Deliberazione n. 10 Adunanza del 26 gennaio 2011

 

Rif. Fascicolo n. 460/2010

Oggetto: Lavori di recupero e restauro Palazzo Zaccaleoni e Palazzo San Giorgio.

Stazione appaltante: Comune di Priverno (LT).

Esponenti: arch. Alberto Andreocci e arch. Loreto Valle.

Riferimenti normativi principali: art. 31 bis, L. 109/94; art. 10, D.lgs. 163/2006; artt. 133 e 134, D.P.R. 554/99.

Il Consiglio

Visto il D.lgs. n. 163/2006;

Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori;

 

Considerato in fatto

Gli architetti Alberto Andreocci e Loreto Valle, in qualità di direttori lavori dell’intervento “Lavori di recupero e restauro Palazzo Zaccaleoni e Palazzo San Giorgio”, hanno denunciato, con un esposto acquisito al prot. dell’Autorità n. 16747 del 18.03.2010, una sospensione dei lavori dal dicembre 2005, nonché una serie di anomalie nella fase esecutiva dell’appalto.

In particolare, gli Esponenti evidenziano come la S.A. avesse respinto l'istanza di accordo bonario avanzata dall'appaltatore per intempestività e infondatezza delle riserve ma, allo stesso tempo, avesse approvato uno schema di atto transattivo con la stessa. Segnalavano, inoltre, delle irregolarità nell’approvazione della seconda e terza perizia di variante.

Il Direttore Generale Vigilanza Lavori ha, pertanto, disposto l’avvio dell’istruttoria nei confronti del Comune di Priverno, ai fini della verifica di legittimità del comportamento dello stesso.

La comunicazione di avvio dell’istruttoria è stata trasmessa alla Stazione appaltante e agli Esponenti, con nota prot. 47534 del 20.07.2010, invitando il Responsabile del procedimento a fornire informazioni in merito allo stato attuale dei lavori, alle riserve apposte dall’appaltatore nonché alla sottoscrizione di accordi bonari.

Il Comune di Priverno ha presentato la documentazione richiesta con nota prot. 13648 del 3.08.2010, dalla quale si rileva quanto segue.

I lavori di cui all’oggetto sono stati finanziati dalla Regione Lazio a valere sulle risorse della legge 1 marzo 1986, n. 64, per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno.

La realizzazione dell’intervento è stata disciplinata da una Convenzione stipulata tra la Regione Lazio e il Comune di Priverno, individuato quale soggetto attuatore dell’intervento, secondo la quale tutti gli oneri eccedenti l’importo del finanziamento, fissato in £ 11.833.000.000 (€ 6.111.234,49), sarebbero stati a totale carico del Comune così come i costi di eventuali perizie di variante. Inoltre, all’art. 7 della Convenzione era previsto che le varianti, una volta intervenute le approvazioni di legge, dovevano essere trasmesse per la preventiva autorizzazione alla Regione, che acquisito il parere del C.T.C.R. II Sezione l’avrebbe rilasciata tramite l’Assessorato competente.

Il progetto esecutivo dei lavori posto in gara è stato approvato il 18.02.1997 con Deliberazione di Giunta Comunale n. 80, per un importo a base d’asta di £ 6.998.535.530 (€ 3.614.441,96).

I lavori sono stati aggiudicati il 18.08.1997 all’A.T.I. IMAC s.r.l. (mandataria) – CEAP s.r.l. per un importo di £ 5.802.965.586 (€ 2.996.981,61), con un ribasso del 17,083% e consegnati, sotto riserva di legge, il 15.09.1997 con fine lavori previsto al 6.09.1999.

Il contratto di appalto è stato sottoscritto il 14.10.1997.

