Deliberazione n. 105 Adunanza del 24 novembre 2011

VISF/GE/11/13643

Oggetto: procedura per l’abilitazione a svolgere corsi di formazione per lavoratori privi di pregresse esperienze di cui all’art. 37 del d.lgs. n. 81/08;

Stazione appaltante: Regione Sicilia;

Riferimenti normativi: art. 45 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 37 d.lgs. 81/08;

Il Consiglio

Visto il decreto legislativo n. 163/2006 e s.m.i.;

Vista la relazione della Direzione generale vigilanza lavori, servizi e forniture

 

Considerato in fatto

Sono pervenute a questa Autorità diverse segnalazioni relative a convenzioni stipulate da Comuni della Regione Sicilia, con le quali si affida il servizio concernente la formazione dei lavoratori privi di pregresse esperienze di cui all’art. 37 del d.lgs. n. 81/08, nel settore edile al medesimo ente sindacale paritario (Formedil), senza alcun previo confronto concorrenziale con altri operatori del settore. Infatti, con avviso del 12 marzo 2010, l’assessorato al Lavoro della Regione Sicilia ha indetto una procedura per l’individuazione delle organizzazioni abilitate ad erogare la predetta formazione, ma all’esito è risultato idoneo per l’iscrizione nel relativo elenco l’unico soggetto ritenuto in possesso del requisito della bilateralità, ovvero il Formedil. Di tal che, tutti i Comuni in procinto di avviare i programmi di formazione in questione sono indotti ad affidare il servizio allo stesso prestatore di cui al predetto elenco predisposto dall’Assessorato. Quanto alla natura e alle funzioni del Formedil, si fa presente che si tratta di un ente nazionale paritetico (costituito nel 1980 dalle Associazioni firmatarie del Contratto collettivo nazionale di lavoro edilizia industria, ANCE, Feneal-Uil Filca-Cisl Fillea-Cgil) che si occupa, nel settore edile, della formazione professionale e che si avvale di un organismo centrale - il Formedil nazionale -, delle sue articolazioni regionali - Formedil regionali - e di una rete di scuole edili dislocate nei territori provinciali.

In merito alla vicenda, con nota pervenuta in data 11 aprile 2011 in risposta alla richiesta di chiarimenti, la regione Sicilia ha evidenziato che la procedura in questione riguarda la formazione che i Comuni devono assicurare a tutti i soggetti impiegati nella realizzazione di interventi di manutenzione sul patrimonio immobiliare dei comuni, finanziati con legge regionale n. 6/2009 per offrire un’opportunità occupazionale ai soggetti deboli del mercato del lavoro; infatti, con l’avvio del descritto programma di sostegno dell’occupazione che prevede l’esecuzione in economia di piccoli interventi da parte dei singoli enti locali si sarebbe anche reso necessario per questi ultimi ottemperare agli obblighi di formazione di cui all’art. 37 del d.lgs. n. 81/08.

In particolare, la Regione evidenzia di aver applicato quanto previsto dal comma 12 del già citato articolo 37 come modificato dal d.lgs. 106/09, in base al quale “la formazione dei lavoratori e quella dei loro rappresentanti deve avvenire in collaborazione con gli organismi paritetici ove presenti nel settore e nel territorio in cui svolge l’attività del datore di lavoro, durante l’orario di lavoro e non può comportare oneri economici a carico dei lavoratori”. Quanto alla regolamentazione dei corsi di formazione, il medesimo art. 37 rinvia a successivi accordi “in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, previa consultazione delle parti sociali”; in assenza delle determinazioni della conferenza permanente, nel settore edile la materia è stata disciplinata dalle parti sociali, le quali in ogni caso avevano titolo ad essere consultate per espressa previsione normativa. Infatti, l’allegato 21 al CCNL sottoscritto dall’Ance (associazione nazionale costruttori edili) per la parte datoriale e dai sindacati più rappresentativi per i lavoratori disciplina il percorso da seguire per dare attuazione alla previsione normativa. Tale accordo prevede l’obbligo di effettuare un corso di 16 ore di formazione alla sicurezza a favore dei lavoratori, l’impegno delle imprese edili a comunicare l’assunzione di ogni operaio che acceda per la prima volta al settore alla Cassa Edile territoriale che la trasmetterà alla Scuola Edile; è, infine, previsto che quest’ultima convochi per la formazione il lavoratore. In seguito al completamento del corso di formazione, è previsto che le scuole edili rilascino un attestato di partecipazione che il lavoratore dovrà consegnare all’impresa all’atto del primo ingresso in cantiere.

