Deliberazione n.3   Adunanza del 16 gennaio 2013    

Fascicolo n. 1252/2012

Oggetto: affidamento della gestione e manutenzione degli impianti di depurazione comunali e di sollevamento della rete fognaria

Stazione Appaltante: Comune di Santa Sofia d’Epiro (CS)

Riferimenti normativi: artt. 54 e segg., 57 e 125 del D.Lgs. n. 163/2006

Il Consiglio

Vista la normativa sopra richiamata;
Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori Servizi e Forniture,

Considerato in fatto

E’ pervenuta all’Autorità una segnalazione con cui il Consigliere Comunale Gianfranco Ceramella ha contestato la correttezza delle procedure attraverso cui il Comune di Santa Sofia d’Epiro (CS) ha provveduto ad affidare, negli anni, il servizio in oggetto.
Più specificamente, secondo quanto denunciato dal segnalante, dal luglio 1999 il servizio di manutenzione ordinaria degli impianti di depurazione comunale verrebbe affidato, senza il previo esperimento di alcuna procedura di gara pubblica, sempre alla medesima impresa, la quale sarebbe contemporaneamente affidataria anche degli interventi di manutenzione straordinaria.
Inoltre, secondo quanto emerge dalla documentazione pervenuta, l’ultimo rinnovo, disposto con ordinanza del Sindaco n. 48/2009, non prevede espressamente alcuna data certa di cessazione dell’affidamento, per il quale non risulta che sia stato sottoscritto alcun contratto d’appalto.
L’esponente, infine, ha sollevato anche dubbi sulla congruità del compenso pattuito per l’esecuzione delle prestazioni richieste, anche perché non risulterebbe che il Comune abbia svolto alcuna specifica ricerca di mercato da cui trarre indicazioni circa la corretta stima dei costi da sostenere per il servizio.
Ulteriore elemento di contestazione, infine, è che l’impresa incaricata non sarebbe in possesso dell’attestazione SOA per la cat. OS22 (“Impianti di potabilizzazione e depurazione”).

A fronte delle doglianze segnalate, l’Autorità ha dunque avviato procedimento di vigilanza, nell’ambito del quale il Comune ha sostenuto, sinteticamente, che:

