Delibera n. 40 del 19 dicembre 2013

Fascicolo n. 2891/2012 e n.  875/2013

Oggetto: Affidamento in concessione del servizio di  raccolta ed avvio a trattamento di varie tipologie di rifiuti prodotti dalle  navi scalanti il porto di Fiumicino
Stazione appaltante: Autorità Porti di Roma e del Lazio
Riferimenti normativi: D.lgs.  182/2003; L. 84/1994; DM Trasporti e Navigazione del 14.11.1994; art. 26 del  D.lgs. 81/2008.

Il Consiglio

Vista  la normativa sopra richiamata
Vista  la relazione della Direzione Vigilanza lavori, servizi e forniture
Vista  la nota della Direzione Generale Vigilanza di Comunicazione Risultanze  Istruttorie del 01.08.2013 prot. n. 72585 del 01.08.2013;
Viste  le note di controdeduzioni dei soggetti interessati: la stazione appaltante con nota n. 76950 del 20.08.2013, la  Capitaneria di Porto di Roma con nota n. 78383 del 26.08.2013 e la FHS con nota  n. 87462 del 19.09.2013.

Premesso che

Con nota acquisita al protocollo generale di questa Autorità al n.  100313 del 18/10/2012, il Nucleo speciale tutela mercati della Guardia di  Finanza ha riferito i risultati delle indagini condotte sull’affidamento in  oggetto, a seguito di esposto presentato alla Procura di Civitavecchia dalla  Fiumicino Harbour Service srl (FHS), attuale gestore del servizio.
In particolare, la Guardia di Finanza ha sottoposto alla  valutazione dell’Autorità la circostanza che il servizio di raccolta e  smaltimento rifiuti nelle acque del porto canale e della rada di Fiumicino è  ancora oggi espletato dalla società FHS in virtù di una licenza concessa nel  2002 e di reiterati rinnovi della stessa, senza che sia esitata da alcuna  procedura di gara; e che l’attuale gestore non effettua la raccolta e il  trattamento dei rifiuti speciali prodotti dalle navi, ma solo dei rifiuti  solidi o assimilati.
Inoltre, dalla segnalazione della Guardia di Finanza risulta che  una prima gara, celebrata nel 2010, non ha prodotto risultati in quanto  l’aggiudicazione provvisoria, operata in favore della sola offerta ritenuta  valida, è stata revocata per carenza del requisito tecnico professionale  inerente il possesso di particolari attrezzature (bettolina doppio scafo con casse  di compartimentazione e motori propri); che la stazione appaltante ha  provveduto poi a modificare la lex  specialis con la previsione di requisiti meno selettivi e a pubblicare un  nuovo bando, con conseguente aggravio del procedimento che ha comportato il  proseguimento del servizio da parte di FHS, mediante proroga della primitiva  licenza. 
Si riferisce, inoltre, che nella versione del capitolato speciale  posto a base della nuova gara, le tariffe da praticare all’utenza per le  singole prestazioni dedotte in contratto sono state sensibilmente  ridimensionate rispetto ai prezzi indicati per la gara del 2010, nonostante il  tempo trascorso dall’elaborazione di tali atti; e che nella successione delle  diverse procedure di gara, anche il valore complessivo del servizio da affidare  in concessione sia stato decurtato, passando da € 1.565.847,00 per un triennio  (bando 2010) a € 999.698,24 per un quadriennio di servizio (bando 2012). A  fronte della consistente riduzione dell’importo contrattuale, non sarebbe stata  adeguata la richiesta del requisito economico finanziario per quanto attiene il  fatturato globale.

Alla luce di tali elementi, la Direzione Generale VICO ha comunicato,  con nota del 22/10/2012 prot. n. 101623, l’apertura d’ufficio dell’istruttoria nei  confronti della stazione appaltante, Autorità Portuale dei Porti di Roma e del  Lazio, al fine di verificare la legittimità dei bandi e delle procedure di  affidamento del servizio in oggetto. Con la stessa nota ha chiesto all’Autorità  portuale di fornire chiarimenti in ordine alle criticità segnalate dalla Guardia  di Finanza.
Successivamente all’apertura dell’istruttoria, è pervenuta  all’Autorità una seconda segnalazione, registrata al protocollo n. 120368 del  13/12/2012, proveniente direttamente dalla società FHS, e riguardante in  particolare la procedura negoziata senza bando indetta in seguito al fallimento  delle precedenti gare aperte. L’impresa - invitata a partecipare alla gara -  lamenta l’incongruità del prezzo a base d’asta, che sarebbe non remunerativo  per qualsiasi operatore economico, e l’irragionevole limitazione ad un anno  della durata del contratto, che non consentirebbe di organizzare in modo  regolare ed economico il servizio e di sostenere i necessari investimenti in  mezzi nautici e personale. Segnala, infine, la mancata enucleazione degli oneri  della sicurezza e la mancata predisposizione del DUVRI per la valutazione dei  rischi interferenziali.