La Regione riferisce, poi, che nelle manifestazioni di interesse pervenute a seguito della pubblicazione dell’avviso ha ritenuto in possesso dei requisiti soltanto il Formedil, in quanto gli altri partecipanti non hanno dichiarato di collaborare con organismi paritetici. A sostegno della legittimità del proprio operato, la Regione riferisce anche che il medesimo organismo segnalante ha proposto ricorso avverso l’esclusione dalla procedura di accreditamento e che sebbene il Tar abbia accolto l’istanza cautelare - nei limiti dell’obbligo per l’amministrazione di riesaminare il provvedimento impugnato anche alla luce dei motivi di ricorso - successivamente, la Regione Sicilia ha confermato l’esclusione dandone comunicazione alla ricorrente; le domande cautelari proposte nell’ambito dei nuovi ricorsi presentati avverso il provvedimento di conferma sono stati entrambi rigettati, in quanto non sono stati rinvenuti sufficienti elementi di fumus boni iuris.

Infine, la Regione riferisce di avere richiesto un parere anche al Ministero del Lavoro che ha risposto con nota del 30.03.2011 nella quale premesso che la materia della formazione è di “prevalente competenza regionale” si ricorda che il d.lgs. 81/08 attribuisce un ruolo fondamentale agli organismi paritetici definiti “organismi costituiti ad iniziativa di uno o più associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale”; se ne evince – secondo il parere del Ministero del lavoro – “che le attività che vengono dal testo unico riservate agli organismi paritetici (definiti sempre all’art. 2 comma 1 lett. ee, come sedi privilegiate per la programmazione di attività formative e l’elaborazione e la raccolta di buone prassi a fini prevenzionistici) possono essere svolte unicamente da soggetti aventi le caratteristiche di legge”.

Al fine di completare il quadro delle risultanze istruttorie, è stato richiesto un contributo informativo anche a C.N.A. Sicilia, Eurocomind s.r.l., e Confartigianato, organismi che operano nel settore della formazione, selezionati dall’Ufficio tra quelli che avevano presentato richiesta per partecipare alla procedura di abilitazione bandita dalla regione Sicilia, che si sono limitati a sottolineare che tutti i soggetti dotati di accreditamento e personale competente possono essere incaricati della formazione de qua.

Pertanto, per una migliore comprensione delle questioni emerse sono stati convocati i rappresentanti del Formedil, che in occasione dell’audizione del 25 Luglio 2011 e in una memoria pervenuta in data 11 ottobre 2011 hanno evidenziato, tra l’altro, che la formazione di 16 ore, di cui alla normativa citata, è stata concepita dalle parti sociali nell’ambito della contrattazione collettiva, con l’intento di assicurare che i lavoratori alla prima esperienza sul cantiere abbiano un’adeguata preparazione di base. Questa formazione è garantita gratuitamente per gli iscritti alle casse edili. Nel caso della Regione Sicilia è stato richiesto un rimborso, del tutto inadeguato rispetto ai costi sostenuti dalle scuole edili per organizzare i cantieri scuola – ma che comunque tiene conto del fatto che nell’ambito del corso i lavoratori frequentano laboratori formativi dotati di attrezzature e ricevono dispositivi per la protezione individuale dai rischi nelle fasi di lavorazione. Secondo quanto prospettato dall’organismo, non sarebbe possibile un normale confronto competitivo in questo settore, in quanto di fatto non esistono soggetti adeguatamente organizzati per conformarsi alle prescrizioni che le parti sociali hanno concordato, nell’ambito dei rispettivi contratti collettivi, in merito ai contenuti ed alle caratteristiche del programma formativo in questione. Infatti, il Formedil, in attuazione delle previsioni della contrattazione collettiva di settore, è l’unico ente ad aver elaborato un sistema in grado di assicurare una formazione “effettiva” ed un buon livello di omogeneità dell’offerta formativa su tutto il territorio nazionale - indipendentemente dalla specifica scuola edile erogante - approvato dalle parti sociali e con il patrocinio del Ministero del Lavoro e dell’INAIL. A ciò si dovrebbe anche aggiungere che solo il Formedil ha adottato quello strumento fondamentale che è il “libretto personale di formazione professionale”, in grado di registrare tutte le fasi dello sviluppo professionale e della storia formativa dei lavoratori, in attuazione dei principi di cui all’art. 37, comma 14, del citato decreto 81/08.