  1. la gestione degli impianti di depurazione e di sollevamento della rete fognaria del Comune va inserita nel contesto emergenziale del settore che ha caratterizzato l’organizzazione del servizio nella Regione Calabria;
  2. con Delibera CIPE del 20.12.1990 (pubblicata sulla G.U. del 02.02.1991, n.28) veniva affidato alla ditta COMERINT Spa il “Progetto per la creazione di una struttura di servizi per l’ambiente nella Regione Calabria”;
  3. a seguito di tale affidamento, l’Amministrazione comunale, con contratto n. 429 del 19.02.1998, affidava alla succitata COMERINT la gestione degli impianti comunali per il periodo gennaio 1998-maggio 1999, con spese a carico del Commissario Delegato (contratto prorogato dal medesimo Commissario fino al 30/06/1999);
  4. nonostante il Commissario Delegato avesse disposto (con ordinanza del 29 giugno 1999) la gestione d’emergenza per il trimestre luglio-settembre 1999, affidata ancora alla COMERINT per gli impianti ricadenti nel territorio calabrese con oneri, questa volta, a carico del Comune, quest’ultimo – poiché la medesima ordinanza prevedeva la possibilità di adottare soluzioni alternative di gestione – comunicava di non aderire alla soluzione prospettata dal Commissario;
  5. pertanto, dopo una indagine di mercato con acquisizione di sei preventivi da parte di altrettante ditte operanti nel settore, con ordinanza sindacale n. 28 del 23.07.1999 (e successiva convenzione stipulata in data 27.07.1999) veniva dunque affidata in via d’urgenza, per il periodo luglio-dicembre 1999, la gestione degli impianti in oggetto alla Ditta Elettromeccanica di Angelo Groccia per un importo di Lire 14.280.000 (oltre IVA);
  6. in forza dell’art. 44 della legge 23.12.1994, con la delibera Giunta Comunale n. 07 del 28.01.2000, si procedeva al rinnovo contrattuale per la durata di due anni, dando atto che il rapporto era da intendersi automaticamente risolto qualora fosse entrato in vigore l’Ente d’Ambito; in data 25 febbraio 2000 veniva dunque stipulata la convenzione con la stessa Ditta Elettromeccanica di Angelo Groccia per la gestione del servizio in oggetto per un importo pari a Lire 68.200.000 (IVA compresa);
  7. alla scadenza del contratto che precede, con delibera di Giunta Comunale n. 07 del 17.01.2002, si procedeva al rinnovo contrattuale (Contratto Rep. n. 483 del 09.04.2002) per la durata di 5 anni (2002/2006), relativamente agli impianti di depurazione (5) e degli impianti di sollevamento della rete fognaria (6), per un importo  complessivo pari ad euro 269.609,25 (oltre IVA); anche la validità temporale di questo contratto era comunque vincolata all’entrata in vigore dell’Ente d’Ambito;
  8. l’Amministrazione comunale, accogliendo la richiesta di un ulteriore rinnovo contrattuale proposto dalla sopra indicata ditta, stipulava il contratto di gestione e manutenzione ordinaria degli impianti di depurazione comunali sino al 31.12.2009, per un importo annuo pari ad euro 51.248,28 (Contratto Rep. n. 512 del 27/05/2004);
  9. in attesa della predisposizione dell’aggiornamento del Piano d’Ambito finalizzato ad individuare un assetto definitivo del sistema depurativo del territorio comunale, l’Amministrazione, con Ordinanza n. 48 del 23.12.2009, affidava sempre alla medesima ditta (che nel frattempo cambiava ragione sociale in Euroimpianti Snc di Angelo Groccia) la gestione degli impianti in oggetto a partire dal 1°.01.2010 e fino a quando non fosse stato definito il procedimento della costituenda società mista in capo all’ATO o espletata una gara d’appalto; l’affidamento avveniva con le stesse condizioni e modalità di cui al contratto Rep. n. 512 del 27.05.2004;
  10. il costo complessivo di gestione del servizio, dal 1999 al 2011, è ammontato ad euro 587.674,39;
  11. quanto all’attestazione SOA, la ditta affidataria ha conseguito l’attestazione per la categoria OG6, classifica III, e questa risulta coerente con le lavorazioni svolte (“trattamento delle acque reflue prima della loro immissione nel ciclo naturale delle stesse”), non richiedendo le stesse, necessariamente, la categoria OS22, relativa, invece, alla costruzione, manutenzione o ristrutturazione di impianti di potabilizzazione e di depurazione; tale asserto trova conforto anche nella constatazione che con l’attestazione SOA rilasciata alla Euroimpianti si sono validati i certificati di regolare esecuzione nel quinquennio 2005-2010 relativi al servizio in esame, annoverandoli nella categoria OG6;
  12.  la ditta affidataria del servizio non ha, comunque, mai effettuato lavori di manutenzione straordinaria; gli interventi di tale natura e con maggior onere finanziario sono stati realizzati nel 2009-2010 dall’impresa Edilimpianti di Bisignano (CS), a seguito di regolare gara d’appalto e per un importo di euro 57.942,00 oltre IVA;
  13. stante il ritardo cronico con il quale va avanti il processo di costituzione della società mista di gestione in ambito ATO, l’Amministrazione è determinata comunque a svolgere entro l’anno la gara d’appalto per l’affidamento dei servizi in esame.

Il Comune, inoltre, ha sottolineato che, considerato il quadro emergenziale sopra descritto, i compensi per il servizio svolto dall’impresa affidataria, per la dislocazione e le caratteristiche degli impianti e se paragonato ad altre realtà regionali, risulta congruo e totalmente soddisfacente, avendo sostenuto un servizio primario per la popolazione locale con risorse economiche contenute, garantendo comunque efficienza e sicurezza.

Considerato in diritto

Preliminarmente va precisato che la vicenda de qua si inscrive nell’ambito delle complesse problematiche afferenti alla costituzione di Autorità d’Ambito per la gestione del Servizio Idrico Integrato all’indomani della Legge n. 36/94 (c.d. “legge Galli”), con la quale è stato avviato, in Italia, un profondo processo di modernizzazione e riorganizzazione del settore idrico, nonché dello specifico contesto emergenziale che ha caratterizzato l’organizzazione di tale servizio nella Regione Calabria.

Peraltro non può non osservarsi come le motivazioni addotte dal Comune per giustificare le proprie scelte gestionali, relativamente alla soluzione dei problemi del trattamento delle acque nel proprio territorio, essenzialmente fondate sulla necessità di agire in situazione di assoluta urgenza, risultino solo parzialmente persuasive, in quanto gli affidamenti effettuati,  anche concentrandosi solo su quelli più recenti, successivi all’entrata in vigore del D.Lgs. 163/2006, non appaiono conformi alle norme in materia di appalti pubblici.