Una prima perizia di variante per l’inserimento di lavori di consolidamento, recupero e ricostruzione delle strutture murarie verticali e orizzontali, delle volte e dei solai in legno, a causa dell’avanzato degrado strutturale degli edifici, è stata approvata dal Comune con Deliberazione di G.C. n. 8 del 18.01.2001, con incremento dell’importo dei lavori appaltati a £ 7.222.002.000 (€ 3.729.852,76), e ha ottenuto il parere favorevole del C.T.C.R. il 2.04.2001.

Per la redazione della variante i lavori sono stati sospesi dal 31.05.1999 al 17.09.2001. Con l’atto di sottomissione, sottoscritto il 12.12.2001, è stato definito al 18.06.2003 il nuovo termine contrattuale.

Il rinvenimento durante i lavori di pitture murali di elevata qualità ha reso necessario una seconda perizia di variante che prescrivesse l’uso di materiali specifici; la perizia è stata approvata senza aumento dell’importo contrattuale, con Deliberazione di G.C. n. 292 del 16.07.2003, e l’atto di sottomissione sottoscritto il 6.8.2003.

Il Comune di Priverno ha concesso all’impresa diverse proroghe per l’ultimazione di lavori facendo slittare il termine di fine lavori al 24.06.2005.

Per l’adeguamento delle parti strutturali non rispondenti ai fini della sicurezza e per migliorare le prestazioni statiche degli edifici, è stata redatta una terza perizia di variante senza aumento dell’importo contrattuale, approvata con Deliberazione di G.C. n. 121 del 9.06.2005.

Il lungo iter di redazione di tale perizia ha implicato anche una sospensione dei lavori a far data dal 31.12.2004. Il verbale di ripresa dei lavori è stato sottoscritto dall’impresa in data 14.11.2005 determinando così un nuovo slittamento del fine lavori.

La seconda e la terza perizia di variante non hanno ottenuto la preventiva autorizzazione regionale, in quanto la seconda non è mai stata trasmessa alla Regione Lazio mentre la terza è stata respinta avendo riscontrato le modifiche progettuali apportate con la 2a perizia e non autorizzate.

Il 9.11.2005 l’impresa ha sottoscritto con riserva i documenti contabili relativi all’VIII SAL, esplicitando in data 21.11.2005 cinque riserve per un importo di € 3.495.998,72, presentando poi in data 31.01.2006 istanza di avvio del procedimento ex art. 31 bis legge 109/94.

Nel frattempo, con Determinazione n. 82 del 13.07.2006 (rettificata con Determinazione n. 90 del 28.07.2006), il Responsabile del Servizio 3.1 – LL.PP.-Manutenzione-Sicurezza sui luoghi di lavoro – ha disposto nei confronti degli Esponenti la revoca dell’incarico di direzione lavori per:

  • polizze fideiussorie ritenute non rispondenti ai dettami della normativa;
  • il venir meno del rapporto fiduciario tra l’Amministrazione e i professionisti per incongruenze poste in essere da questi ultimi nell’esecuzione dell’incarico conferitogli;
  • il mancato rispetto degli obblighi convenzionali.

Gli Esponenti, il 15.03.2007, hanno presentato ricorso innanzi al Tribunale ordinario di Latina avverso il provvedimento di revoca dall’incarico di D.L., chiedendo di dichiarare risolto il contratto di affidamento per inadempimento della Stazione appaltante.

Il nuovo incarico per la progettazione esecutiva e la direzione lavori per il completamento dell’intervento di cui all’oggetto è stato affidato, con Determinazione del Responsabile del Servizio 3.1 – LL.PP.-Manutenzione-Sicurezza sui luoghi di lavoro – n. 154 del 20.12.2006, allo Studio Croci & Associati, a seguito di avviso di selezione pubblicato all’Albo pretorio del Comune dal 5.09.2006 al 30.09.2006.

Al fine di acquisire l’assenso della Regione Lazio per le opere edilizie realizzate in esecuzione della 2a e 3a perizia di variante, per le quali l’autorizzazione preventiva prevista in Convenzione non era stata conseguita, l’Amministrazione ha incaricato lo Studio Croci & Associati della redazione di una nuova perizia di variante che tenesse conto “delle opere realizzate e di quelle che, sulla base di un più attento esame dello stato dei luoghi e in considerazione della loro conformazione, non sono più realizzabili”.