Acquisite le informazioni e la documentazione della stazione  appaltante, trasmesse con nota prot. n. 115163 del 29.11.2012, sono state  formulate le prime risultanze istruttorie. Nell’adunanza del 16, 17 e 18 luglio  2013, il Consiglio dell’Autorità ne ha disposto la comunicazione alle parti  interessate a cura dell’Ufficio - quale passaggio interlocutorio del  procedimento avviato dall’Autorità.
Mediante tale atto (registrato con prot. n. 72585 del 01.08.2013) l’Autorità  ha comunicato che, sulla base delle informazioni e della documentazione fornite  dalla Guardia di Finanza e dall’Autorità Portuale, è stata rilevata  l’inosservanza della normativa in materia di contratti pubblici in relazione  alla mancata apertura alla concorrenza della gestione del servizio,  realizzatasi tramite ripetuti rinnovi, a partire dal 2002, della concessione in  essere; sono state riscontrate criticità nelle varie procedure competitive  poste in essere per il nuovo affidamento – rimaste per lo più infruttuose - con  particolare riguardo alla fissazione della base d’asta e dei requisiti di  partecipazione, al ricorso alla procedura negoziata, alla mancata enucleazione  degli oneri di sicurezza; infine, sono emerse alcune difformità della  prestazione svolta dall’attuale gestore del servizio rispetto al quadro  normativo vigente e alla disciplina dello specifico rapporto concessorio, di  fronte alle quali la vigilanza dell’Autorità portuale e della Capitaneria di  Porto è apparsa carente.
In relazione a tali osservazioni, è stato chiesto ai soggetti  coinvolti di comunicare le proprie controdeduzioni .
Hanno fornito riscontro la stazione appaltante con nota n. 76950  del 20.08.2013, la Capitaneria di Porto di Roma con nota n. 78383 del  26.08.2013 e la FHS con nota n. 87462 del 19.09.2013, al fine di chiarire i  punti controversi e fornire ulteriori elementi di conoscenza.
Nel complesso, sulla base degli atti acquisiti, si è accertato  quanto segue in relazione ai vari aspetti oggetto delle segnalazioni.

Gare per la scelta del concessionario, rimaste senza esito
La società a responsabilità limitata Fiumicino Harbour Services  (FHS) gestisce continuativamente da più di quarant’anni i servizi alle navi di:  1) trasporto merci e passeggeri, 2) rifornimento acqua potabile, e 3) raccolta,  trasporto e conferimento a discarica dei rifiuti per il porto e la rada di  Fiumicino, in regime di concessione.
Con il D.M. 11.06.2002 il Ministero dei Trasporti ha esteso alla  circoscrizione portuale di Fiumicino la competenza territoriale dell’Autorità  portuale di Civitavecchia. A tale data il servizio di raccolta rifiuti prodotti  dalle navi scalanti il porto di Fiumicino era svolto dalla FHS in forza della risalente  concessione della Capitaneria di Porto di  Roma, rinnovata il 12.02.2002 con scadenza al 31.12.2007.
Tra il 2008 e il 2012, poi, la FHS ha continuato a svolgere il  servizio in ragione di ripetuti rinnovi e proroghe, adottate dalla Capitaneria  di Porto di Roma, prima, e dall’Autorità portuale porti di Roma e del Lazio,  poi, nelle more dell’affidamento in gestione del servizio secondo procedura ad  evidenza pubblica.
A partire dal 2007, infatti, in vista della scadenza della  precedente concessione, l’Autorità portuale ha avviato le procedure volte ad  ottemperare agli obblighi imposti dalla normativa di settore, secondo cui l’affidamento  del servizio di raccolta dei rifiuti, avviene “mediante gara ad evidenza pubblica in conformità alla legislazione  nazionale e comunitaria vigente” (art. 4, comma 5, d.lgs. n. 182/2003); ed  ha adottato come capitolato speciale di appalto il “Piano di raccolta e di  gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico”- redatto nel  2005 ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. citato.
Dopo una iniziale fase istruttoria, avviata nel luglio del 2007,  volta ad acquisire i dati sulle tipologie di rifiuti da raccogliere, nel marzo del  2008 l’Autorità portuale ha indetto una conferenza di servizi, al fine di  definire, d’intesa con gli altri enti preposti alla vigilanza e controllo (tra  cui la Capitaneria di Porto), le caratteristiche tecniche del servizio e i  requisiti del concessionario, mediante aggiornamento del Piano di gestione  anzidetto.
Nella stessa conferenza “è  stata sollecitata una radicale modifica delle modalità di svolgimento del  servizio in quanto esso risultava carente in più punti e non in grado di  assicurare gli opportuni livelli qualitativi (la FHS non effettuava la raccolta  dei rifiuti prodotti presso il porto canale di Fiumicino, provvedeva a  raccogliere un limitato numero di rifiuti con numerose limitazioni da essa  impartite etc.)”.
A partire dal marzo 2010, l’Autorità portuale ha esperito diversi  tentativi di aggiudicare il servizio mediante gare ad evidenza pubblica. Ad  oggi, ha bandito complessivamente tre procedure aperte. Nessuna di queste,  però, ha consentito di identificare un soggetto idoneo allo svolgimento della  prestazione.
La prima procedura,  bandita il 18/03/2010 (CIG 04546526B1), era riferita all’appalto triennale del  servizio, il cui valore complessivo è stato determinato in € 1.565.847,00  (importo annuo pari a oltre € 520.000,00).
Tra i requisiti di partecipazione, erano richiesti:

•  fatturato  complessivo conseguito nel triennio 2006-2008 pari ad almeno € 2.000.000,00;
•  fatturato  specifico conseguito nel triennio 2006-2008 pari ad almeno € 1.565.847,00;
•  il possesso di  idonee referenze bancarie da parte di almeno due istituti di credito.