Innanzitutto, il Codice Appalti prevede ipotesi specifiche e dunque tassative che legittimano il ricorso all’affidamento senza pubblica gara.
Ad esempio, per citare un’ipotesi in cui potrebbe - in teoria - ricadere la fattispecie in esame, l’art. 57, comma 2, lett. c), del D.Lgs. 163/2006 prevede che la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando è consentita “nella misura strettamente necessaria, quando l’estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti, non è compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette o negoziate previa pubblicazione di un bando di gara” (senza considerare che, comunque, la procedura negoziata prevede la previa consultazione, in ogni caso, di più operatori).
Per quanto concerne i motivi di urgenza, infatti, che sarebbero stati alla base dei contestati affidamenti, è opportuno rilevare che la rivendicata situazione emergenziale cessa ipso facto di avere le caratteristiche di “evento imprevedibile” quando si protrae continuativamente per un ampio lasso di tempo, qual è senza dubbio quello in discussione (dal 1999 ad oggi).
Pertanto, se la situazione di emergenza poteva giustificare un intervento immediato incompatibile con i tempi delle ordinarie procedure concorsuali, successivamente, ovvero già a partire dal 2002, ma senza dubbio dal 2006/2007, posta l’evidente stabilità della situazione emergenziale, sarebbe stato quanto meno opportuno procedere all’indizione di una gara pubblica per l’affidamento dei servizi in oggetto.
Tale rilievo assume particolare importanza se si osserva che, dalla documentazione pervenuta, il confronto concorrenziale tra sei ditte operanti nel settore (mediante richiesta di un preventivo per l’esecuzione delle prestazioni previste in contratto) è stato effettuato solo per il primo affidamento (v. Ordinanza del Sindaco n. 28 del 22/07/1999) e mai più, almeno ufficialmente, ripetuto.

Né del resto, avuto riguardo al valore degli affidamenti effettuati, anche solo di quelli successivi all’entrata in vigore del Codice appalti, appare possibile invocare l’affidamento “diretto” ai sensi dell’art. 125 del D.Lgs. 163/2006, sia perché il valore di detti affidamenti appare superiore ai limiti d’importo entro cui tale norma del Codice ammette l’affidamento diretto, sia perché, in ogni caso, il comma 13 della medesima norma prevede che “nessuna prestazione di beni, servizi, lavori, ivi comprese le prestazioni di manutenzione, periodica o non periodica, che non ricade nell’ambito di applicazione del presente articolo, può essere artificiosamente frazionata allo scopo di sottoporla alla disciplina delle acquisizioni in economia”.

In questo contesto, si ritengono dunque irrilevanti le valutazioni che la stazione appaltante compie circa la presunta congruità e coerenza dei compensi attribuiti alla ditta affidataria del servizio, rimanendo peraltro difficilmente dimostrabile il risparmio che si sarebbe potuto ottenere attraverso una gara aperta.

Parimenti non assume rilevanza la circostanza che in dodici anni di gestione nessun controllo delle competenti autorità (Corpo Forestale, NAS e altri organi sovracomunali) si sia concluso con esito negativo o con un mancato rilascio di nulla-osta allo scarico o un verbale di inadempienza alle norme di settore.
Ciò in quanto oggetto delle odierne censure non è la qualità del servizio svolto dalla ditta affidataria o quello comunque reso all’utenza, bensì il monopolio ultradecennale che l’Amministrazione, con le continue proroghe e rinnovi del contratto iniziale, ha di fatto garantito alla ditta Elettromeccanica (poi divenuta Euroimpianti), al di fuori di ogni confronto concorrenziale. Rinnovi contrattuali che, oltre a non essere più consentiti (in argomento cfr. ex multis deliberazioni AVCP nn. 86, 34, 28, 21, 7/2011 e 84/2009), non hanno mai nemmeno poggiato, nel caso di specie, su una gara pubblica a monte espletata.
Si evidenzia, oltretutto, che l’ultimo affidamento non prevede, di fatto, una data certa di scadenza, il che appare assolutamente in contrasto con l’impianto della contrattualistica pubblica; di qui l’urgenza di provvedere all’espletamento della procedura di gara.

Alla luce delle valutazioni che precedono,

Il Consiglio

  • ritiene che la stazione appaltante abbia affidato il servizio di gestione e manutenzione degli impianti di depurazione comunali e sollevamento della rete fognaria con proroghe reiterate al di fuori delle ipotesi previste dalla normativa vigente in materia;
  • invita la medesima stazione appaltante a dare riscontro alla presente delibera entro trenta giorni dalla ricezione della stessa, comunicando le eventuali iniziative assunte;
  • dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori Servizi e Forniture affinché comunichi la presente delibera al Comune di Santa Sofia d’Epiro ed al segnalante.

Il Consigliere Relatore: Andrea Camanzi

Il Presidente: Sergio Santoro

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 15 febbraio 2013

Il Segretario: Maria Esposito