La nuova perizia di variante, per un importo dei lavori di € 4.302.083,61 è stata approvata dal Comune di Priverno con deliberazione della G.M. n. 33 del 12.02.2008, e trasmessa alla Regione per la relativa autorizzazione in data 14.02.2008, unitamente alla deliberazione n. 32 del 12.02.2008 di approvazione dello schema di atto transattivo con la IMAC s.r.l.

Con riferimento all’atto transattivo, si rileva che l’istanza di accordo bonario promossa dall’IMAC s.r.l. è stata rigettata dall’Amministrazione che ha ritenuto le riserve inammissibili e infondate, con Determinazione del Responsabile del Servizio 3.1 – LL.PP.-Manutenzione-Sicurezza sui luoghi di lavoro – n. 15 del 5.02.2008; con la medesima Determinazione il Comune ha tuttavia formulato una proposta di transazione ai sensi dell’art. 239 del D.lgs. 163/2006.

Con l’atto transattivo, subordinato all’approvazione da parte della Regione Lazio, l’ATI IMAC s.r.l. si è impegnata a:

  • proseguire nell’esecuzione dell’appalto alle stesse condizioni previste dal contratto d’appalto e dall’atto di sottomissione n. 1;
  • rinunciare a tutte le riserve esplicitate negli atti di appalto;
  • restituire, attraverso decurtazione nell’VIII SAL, la somma di € 55.993,68 percepita indebitamente per un’errata applicazione dell’aliquota di ribasso nei SAL già emessi;
  • rinunciare a qualsiasi pretesa per oneri e danni conseguenti alla sospensione dei lavori dalla data del 7.05.2006;
  • rinunciare ad avvalersi di tale sospensione ai fini di una eventuale risoluzione contrattuale.

Dal canto suo, il Comune di Priverno si è assunto l’onere di:

  • rinunciare all’importo della sanzione dovuta per la messa in mora dell’impresa per la mancata ultimazione dei lavori nei termini contrattuali, pari a € 326.402,72;
  • riconoscere alla IMAC s.r.l. un compenso pari a € 101.431,39 per lavorazioni effettuate nel corso dell’anno 2006 e non contabilizzate.

La Regione, con nota assunta al prot. del Comune di Priverno n. 23614 del 18.12.2008, ha comunicato la restituzione del progetto della nuova perizia di perizia, su richiesta del Sindaco, senza il voto del C.T.C.R.

La perizia è stata,poi, ritrasmessa alla Regione Lazio in data 7.07.2009, accompagnata dalla relazione di validazione della variante del Responsabile del Servizio 3.1 – LL.PP.-Manutenzione-Sicurezza sui luoghi di lavoro.

Il Comitato Regionale per i Lavori Pubblici ha analizzato la perizia di variante nella seduta del 14.07.2009 e ha rinviato l’esame complessivo della stessa all’esito dell’approfondimento amministrativo finalizzato a verificare la possibilità di proroga della convenzione tra il Comune e la Regione da tempo scaduta, la validità del progetto strutturale a cura dell’Area Genio Civile di Latina e il sussistere delle condizioni di cui all’art. 132, co. 4, del D.lgs. 163/2006.

Al momento, l’appalto è sospeso in attesa del suddetto parere e della proroga della convezione con la Regione Lazio.

 

Ritenuto in diritto

Dall’esame della documentazione si rileva una lacunosa gestione della fase esecutiva dell’appalto di cui all’oggetto.

La prima perizia di variante, adottata per la necessità di inserire lavori di consolidamento connessi all’avanzato degrado strutturale degli edifici, ingenera qualche dubbio in merito alla congruità tecnica del progetto a base d’asta, nonostante lo stesso sia stato più volte ri-approvato prima di essere posto in gara. Sembrerebbe che le varie approvazioni del progetto non abbiano tenuto conto del mutare delle condizioni statiche dei palazzi oggetto di intervento.