Alla gara, da aggiudicarsi secondo il criterio del prezzo più  basso, hanno partecipato due imprese: la FHS srl – esclusa per mancanza dei  requisiti economico finanziari - e la S.E.Port. srl. L’aggiudicazione provvisoria,  inizialmente decretata a vantaggio della S.E.Port. srl., è stata poi revocata  per carenza del requisito inerente la disponibilità della bettolina a doppio  scafo, prescritto nel bando di gara a pena d’esclusione.
La seconda procedura di  gara (CIG 2464875F2E), bandita dall’ente il 17/05/2011, aveva ad oggetto un  contratto dello stesso valore e della stessa durata del precedente. La gara è  andata deserta.
Prima di procedere alla terza  edizione della gara (CIG 3863528C27), considerato l’esito della precedente,  nel gennaio del 2012, la stazione appaltante ha approvato un nuovo Capitolato  Speciale d’Appalto (ovvero, un nuovo Piano  di raccolta e di gestione dei rifiuti) modificando, previa consultazione  della Capitaneria di Porto, sia le richieste sui mezzi nautici per il servizio  di raccolta dei rifiuti da nave, sia l’importo a base di gara.
Inoltre, data la lacunosità dei dati forniti dalla ditta FHS  concessionaria del servizio nel porto di Fiumicino, i costi associati allo  svolgimento del servizio presso i terminali petroliferi off-shore sono stati rideterminati sulla scorta di dati storici dei  conferimenti effettuati dalle navi mercantili e traghetto nel porto di  Civitavecchia nel triennio 2008-2010. Ne consegue che per la terza gara, bandita  nell’aprile del 2012, il valore del contratto da affidare è stato stimato in €  999.689,24, a fronte di una durata del servizio che è passata da tre a quattro  anni (importo annuo pari a circa € 250.000,00).Il bando, che prescriveva  requisiti economico finanziari rimodulati rispetto alla prima gara (fatturato  globale di almeno Euro 2.000.000 nel triennio di riferimento; fatturato  specifico di almeno Euro 1.000.000 nel triennio), è stato impugnato da FHS.
Nello svolgimento della gara, non sono state presentate offerte entro  il termine previsto e la procedura è stata dichiarata deserta.
Al quarto tentativo, nel  novembre 2012, la stazione appaltante ha indetto una procedura negoziata senza  bando (CIG 4831511102) invitando a presentare offerta n. 12 imprese. La durata  contrattuale è stata limitata ad un anno, e l’importo a base d’asta è stato  ridotto ad € 163.189,94 in conseguenza alla sostanziale modifica del sistema  tariffario nell’ambito di un rinnovato Piano  di raccolta e di gestione rifiuti, assunto a Capitolato Speciale d’Appalto  della nuova procedura.

Nonostante i rilievi, contenuti nella segnalazione all’Autorità  del dicembre 2012, in merito alla congruità dei prezzi e ad altre  caratteristiche della concessione da affidare, la società FHS  ha presentato offerta e nel gennaio 2013 si è  aggiudicata la procedura negoziata.
La segnalazione all’Autorità, e prima ancora quella inoltrata dalla  stessa impresa alla Guardia di finanza, si iscrivono nella prolungata  contrapposizione tra FHS e Autorità portuale, attestata anche da n. 14 ricorsi  al giudice amministrativo (nessuno dei quali, per quanto in atti, è ancora  giunto alla discussione nel merito). Contenziosi volti a tutelare l’interesse  dell’impresa, da una parte, contro i ripetuti rinnovi della primitiva  concessione, che hanno imposto la prosecuzione del servizio alle medesime  condizioni contrattuali risalenti nel tempo (per questo l’impresa reclama il  risarcimento dei danni), dall’altra, contro i bandi di gara per la scelta del  nuovo concessionario, poiché avrebbero previsto condizioni economiche in  assoluto non remunerative. Secondo l’Autorità portuale, invece, i molteplici  contenziosi attivati mirerebbero in realtà ad osteggiare la volontà  dell’amministrazione di procedere ad una gara ad evidenza pubblica.

Proroghe della licenza alla FHS srl
Nelle more delle procedure attivate per la selezione del  contraente, e sino all’ultimo aggiornamento pervenuto, è stata prorogata per 5  volte la durata della licenza del 2002, scaduta il 31 dicembre 2007, con  l’effetto di posticiparne la scadenza, per quanto in atti, al 31 dicembre 2012.
Per la precisione, con atto n. 410 del 1 ottobre 2008, a seguito  di parere favorevole dell’Avvocatura generale dello Stato, il Comandante del  Porto ha disposto il rinnovo annuale – cioè sino al 31.12.2008 - della  concessione scaduta, al solo scopo di garantire la continuità del servizio  nelle more dell’espletamento della gara pubblica da parte dell’Autorità  Portuale.
In seguito con delibera n.  117 del 22/12/2008, il Comitato Portuale ha espresso parere favorevole al  rilascio di una temporanea autorizzazione alla stessa FHS per lo svolgimento  del servizio, comunque non oltre il 31.12.2009.
Analogamente, con delibera n. 51 del 13.10.2009, il Comitato  Portuale ha espresso parere favorevole alle modalità di svolgimento del  servizio da parte della stessa  FHS sino  all’aggiudicazione del servizio tramite gara.
Per quanto in atti, non risulta che tali pareri, rilasciati ai  sensi dell’art. 9 comma 3, lett. f) della legge 84/94, siano stati seguiti da  alcun atto decisionale da parte dell’organo competente.
Inoltre, si rinvengono agli atti dell’Autorità Portuale la nota  del Commissario n. 2089 del 15.02.2011, con cui si comunica che nelle more  della nuova gara, la FSH è incaricata dello svolgimento del servizio sino al  31.12.2011, e la nota del Segretario Generale n. 15757 del 32.12.2011, con cui  si invita l’impresa a proseguire il servizio sino al 31.12.2012, con le vigenti  modalità e tariffe.
L’Autorità portuale ha tenuto a precisare che il ricorso alle  proroghe è connesso alla scelta, effettuata per la prima volta dall’Ente, di  selezionare il contraente con gara pubblica (prima che l’Autorità assumesse la  competenza per il porto di Fiumicino, infatti, non erano state bandite gare) e  alla conseguente necessità di assicurare la continuità del servizio in attesa  dell’individuazione del nuovo concessionario. In merito al consistente ritardo  maturato nel bandire le gare, ha sostenuto che esso è imputabile, da un lato,  al comportamento ostruzionistico della ditta FHS srl, la quale non ha fornito  dati attendibili in base ai quali predisporre la documentazione di gara e  ha intentato numerosi ricorsi al TAR;  dall’altro, alle lungaggini procedurali connesse alla necessità di adeguare i  contenuti del Capitolato speciale d’appalto (Piano di gestione rifiuti) alle  prescrizioni della Conferenza di servizi e di portare a compimento l’iter per il suo recepimento da parte  della Regione (ex art. 5, co. 1, del  D.lgs 182/2003), che hanno impegnato nel complesso circa due anni.
Ha altresì rimarcato che le proroghe concesse in favore di FHS non  hanno mai comportato da parte dell’Ente il rilascio della concessione di  servizio di cui all’art. 1, lett. b), del D.M. 14.11.1994, in quanto questa può  essere rilasciata solo a seguito di gara indetta in conformità a quanto  stabilito dal codice dei contratti.
Operando la FHS in regime di licenza e non di concessione,  peraltro, essa non corrisponde all’Autorità portuale alcun canone per lo  svolgimento del servizio.