Pertanto, il Formedil ritiene corretta la scelta effettuata dalla Regione Sicilia, di individuare il Formedil Sicilia quale unico ente concretamente idoneo, anche in considerazione della sua natura di organismo paritetico, costituito ad iniziativa delle associazioni dei datori e del lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. ee) del predetto decreto 81. Infatti, secondo l’interpretazione dell’organismo “considerate le previsioni della contrattazione collettiva di settore che hanno riservato agli enti paritetici lo svolgimento della formazione pre-impiego è giocoforza ritenere che la collaborazione di cui all’art. 37 comma 12, vada intesa nel senso di una competenza esclusiva degli organismi bilaterali ad erogare direttamente la formazione di quanti accedono per la prima volta nel settore delle costruzioni”. Infine, sottolinea ancora il Formedil che la Regione Sicilia, con comunicato pubblicato sul proprio sito internet ha inserito nell’elenco di cui all’avviso 12 marzo 2010 anche altro ente1 - benché non dotato, a parere del Formedil dei necessari requisiti di idoneità, neppure da un punto di vista formale e non operante nel rispetto della contrattazione collettiva vigente. Per effetto di ciò, ad esempio nel caso della provincia di Palermo, la locale scuola edile ha stretto convenzioni e realizzato attività solo in 215 cantieri, sul totale dei 325 attivati. Pertanto, pur contestando la carenza in capo all’altro Ente dei requisiti per svolgere formazione, si conclude affermando che “l’apertura ad altri operatori evidenzia l’impossibilità a fortiori di qualsivoglia violazione delle disposizioni del d.lgs. 163/06”.

 

Ritenuto in diritto

Il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 contiene le disposizioni in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro applicabili indistintamente a tutti i settori; l’art. 37 impone ai datori di lavoro l’obbligo di assicurare una formazione adeguata sia sul tema della sicurezza che su quello dei rischi specifici trattati nel testo normativo, ivi inclusi quelli propri dell’attività di costruzione. Come già evidenziato dalla Regione Sicilia, in base allo stesso articolo la durata, i contenuti minimi e le modalità della formazione dovevano essere definiti mediante accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adottato, previa consultazione delle parti sociali, che però non è mai stato adottato.

Per quanto qui interessa, si evidenzia anche che “la formazione dei lavoratori e quella dei loro rappresentanti deve avvenire, in collaborazione con gli organismi paritetici, ove presenti nel settore e nel territorio in cui si svolge l’attività del datore di lavoro”. In base all’art. 2 lett. ee) gli organismi paritetici sono “organismi costituiti a iniziativa di una o più associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, quali sedi privilegiate per: la programmazione di attività formative e l'elaborazione e la raccolta di buone prassi a fini prevenzionistici; lo sviluppo di azioni inerenti alla salute e alla sicurezza sul lavoro; l'assistenza alle imprese finalizzata all'attuazione degli adempimenti in materia; ogni altra attività o funzione assegnata loro dalla legge o dai contratti collettivi di riferimento”.

Tra le recenti modifiche apportate al testo dal d.lgs. 3 agosto 2009, n. 106, poi, ve ne sono alcune finalizzate a definire con maggiore compiutezza i compiti e le prerogative degli organismi paritetici, il cui ruolo è nel testo notevolmente valorizzato. In particolare, è stato inserito il comma 3-bis dell’art. 51 ove si prevede che “Gli organismi paritetici svolgono o promuovono attività di formazione, anche attraverso l’impiego dei fondi interprofessionali di cui all’articolo 118 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e successive modificazioni, e dei fondi di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, nonché, su richiesta delle imprese, rilasciano una attestazione dello svolgimento delle attività e dei servizi di supporto al sistema delle imprese, tra cui l’asseverazione della adozione e della efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza di cui all’ articolo 30, della quale gli organi di vigilanza possono tener conto ai fini della programmazione delle proprie attività”.

Inoltre, proprio per il settore edile, è stato inserito il comma 7-bis all’art. 37 ove si prevede che la formazione dei preposti (che rivestono un ruolo fondamentale in cantiere) in materia di salute e sicurezza deve essere favorita anche programmandola e realizzandola presso gli enti bilaterali o le casse edili e non solo nelle imprese. 

Il quadro normativo di riferimento è poi completato dall’allegato 21 al contratto collettivo nazionale dei lavoratori edili, con il quale si disciplina un unico sistema formativo nazionale paritetico di categoria che - come già chiarito - è strutturato in organismi territoriali denominati scuole edili, in organismi regionali, denominati Formedil regionali e nell’organismo nazionale di raccordo coordinamento e indirizzo, Formedil. Sia il Formedil nazionale che quelli regionali sono preposti al coordinamento, indirizzo e promozione delle attività formative anche quali forme privilegiate di accesso al settore. Come evidenziato dalla Regione, le parti contraenti hanno stabilito un meccanismo che - oltre all’obbligo di effettuare un corso di 16 ore di formazione alla sicurezza a favore dei lavoratori – prevede l’impegno delle imprese edili a comunicare l’assunzione di ogni operaio che acceda per la prima volta al settore alla Cassa Edile territoriale e soprattutto l’automatica convocazione dello stesso lavoratore da parte della Scuola Edile; in seguito al completamento del corso di formazione, è previsto che quest’ultima rilasci un attestato di partecipazione che il lavoratore dovrà consegnare all’impresa al momento dell’accesso in cantiere.