Incongruenze emergono anche in relazione alla tempistica di gestione dell’appalto; in particolare si rileva come l’Amministrazione si sia pronunciata sulla proposta di accordo bonario, trasmessa dal RUP il 6.02.2006, solo il 5.02.2008, esattamente due anni dopo.

A tal proposito, si evidenzia come l’art. 31 bis della Legge 109/94 vigente al momento della presentazione della proposta di accordo bonario prevedesse che “qualora, a seguito dell’iscrizione di riserve sui documenti contabili, l’importo economico dell’opera possa variare in maniera sostanziale e in ogni caso non inferiore al 10 per cento dell’importo contrattuale, il responsabile del procedimento acquisisce immediatamente la relazione riservata del direttore dei lavori e, ove costituito, dell’organo di collaudo e, sentito l’affidatario, formula all’amministrazione, entro novanta giorni dalla apposizione dell’ultima delle riserve di cui sopra, proposta motivata di accordo bonario. L’amministrazione, entro sessanta giorni dalla proposta di cui sopra, delibera in merito con provvedimento motivato.”.

Da quanto è possibile rilevare, seppur il RUP abbia presentato all’Amministrazione la proposta di accordo bonario nei tempi prescritti, la stessa appare viziata dalla mancanza della relazione riservata della D.L., trasmessa successivamente.

E’ evidente, inoltre, una carenza nell’operato dell’Amministrazione che ha deliberato in merito alla proposta pervenuta ben oltre i termini previsti dalla legge, oltretutto con un atto che da un lato rigetta le riserve perché inammissibili e infondate e dall’altro propone un atto transattivo avente ad oggetto le medesime questioni.

La situazione è resa ancora più grave da una sospensione dei lavori che si protrae ormai dal 7.05.2006, data convenzionalmente fissata nell’atto transattivo ma non rilevabile da alcun verbale di sospensione.

Ai sensi dell’art. 133 del D.P.R. 554/1999 era compito del Direttore lavori stilare il verbale di sospensione dei lavori, riportante le motivazioni alla base dell’interruzione, e trasmettere lo stesso al Responsabile del procedimento entro cinque giorni.

Il Comune di Priverno ha adottato, a distanza di 1 anno e 9 mesi dalla suddetta sospensione, una nuova perizia di variante, che contemplava anche le opere edilizie realizzate in esecuzione della 2a e 3a perizia, che erano state approvate dall’Amministrazione ma non preventivamente autorizzate dalla Regione Lazio. Perizia che è stata inoltrata alla Regione per la preventiva autorizzazione ma poi ritirata prima che il C.T.C.R. esprimesse il suo parere, e ritrasmessa infine a luglio 2009, tre anni dopo la sospensione dei lavori.

Le diverse proroghe concesse all’appaltatore dalla Stazione appaltante evidenziano un andamento dei lavori più lento rispetto al crono-programma di progetto; non è possibile, tuttavia, rilevare le motivazioni alla base della richiesta e/o concessione delle proroghe stesse.

In relazione alle stesse, l’art. 26 del D.M. 19 aprile 2000 n. 145 prevede che la richiesta di proroga deve essere formulata con congruo anticipo rispetto alla scadenza del termine contrattuale tenendo conto che il Responsabile del procedimento è tenuto a rendere la sua risposta, sentito il direttore lavori, entro 30 giorni dal ricevimento della richiesta.

Si rilevano, pertanto, delle incongruenze nelle proroghe concesse dall’Amministrazione il 23.06.2003, pochi giorni dopo la scadenza del termine contrattuale, e il 23.10.2003. Infatti, essendo la prima intervenuta in concomitanza con la redazione della 2a perizia di variante, approvata circa un mese dopo, sarebbe stato opportuno definire correttamente la nuova tempistica dei lavori in sede di variante e quindi di atto di sottomissione, eventualmente procedendo, se necessario, a una sospensione dei lavori, prima della scadenza del termine contrattuale.