Tipologia dei rifiuti raccolti da FHS srl e qualità del servizio  svolto
In base a quanto riferito nella segnalazione della Guardia di  Finanza e confermato dall’Autorità portuale, il porto di Fiumicino non è dotato  di impianti portuali (cd. reception  facilities) adeguati a ricevere i rifiuti prodotti dalle navi, quali le  acque reflue e i diversi residui del carico, tra cui le acque di sentina. Di conseguenza,  la FHS srl negli ultimi anni ha provveduto a raccogliere solo due tipologie di  rifiuti (segnatamente: CER 18 01 03 – residui di cibo, e CER 20 03 01 – rifiuti  urbani indifferenziati), omettendo la raccolta delle acque di sentina e delle  acque luride, in contrasto con la regolamentazione emanata dalla stessa  Autorità attraverso i diversi Piani di raccolta rifiuti subentrati nel tempo.
Inoltre, con nota del 18 ottobre 2011 sono state denunziate  all’Autorità Portuale da una agenzia di navigazione, gravi anomalie documentali  nel servizio svolto da FHS, che hanno messo in luce numerose incongruenze tra i  volumi di rifiuti raccolti e fatturati dal gestore e il peso registrato  dall’impianto di smaltimento. Conseguentemente, l’Autorità portuale, rilevata  l’incidenza di tali anomalie sul requisito di tracciabilità prescritto ex lege, le ha segnalate, con nota del  21/10/2011, prima alla Capitaneria di Porto di Roma (in quanto titolare del  potere ispettivo in merito all’osservanza delle procedure per il conferimento  dei rifiuti da parte delle navi) e poi, con nota del 15/11/2011, al sovraordinato  Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
Nel complesso, a detta dell’Autorità portuale, sin dal 2002 la FHS  ha svolto il servizio di raccolta con le procedure proprie, senza applicare i  contenuti dei Piani di gestione del servizio approvati dall’Ente; in  particolare, fino all’anno 2011, non ha applicato alcun sistema che consentisse  la tracciabilità dei rifiuti raccolti in conformità alla normativa di settore (Marpol  73/78, D.lgs. 152/2006 o SISTRI); ne deriva anche l’insussistenza di una  puntuale documentazione della quantità e della qualità dei rifiuti raccolti da  FHS, con la conseguenza che per la progettazione del servizio da affidare in  concessione si è dovuto far riferimento ai dati storici relativi al porto di  Civitavecchia, mancando analoghi dati in relazione al porto di Fiumicino.
Di contro, la Capitaneria di Porto nelle proprie controdeduzioni,  pur riconoscendo la non corretta gestione del servizio di raccolta rifiuti e la  mancata entrata in vigore del piano approvato ai sensi dell’art. 5 del D.lgs.  182/2003, ha evidenziato come “come un  piano non attuato non significhi, in automatico, assenza di controllo sulla  filiera dei rifiuti”; ha sostenuto che la deroga al conferimento dei  rifiuti liquidi ex art. 7 del D.lgs.  182/2003, non è automatica e si accompagna a controlli cartolari sulla capacità  di stoccaggio delle navi e sul loro piano di navigazione; infine, ha negato che  le modalità di conferimento adottate non siano in grado di garantire una  tracciabilità dei rifiuti.
Dal canto suo, la ditta  FHS  ha affermato di essere in possesso di tutte le autorizzazioni per effettuare il  servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti liquidi, che tuttavia ad oggi  non è mai stato richiesto da parte delle navi. Secondo l’impresa, inoltre,  anche in mancanza di particolari impianti o attrezzature per il conferimento dei  liquidi, questo avrebbe potuto essere svolto utilizzando dei fusti, come  previsto dalla stessa Autorità Portuale. In ordine ai rilievi sulla  tracciabilità dei rifiuti, questa sarebbe stata assicurata tramite l’emissione  dei modelli MUD e dei formulari F.I.R., nonché la dotazione di tutti i mezzi  adoperati con la scatola nera richiesta dal sistema SISTRI; sotto questo  profilo, a detta dell’impresa, le irregolarità segnalate dall’Autorità portuale  sarebbero terminate nel novembre 2012, a seguito di irrogazione di sanzione pecuniaria  da parte della Capitaneria di Porto.
Occorre infine evidenziare che, secondo quanto riferito dal  Ministero dell’Ambiente alla Guardia di Finanza, al Dicastero non sono pervenute  segnalazioni – da parte degli enti preposti – in ordine alla non corretta  gestione del servizio di raccolta rifiuti.