Dalla ricognizione fin qui effettuata emerge con tutta evidenza che la legislazione nazionale attribuisce agli organismi paritetici di categoria un ruolo di primo piano nella formazione dei lavoratori che consiste in particolare nella promozione e nel coordinamento dei datori di lavoro che si accingono ad organizzare dei corsi per i propri dipendenti; al contempo, la legge contempla anche la possibilità che detti organismi svolgano direttamente attività di formazione; sembra, invece, da escludere l’interpretazione per cui gli organismi paritetici siano da considerare gli unici soggetti abilitati a svolgere servizi formativi, atteso che nessuna delle disposizioni richiamate prevede un’esclusiva in favore degli stessi.

In ambito edile con l’allegato 21 del contratto collettivo di settore, le parti hanno disciplinato in concreto il ruolo del Formedil - preesistente sistema formativo nazionale paritetico - assegnando allo stesso funzioni di promozione, coordinamento e organizzazione di attività formative; le parti contraenti hanno anche assegnato al Formedil il compito di impartire la formazione a tutti i nuovi lavoratori e quello di fornirne la relativa certificazione; il che – secondo la Regione Sicilia – condurrebbe ad escludere che altri enti, in quanto privi delle medesime caratteristiche, possano ritenersi legittimati a svolgere attività formative. Questa ricostruzione determina un consistente vantaggio concorrenziale in favore del Formedil che di fatto beneficerebbe di un’esclusiva, pur in assenza di una previsione normativa in tal senso. Infatti, il sistema che attribuisce un ruolo preminente al Formedil è stato concepito nell’ambito della contrattazione collettiva di settore e non dalla legge. Al riguardo, viene in rilievo la questione che riguarda l’efficacia soggettiva dei contratti collettivi che certamente devono applicarsi anche a lavoratori non iscritti ad alcun sindacato o a datori di lavoro non iscritti ad associazioni di categoria, in forza di alcuni meccanismi quali il rinvio ai contratti previsto in norme di legge, ovvero l’etero integrazione del contratto individuale di lavoro operata dal giudice; deve, invece, dubitarsi della possibilità che clausole di un contratto collettivo, come quelle esaminate – che pure hanno un’efficacia obbligatoria nei riguardi delle parti contraenti - possano anche avere, quale effetto indiretto, quello di garantire ad un determinato organismo l’esclusiva nell’erogazione di un servizio nei riguardi della pubblica amministrazione; quest’ultima, infatti, è estranea alla contrattazione, oltre ad essere soggetta al rispetto della disciplina del codice dei contratti.

Pertanto, pur dovendosi prendere atto della mancanza di quella regolamentazione integrativa prevista in materia di formazione che doveva essere concordata “in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, previa consultazione delle parti sociali”, nonché della esistenza di accordi tra le parti sindacali che attribuiscono al Formedil una funzione in parte diversa da quella delineata dal legislatore, si ritiene che la stazione appaltante nel caso in esame avrebbe dovuto adeguarsi solo alla disciplina di cui al d.lgs. 81/08, oltre che alle disposizioni del codice dei contratti.

Infine, si ritiene opportuno evidenziare anche che le considerazioni sopra svolte valgono per tutti i casi nei quali una stazione appaltante che esegua delle opere in amministrazione diretta, debba avvalersi di prestatori di servizi esterni per assolvere, agli obblighi di formazione previsti dalla legge, per gli operai impiegati nei lavori.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

  • ritiene che l’allegato 21 del contratto collettivo del settore edile non può avere, quale effetto indiretto, quello di garantire ad un determinato organismo l’esclusiva nell’erogazione di un servizio nei riguardi della pubblica amministrazione e che, pertanto, la stazione appaltante, nel caso in esame, avrebbe dovuto adeguarsi solo alla disciplina di cui al d.lgs. 81/08, oltre che alle disposizioni del codice dei contratti.

Dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture affinché comunichi la presente deliberazione alla Regione Sicilia ed al segnalante.

 

Il Consigliere Relatore: Piero Calandra

Il Presidente f.f.: Sergio Santoro

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 2 dicembre 2011

Il Segretario: Maria Esposito

 


1 Si tratta dell’E.F.E.I. Ente paritetico bilaterale nazionale per la formazione, del CCNL COD. 162, sottoscritto dalle seguenti parti sociali: U.S.A.E., U.S.A.E. – F.N.L.E., CONF.A.I.L. EDILIZIA, F.N.P.S.L., Confimpreseitalia, CONF. EURO. P.A., C.I.L.A. C.A.P.I.M.E.D., P.M.I. Agrigento, CONF.IM.IT., A.N.E.A.S., Assocostruttori e A.SP.IN.