Tempi eccessivamente lunghi si riscontrano anche in merito alla gestione amministrativa della 1a perizia di variante che ha comportato una sospensione dei lavori di oltre 2 anni, dovuta al ritardo con il quale la Direzione lavori ha presentato la perizia (1 anno e 4 mesi dopo la sospensione) e ai tempi di approvazione della stessa da parte del Comune (5 mesi).

L’iter di realizzazione dell’intervento di cui all’oggetto è stato rallentato anche dalla mancata trasmissione alla Regione, per la relativa autorizzazione, della 2a perizia di variante, mancanza che ha bloccato l’iter di autorizzazione della 3a e reso necessario, infine, per il conseguimento dell’assenso della Regione, una nuova perizia omnicomprensiva .

Tenuto conto che uno dei compiti assegnati al Responsabile del procedimento è proprio quello di verificare la fattibilità tecnica, economica e amministrativa degli interventi, nonché i presupposti onde addivenire all’approvazione di varianti, lo stesso doveva farsi carico della trasmissione alla Regione Lazio della perizia di cui sopra, sulla base di quanto previsto dalla Convenzione stipulata tra le parti per la realizzazione dell’intervento.

La perizia di variante è uno dei casi tipici dell’esecuzione degli appalti che presuppongono iniziative da parte della direzione lavori alle quali corrispondono valutazioni e conseguenti provvedimenti del responsabile del procedimento. Infatti, mentre è rimesso al direttore lavori il compito di promuovere la redazione della variante, al responsabile del procedimento è demandato di accertare le cause, le condizioni e i presupposti che, a norma di legge, consentono di disporre di tale variante (art. 134, D.P.R. 554/99).

Nel caso specifico, la mancata autorizzazione della Regione alla seconda perizia di variante implicava il venire meno di uno dei presupposti base per la redazione di un’ulteriore perizia.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

  • rileva una carente gestione della fase esecutiva dell’appalto imputabile al Responsabile del procedimento, alla Direzione lavori, nonché all’Amministrazione stessa;
  • ritiene che il Responsabile del procedimento, nell’ambito dell’attività di verifica dei presupposti onde addivenire all’approvazione di varianti a lui attribuita, era tenuto a verificare l’espletamento di tutte le procedure per il conseguimento dell’autorizzazione delle perizie di variante da parte della Regione Lazio, e a non consentire l’avvio di una nuova perizia in mancanza dell’autorizzazione di quella precedente;
  • ritiene, inoltre, che il Responsabile del procedimento e la Direzione lavori avrebbero dovuto vigilare con maggiore attenzione sul rispetto del crono-programma progettuale e mettere in atto tutte le misure in loro potere per consentire la realizzazione dell’opera nei tempi prefissati, compatibilmente con l’attività di stretta competenza degli organi deliberativi del Comune e della Regione;
  • rileva, infine, come la scarsa solerzia dell’Amministrazione nella definizione del contenzioso con l’appaltatore e i tempi lunghi nell’iter di gestione e approvazione delle varie varianti abbiano ulteriormente rallentano il completamento dell’intervento;
  • dispone, a cura della Direzione Generale Vigilanza Lavori, il monitoraggio delle procedure adottate per il completamento dell’intervento, riservandosi di segnalare, se del caso, la questione alla Corte dei Conti;
  • dispone l’invio, a cura della Direzione Generale Vigilanza Lavori, della presente deliberazione alla Stazione appaltante, affinché comunichi le proprie valutazioni ed eventuali provvedimenti adottati, nel termine di 30 giorni dal ricevimento, nonché agli Esponenti.

 

Il Consigliere Relatore: Piero Calandra

Il Presidente: Giuseppe Brienza

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 8 febbraio 2011

Il Segretario: Maria Esposito