Modulazione del requisito riguardante il possesso di attrezzature  tecniche
L’Autorità portuale riferisce di aver seguito, in questo ambito,  le indicazioni della Capitaneria di porto - in quanto organo competente per la  vigilanza sulla sicurezza della navigazione - la quale però ha sottolineato la  funzione meramente consultiva assolta da tali pareri.
In effetti, la Capitaneria di porto di Roma, in sede di Conferenza  di servizi del 12.03.2008, aveva rilevato la necessità che il concessionario  del servizio si dotasse di una “bettolina a doppio scafo con casse di  compartimentazione e di motori propri” per la raccolta di rifiuti liquidi sfusi  presso le navi, attività che sino ad allora non era compresa nel servizio  offerto da FHS srl. Nella redazione del Piano utilizzato come Capitolato Speciale  d’Appalto per le gare n. 1 e 2, perciò, la Stazione appaltante ha indicato come  requisito di partecipazione la disponibilità di tale attrezzatura; tanto che nella  prima gara, la mancata dimostrazione da parte dell’aggiudicatario ha determinato  la revoca dell’aggiudicazione e quindi il fallimento della procedura.
In occasione della gara n. 3, invece, la Stazione appaltante ha ritenuto  sufficiente per lo svolgimento del servizio l’utilizzo di bettoline monoscafo, sulla  base dell’avviso espresso dalla Capitaneria di porto con nota 18.02.20/40615/Tec  del 16.12.2011, ove, facendo riferimento alle prescrizioni della legge n.  13/2006 e ad un pronunciamento del Ministero delle infrastrutture e dei  trasporti1, veniva chiarito come “non  apparisse necessario imporre il requisito del doppio scafo alle bettoline di  raccolta”.
Da ultimo, per la Gara 4, dietro indicazione della Capitaneria di  Porto, non si è ritenuto di prescrivere la raccolta dei rifiuti liquidi sfusi  ed il conseguente uso di bettoline e simili, poiché “tutti i concessionari del litorale di competenza erano  nell’impossibilità di fornirsi di un tale mezzo e di noleggiarlo”. In  alternativa, nel Piano è prevista la possibilità che le navi possano conferire  i rifiuti liquidi della tipologia indicata nei precedenti Piani non sfusi, ma  imballati in fusti che vengono trasferiti a terra da un mezzo nautico.

Ridimensionamento delle tariffe della Gara 3 rispetto alle Gare 1  e 2, e conseguente ridimensionamento dell’importo a base di gara
Ai sensi della normativa di settore (art. 8 e dell’allegato IV del  Dlgs 182/2003), i prezzi da praticare all’utente per la fornitura del servizio vanno  determinati sommando una quota fissa, commisurata in modo da coprire almeno il  35% dei costi relativi all’avvio e al funzionamento dell'impianto portuale di  raccolta per il gestore e, ed una quota variabile (tariffa), connessa alla  quantità e qualità dei rifiuti conferiti e commisurata in modo da coprire la  parte restante dei predetti costi.
Come chiarito nelle controdeduzioni dell’Autorità portuale (nota del  20/08/2013), per il porto di Fiumicino, la quota fissa è stata intesa come  franchigia (importo minimo fatturabile) ed è calcolata sulla base dell’intero  costo di investimento e gestione stimato come necessario all’istituzione del  servizio, differenziata in rapporto alla tipologia del natante (petroliera,  peschereccio, traghetto, mezzo da diporto, servizi tecnici). Ne consegue che la  componente variabile in relazione al singolo conferimento, che si sostanzia  solo in caso di superamento della franchigia, sia complessivamente trascurabile  ai fini del calcolo del valore stimato della concessione. Pertanto, nella  progettazione delle diverse gare succedutesi, l’importo a base d’asta è stato  dimensionato esclusivamente in rapporto alla quota fissa (base d’asta = franchigia  x numero di navi da servire); ciò anche per un’esigenza di certezza, in quanto,  a detta della stazione appaltante, l’uso della quota variabile renderebbe  l’importo presunto maggiormente incerto.
Come dianzi accennato, in occasione della Gara 3 è stato mutato  significativamente il sistema tariffario, con un significativo decremento del  valore delle franchigie, calcolate in base ai conferimenti presso il Porto di  Civitavecchia. In particolare, le franchigie per le petroliere in accosto  presso i terminali off-shore della  Raffineria di Roma SpA sono state ridotte da 3.480 a 1.700 Euro/accosto,  accanto ad una rimodulazione delle franchigie per le altre tipologie di navi.  Data l’incidenza dei conferimenti delle petroliere nell’economica complessiva  del servizio, ciò ha determinato, per effetto del criterio di stima sopra  descritto, una notevole decurtazione dell’importo a base d’asta.
Infine, in occasione della  Gara 4 (procedura negoziata) la franchigia per le navi cisterna è stata ridotta  ulteriormente sino a 1.400 Euro/accosto.
Secondo la FHS, la reiterata riduzione delle tariffe in relazione alle  due gare anzidette avrebbe portato alla fissazione di prezzi non congrui, in  violazione dell’art. 89 del D.lgs. 163/2006.
A conforto di tale tesi, l’impresa ha prodotto una relazione  tecnica redatta, su sua richiesta, dallo studio peritale De Micheli e Wassmuth,  in cui, sulla base di un’analisi dei costi e delle tariffe del servizio  affidato ad FHS, si arriva a concludere che le tariffe applicate da altri porti  (Piombino, Genova, Civitavecchia, Augusta, Livorno) per lo svolgimento di  analoghi servizi sono generalmente maggiori di quelle applicate dall’Autorità  di Fiumicino per l’anno 2013. In definitiva, queste non sarebbero remunerative  del servizio reso da FHS, il cui bilancio sarebbe sostenibile solo grazie a  circostanze contingenti (il fatto che i mezzi nautici e terrestri adoperati  sono già ammortizzati e che talora le navi servite rimangono in rada oltre i  tempi ordinari).

