del rapporto d’appalto avviato.

In effetti, dopo un premonitore accenno nel contratto, già nel 1° atto aggiuntivo stipulato con l’impresa risulta inserita la seguente clausola: “l’Amministrazione fa riserva di affidare gli ulteriori lavori nelle linee di cui al progetto esecutivo di stralcio in corso di approvazione e dei finanziamenti che saranno resi disponibili per i lavori di che trattasi”; tale possibilità è ulteriormente sostenuta dalla presenza - in entrambi gli atti aggiuntivi stipulati - della dicitura: “l’Amministrazione conferma che l’esecuzione dei lavori può proseguire fino all’importo ….”, lasciando presupporre che qualsiasi nuova lavorazione da realizzare nell’ambito dell’opera in questione, a seguito di nuovi finanziamenti, sarebbe rientrata comunque nell’originario affidamento all’impresa.

Appare evidente che anche quest’aspetto ha avuto una sua incidenza – più o meno indiretta - sul complessivo andamento della procedura analizzata.

In definitiva, l’appalto oggetto del presente approfondimento, così come altri rientranti negli interventi relativi alle “Celebrazioni dei 150 anni dell’Unità d’Italia”, risulta caratterizzato da significative carenze nella fase che ha preceduto la gara, nella fase di gara stessa ed in quella successiva di esecuzione; tali carenze sono state poi rese ancor più rilevanti dalla costante insufficienza dei fondi e dalla volontà di abbandonare i riferimenti normativi in materia di ammissibilità delle varianti in corso d’opera e delle sottese variazioni al rapporto contrattuale stipulato con l’ATI aggiudicataria.

Già nel 2007, con la delibera n. 311, l’Autorità aveva invitato gli organi interessati dagli interventi in questione a “verificare con continuità l’attuazione delle opere ed accertare eventuali circostanze impeditive, anche di ordine finanziario, per la realizzazione delle stesse”.

Inoltre, nel 2009, con la delibera n. 50, l’Autorità, ha rilevato “come i lunghi tempi trascorsi tra appalto e consegna dei lavori abbiano reso esiguo il margine disponibile per assicurare la realizzazione delle opere entro la fine del 2010, mentre, in molti casi, dai dati forniti, non risultano ancora disponibili i finanziamenti necessari per l’intera opera”. Pertanto, l’Autorità, ha invitato la Struttura di missione “ad un attento esame della concreta realizzabilità dei progetti, individuando possibili difficoltà ed ostacoli, al fine di evitare un mancato raggiungimento dell’obiettivo che il Governo si è posto dichiarando, ai sensi della legge 401 del 2001, ’grande evento‘ il complesso delle iniziative e degli interventi afferenti al 150° anniversario dell’Unità d’Italia”.

Tra l’altro, l’Autorità, nell’esercizio delle proprie funzioni di vigilanza, con atto del 16/06/2010, ha segnalato al Governo e al Parlamento, il rischio - insito nel frequente ricorso alle procedure di gestione emergenziale - di distorsioni del mercato, in quanto non viene assicurato l’integrale rispetto delle regole del Codice poste a tutela della concorrenza. In particolare è stato rilevato un uso improprio e strumentale del concetto di emergenza, la quale - tra l’altro – può legittimare la deroga purché questa resti contenuta in un lasso temporale circoscritto e limitato.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

RILEVATO CHE

  • L’Ordinanza del 23 novembre 2007, recante “Disposizioni per lo svolgimento del grande evento relativo al 150° anniversario dell’Unità d’Italia” tra i presupposti legittimanti la deroga al regime ordinario prevede espressamente, al secondo considerato, “che per il raggiungimento del sopra descritto obiettivo è necessario che la struttura di missione operi … per l’esecuzione delle opere pubbliche … entro la fine dell’anno 2010”.