Ritenuto in diritto
In merito alla gestione del servizio in oggetto, si evidenziano  criticità ascrivibili, in linea di massima, a cinque ambiti, tra loro  interconnessi:

       
  1. la mancata apertura al mercato,  connessa all’affidamento in via diretta della concessione del 2002, e, per l’affidamento  successivo, a un ritardo nel fruttuoso espletamento di gare pubbliche che si  prolunga da circa 6 anni (ossia dal giugno 2007, data di scadenza della prima concessione);
  2.    
  3. l’indizione fallimentare di una serie  di gare pubbliche con parametri - per quanto riguarda i requisiti tecnici ed  economici richiesti, l’importo a base d’asta, le tariffe da applicare  all’utente, la durata del contratto - mutevoli e in alcuni casi incongrui;
  4.    
  5. il ricorso alla procedura negoziata ad  inviti per l’affidamento della concessione;
  6.    
  7. la mancata enucleazione dei costi  della sicurezza nella lettera d’invito alla procedura negoziata e l’assenza del  DUVRI;
  8.    
  9. la qualità del servizio prestato  dall’attuale gestore.

Si esplicitano di seguito le valutazioni sugli accennati  precedenti punti.

1. Ai sensi dell’art. 6 della legge  84/1994, le Autorità portuali hanno tra i propri compiti quello di provvedere  all’affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo  oneroso agli utenti portuali dei servizi di interesse generale, tra cui, per effetto  del D.M. 14/11/1994 del Ministro dei trasporti e della navigazione, rientra la  raccolta rifiuti. La stessa norma precisa che l’esercizio di tali attività è  affidata in concessione dall'autorità portuale mediante gara pubblica.
Per l’affidamento di tale tipologia di  servizi, l’obbligo di gara ad evidenza pubblica e il richiamo alla legislazione  nazionale e comunitaria in materia è altresì previsto dal succitato art. 4 del  d.lgs. 182/2003, concernente “l’attuazione della direttiva 2000/59/CE relativa agli  impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi ed i residui  del carico”.
Le norme citate non erano tuttavia applicabili, per ambito  oggettivo o ratione temporis, al  rinnovo della concessione in essere operato dalla Capitaneria di Porto nel 2002  al di fuori delle regole di concorsualità proprie della contrattualistica  pubblica, in applicazione del D.P.R. n. 328/1952 (Regolamento di esecuzione del  Codice della Navigazione) che permette di affidare i servizi portuali nei modi  e con le formalità delle concessioni di beni demaniali.
A ben vedere, tuttavia, appare problematica l’applicabilità di una  norma così risalente, alla luce della intervenuta evoluzione del diritto comunitario  in materia di concessioni di servizi.
Difatti, sebbene le concessioni di  servizi fossero allora, e siano tuttora, escluse dalla disciplina delle  direttive sui contratti pubblici, già dal 2000 la Commissione Europea, con la  Comunicazione interpretativa sulle concessioni nel diritto comunitario (pubblicata  nella GUCE del 29.04.2000, richiamata dalla Circolare della Presidenza del  Consiglio dei Ministri, Dipartimento per le politiche comunitarie, del  01.03.2002 n. 3944 rubricata “Procedure di affidamento delle concessioni di  servizi e di lavori”) ha chiarito che “nella  misura in cui si configurano come atti dello Stato aventi per oggetto  prestazioni di attività economiche o forniture di beni, le concessioni sono  soggette alle norme conferenti del Trattato e ai principi sanciti in materia  dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea”.
Pertanto, l’obbligo di seguire le  procedure concorsuali pubbliche nel caso di specie discendeva, oltre che dai  principi generali della contabilità pubblica (artt. 3 e 6 del R.D. n. 2440/1923  e art. 41 del R.D. 827/1924), direttamente dal sovraordinato diritto  comunitario.
Ciò posto, visto che il valore stimato della concessione del 2002 era  sicuramente superiore alla soglia di rilevanza europea, il principio di adeguata  pubblicità avrebbe richiesto che, oltre alle imprese italiane, anche le altre imprese  della UE fossero correttamente informate dell’affidamento.
Per quanto attiene le ripetute  proroghe della concessione connesse al fallimento delle procedure di gara, si evidenzia  che il principio, rinvenibile nella normativa sui contratti pubblici, per cui è  ammesso il ricorso alla proroga di precedenti contratti per il tempo  strettamente necessario alla conclusione delle procedure di evidenza pubblica,  non può tradursi in una moratoria sine  die degli obblighi di legge, a fronte di iter amministrativi di durata spropositata.
Nel caso di specie, quindi, emerge un comportamento poco efficace  ed un difetto di programmazione da parte dell’Ente, confermato dal fatto che la  scadenza della prima concessione era fissata al dicembre 2007 e la prima gara  aperta è stata bandita solo nel marzo 2010.
Sotto tale profilo, si ritiene che le pur rilevanti difficoltà  incontrate nel rapporto con il precedente gestore, addotte come motivazione  dall’Autorità portuale, non esimevano la stessa dall’onere di predisporre con  idoneo anticipo i documenti tecnici necessari per mettere in gara il servizio  con la dovuta tempestività; tenendo conto, per quanto possibile, dei tempi occorrenti  per acquisire le approvazioni e i nulla osta, se dovuti, da parte degli organi  competenti. Di contro, si rileva che le fasi di adeguamento del progetto e di  ottenimento delle relative approvazioni sembrano aver subito ritardi e scontato  una decisiva carenza di programmazione, visto che la Conferenza di servizi è  stata indetta nel marzo 2008, quindi dopo la scadenza del precedente contratto,  e si è conclusa nel dicembre 2008, ossia 15 mesi prima dell’indizione della  gara pubblica; laddove la funzione della Conferenza di servizi è, di norma,  quella di snellire la fase di acquisizione delle necessarie autorizzazioni e  assensi, comunque denominati, mettendo l’amministrazione procedente nelle  condizione di poter procedere rapidamente alle successive operazioni di appalto.
E’ pacifico, inoltre, che la qualificazione come licenza, anziché  come concessione, del rapporto con il gestore del servizio non vale a  legittimare l’elusione di fatto dell’obbligo di gara pubblica derivante dai  ripetuti rinnovi della licenza stessa.
Infine, si rileva che il mancato affidamento della concessione  mediante nuova procedura ad evidenza pubblica con conseguente proroga del  servizio iniziale ha precluso alla stazione appaltante la possibilità di  percepire il canone di concessione e la percentuale sugli introiti, previste  dai disciplinari delle varie procedure di gara bandite (come elemento di  valutazione dell’offerta).        

2. Riguardo alla fissazione dell’importo  a base d’asta, si osserva che, ai sensi dell’articolo 29 del Codice degli  appalti, il calcolo del valore stimato degli appalti e delle concessioni di  servizi pubblici è basato sull’importo totale pagabile valutato dalle stazioni  appaltanti, al netto dell’IVA, ivi compresa ogni eventuale forma di opzione o  rinnovo del contratto. Per le concessioni, in particolare, nella nozione di  importo totale pagabile è sicuramente da ricomprendere il flusso dei  corrispettivi pagati dagli utenti per i servizi in concessione. Dovrà altresì  essere computato nel calcolo il canone a carico del concessionario, ove  previsto, e gli altri flussi economici che incidono sul piano economico  finanziario (da redigersi anche nelle concessioni di servizi, in base al  combinato disposto dell’art. 143, comma 7, e dell’art. 30, comma 7, del Codice).
Secondo il consolidato orientamento di questa Autorità, quindi,  per il calcolo del valore della concessione, la stazione appaltante deve  considerare la totalità dei ricavi provenienti dalla gestione economica del  servizio, mentre nel caso di specie la modalità di calcolo adottata dalla  Stazione appaltante sembra prendere in considerazione esclusivamente una parte  di tali somme (quota fissa della tariffa).
In linea generale, l’erronea individuazione dell’importo a base di  gara può riflettersi sulle modalità di pubblicità della procedura e sulla  quantificazione delle cauzioni in garanzia e del contribuito all’Autorità,  nonché sulla circostanza che i requisiti richiesti ai concorrenti possono  risultare sproporzionati rispetto al valore dichiarato del servizio2.  A prescindere dagli altri profili, essa può determinare l’assenza di una  trasparente e corretta informazione agli operatori economici sui reali valori  della concessione che la Stazione appaltante intende affidare a terzi. Difatti,  laddove l’importo stimato del contratto non è rappresentativo della piena  utilità economica che può derivare all’impresa dalla gestione del servizio, risulta  arduo per gli operatori economici apprezzare il carattere remunerativo del  servizio sulla base di tale parametro e quindi formulare “un’offerta economica  consapevole”3.
Tuttavia, nelle citate controdeduzioni la Stazione appaltante ha  evidenziato che, nel caso di specie, il dimensionamento dell’importo a base  d’asta sulla base delle sole franchigie pagate per i diversi tipi di nave non  si è tradotto in una rilevante sottostima del valore della concessione, dato  che le franchigie sono calcolate in modo da coprire interamente i costi di  realizzazione del servizio. In altri termini, alla luce di quanto rappresentato  lo scostamento tra il valore stimato della concessione e quello risultante dal  cumulo di tutti i ricavi di gestione sarebbe trascurabile, con la conseguenza  che la gara non dovrebbe risentire in maniera significativa delle predette  distorsioni.
Quanto alla determinazione del requisito di  capacità economica finanziaria relativo al fatturato globale, l’Autorità si è  pronunciata più volte nel senso che la richiesta di fatturato relativa al  triennio pregresso è da ritenersi incongrua o non proporzionata e lesiva della  concorrenza qualora superi il doppio dell’importo a base della gara4.
Nel caso di specie, richiedere l’importo di €. 2.000.000 nel  triennio, rispetto ad un base d’asta di € 999.689,24 nei quattro anni di durata  del servizio, porta a ritenere superato il limite di non oltre il doppio;  infatti, a fronte di un importo medio annuo a base di gara pari a €. 249.922 è  stato richiesto di dimostrare un fatturato globale di importo medio annuo pari  a €. 666.666,67.

In merito alla presunta incongruità delle tariffe e delle  franchigie poste a base di gara, si osserva che, per come risulta dagli atti,  esse sono state determinate in base ad una stima dei costi condotta - riguardo  alla terza gara – prendendo a riferimento i dati storici dei conferimenti al  porto di Civitavecchia, ai quali la stazione appaltante è ricorsa data l’indisponibilità,  lamentata dall’Ente, di dati storici completi e attendibili sulla quantità e  qualità dei rifiuti raccolti da FHS nel porto di Fiumicino, da utilizzare per la  progettazione delle gare.
Pur non entrando nel merito della definizione delle tariffe  adottate e della loro congruità -   aspetti  non soggetti alla  disciplina del Codice dei contratti, in virtù dell’esplicita esclusione operata  dall’art. 30 del D.lgs. 163/2006 - deve comunque constatarsi che le ripetute  modifiche, tra una gara e l’altra, dei parametri economici, tecnici e temporali  del contratto non sono state orientate all’obiettivo di aumentare l’interesse  sulla commessa, come sarebbe stato ragionevole attendersi vista la scarsa  partecipazione alle gare da parte degli operatori economici del settore.