  • Con la presente istruttoria l’Autorità ha avuto modo di appurare che le criticità evidenziate nel 2007 e 2009 si sono concretizzate, e quindi che alcuni dei citati presupposti legittimanti la deroga al regime ordinario sono effettivamente venuti meno nel corso del tempo. In particolare, dagli atti emerge che soltanto uno ’stralcio funzionale‘ dell’intervento in questione potrà forse essere realizzato entro il 31 dicembre 2011, salvo ulteriori slittamenti; disattendendo quindi gli obiettivi posti dal Governo con la citata Ordinanza, laddove si stabiliva che la Struttura di missione dovesse garantire “l’obiettivo primario di dare adeguata e tempestiva attuazione al programma generale degli interventi” e comunque “entro la fine dell’anno 2010”. Ciò altresì in ragione del fatto che è stato rilevato come la disponibilità finanziaria per la realizzazione dell’intervento sia risultata sempre insufficiente rispetto alle previsioni, e che comunque è stato registrato un aumento oltre che dei tempi di realizzazione dell’opera – parziale - anche dei costi.

DISPONE

Di contestare all’Unità Tecnica di Missione presso la P.C.M. le procedure per l’affidamento del presente appalto, ancorché nella consentita deroga ad alcune disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici, poiché non è stato assicurato il rispetto dei principi fondamentali delle norme comunitarie e dello stesso Codice in materia di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza tra gli operatori del settore, di cui all’art. 2, rilevando che:

  • la possibilità di ricorrere alle modalità previste dall’art. 53, c. 2 lett. c), è consentita solo nel caso in cui sia richiesta ai concorrenti la presentazione di un progetto compiuto a livello ‘definitivo’ in sede di gara, sulla base di un Capitolato prestazionale con prescrizioni inderogabili, escludendo perciò la possibilità da parte degli offerenti di poter presentare solo alcuni elaborati progettuali e di formulare soluzioni migliorative;

  • il ricorso a continue revisioni progettuali, sia per la presenza di scelte non sufficientemente definite sotto l’aspetto tecnico-funzionale, che per la mancanza di un’adeguata copertura finanziaria per realizzare interamente le opere, oltre a non permettere il raggiungimento dell’obiettivo nei tempi previsti, ha comportato significative variazioni nelle categorie dei lavori e dei costi, con un improprio riferimento alle tipologie di variante previste dalla norma e alla correlata deroga;

  • la stipulazione di atti con inserite clausole contrattuali, che legano l’esecuzione di ulteriori opere alla disponibilità di nuovi finanziamenti, non risulta conforme allo spirito della norma, e si accosta all’istituto della trattativa privata.

Di contestare al Comune di Isernia le seguenti fattispecie:

  • il bando di gara del Concorso Internazionale di Progettazione si è rivelato carente e impreciso, poiché si sono rese necessarie - dopo la sua pubblicazione - alcune interpretazioni del RUP per consentire una corretta presentazione dell’offerta da parte dei concorrenti, generando così incertezze sulla determinazione del costo complessivo previsto per la realizzazione dell’opera a farsi;

  • l’assenza di linearità e tempestività nelle scelte progettuali, sia in fase preliminare, dove non è stata fornita alcuna valutazione di congruità economica dell’incremento di spesa dal progetto vincitore del Concorso di idee a quello posto a base di gara, sia nelle esigenze manifestate alla Struttura di Missione, e sia all’atto della redazione del progetto esecutivo, con significative modifiche legate ai distacchi ed alla viabilità attorno al costruendo edificio.

Di monitorare il restante iter esecutivo, rappresentando all’Unità Tecnica di Missione che, oltre a comunicare l’ultimazione del primo stralcio funzionale ‘attuale’, dovrà assicurare in futuro il rispetto della normativa dei Contratti Pubblici, a garanzia della libera concorrenza e della più ampia partecipazione degli operatori.

Di trasmettere copia della presente delibera alla Procura della Repubblica e alla Procura della Corte dei Conti, per gli eventuali aspetti di rispettiva competenza.

Di mandare alla Direzione Generale Vigilanza Contratti di Lavori, Servizi e Forniture la presente deliberazione, ai fini dell’esecuzione delle disposizioni impartite e dell’invio delle comunicazioni di rito ai soggetti interessati.

 

Il Consigliere Relatore: Andrea Camanzi

Il Presidente f.f.: Sergio Santoro

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 24 novembre 2011

Il Segretario: Maria Esposito