Infine, dal quadro informativo fornito dalla Guardia di Finanza e  dall’Autorità portuale, risaltano le fluttuanti determinazioni degli enti  preposti circa le attrezzature tecniche necessarie per l’esecuzione  del servizio, che hanno portato, nella  successione di procedure di affidamento espletate, prima ad attenuare e poi ad  abolire del tutto il requisito di partecipazione attinente la disponibilità di  particolari mezzi nautici per la raccolta dei rifiuti liquidi, richiesto inizialmente  a pena d’esclusione.
Al riguardo, per quanto in atti, occorre rilevare, da un lato, il  carattere restrittivo di tale requisito, visto che la richiesta della bettolina  a doppio scafo - che ha portato alla revoca dell’aggiudicazione della prima  gara – è stata giudicata dal Ministero dell’Ambiente e dal Ministero delle  Infrastrutture esorbitante rispetto alla pericolosità del rifiuto. D’altro  lato, viene in rilievo la particolare motivazione addotta, nella quarta  procedura concorsuale, per la rinuncia totale alla richiesta di siffatte  attrezzature, con l’argomento che anche la bettolina a scafo singolo sarebbe  irreperibile sul mercato locale dei prestatori del servizio (per la precisione  tra “tutti i concessionari del litorale di competenza”). Al riguardo, si  osserva che i principi di non discriminazione e parità di trattamento che  informano la disciplina dei contratti pubblici vietano di fissare requisiti calibrati  in modo da creare barriere territoriali alla partecipazione o da favorire le  imprese in ambito locale.
Nel complesso, l’incongruità ed incostanza delle richieste rivolte  al mercato a tal riguardo, anche alla luce degli effetti prodotti sulla  partecipazione alle gare, non appare conforme al canone di buon andamento  dell’azione amministrativa.

3. Benché, in base alla disciplina  generale dei contratti pubblici, le concessioni di servizi sono regolate  esclusivamente dalle disposizioni dell’art. 30 del Codice - che, per le  modalità di affidamento, richiama all’osservanza dei principi generali del  Trattato - per quanto attiene i servizi di raccolta rifiuti dalle navi occorre  far riferimento anche alla normativa di settore dettata dal d.lgs. 182/2003,  che impone l’adozione di procedure di evidenza pubblica, con rinvio alla  legislazione nazionale e comunitaria in materia. Ne consegue che, per  l’affidamento di una siffatta concessione, il ricorso alla procedura negoziata  senza bando può essere ammesso solo in casi eccezionali adeguatamente motivati.
In linea generale, risultano comprensibili i motivi in favore  della procedura negoziata dopo il fallimento di tre gare aperte. In questo  senso, la deroga al principio di evidenza pubblica potrebbe trovare legittimazione  nella necessità di superare l’impasse determinatosi nelle gare pubbliche già espletate, a condizione che vi sia  continuità tra la procedura negoziata e le gare indette in precedenza, non mutando  gli elementi essenziali posti alla base dell’ultimo bando di gara pubblicato.
Nello specifico, si rileva che la riduzione, in seno alla  procedura negoziata, delle tariffe del servizio rispetto a quelle fissate nelle  precedenti gare è stata motivata dalla stazione appaltante con riferimento alla  notizia, comunicata dalla Raffineria di Roma SpA, della prossima riconversione  della raffineria di loc. Pantano del Grano, per effetto della quale si prevede  una drastica riduzione del numero di navi cisterna scalanti i terminali off-shore di Fiumicino. La sostenibilità  – in termini relativi - della decurtazione delle franchigie sarebbe, inoltre,  motivata tenendo anche in conto che il dimensionamento del servizio in  concessione non comprende i rifiuti della diportistica e dei pescherecci, per i  quali si intende procedere con altre modalità di gestione.
Anche la limitazione ad un anno della durata della concessione è rapportata  alla dotazione di personale e di mezzi (un mezzo nautico ed un autocarro) che  il concessionario è tenuto ad approntare, stando all’ultima versione del Piano  di gestione del servizio.
E’ evidente, tuttavia, che la diversa determinazione del contratto  non ha determinato una risposta numerosa da parte degli operatori economici  invitati a presentare offerta.
Pertanto, con riguardo al quarto tentativo di aggiudicazione, tale  procedura dovrebbe, comunque, essere considerata propedeutica ad una nuova gara  con durata pluriennale del servizio volta a risolvere definitivamente le  problematiche riscontrate in passato.  

4. Infine, in merito all’assenza del  DUVRI e alla mancata enucleazione dei costi della sicurezza nella lettera di  invito alla procedura negoziata, contestate da FHS, si richiama quanto  riportato nel Parere AVCP n.27 del 08/03/2012.
In particolare si fa presente che l’art. 86, comma 3-bis, e l’art.  87, comma 4, del d.lgs. n. 163/2006 impongono la specifica stima ed indicazione  di tutti i costi relativi alla sicurezza, tanto nella fase della  “predisposizione delle gare di appalto” (e quindi nella predisposizione della  documentazione di gara), quanto nella fase della formulazione dell’offerta  economica.
E con specifico riguardo alla formulazione dell’offerta economica,  l’indicazione dei costi c.d. specifici (o aziendali), unitamente alle altre  voci di prezzo di detta offerta, consente alla stazione appaltante di  effettuare una puntuale valutazione della congruità dell’offerta ai fini  dell’eventuale giudizio di anomalia della stessa.
Peraltro, anche l’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 9 aprile  2008 (recante norme in materia di tutela della salute e di sicurezza nei luoghi  di lavoro), emanato in attuazione della delega prevista dall'art. 1, comma 1,  della legge n. 123 del 2007, stabilisce che, nella predisposizione delle gare  di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte, nelle procedure di  affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti  aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e  sufficiente rispetto al costo del lavoro ed al costo relativo alla sicurezza,  “che deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto  all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture”.
Ciò significa che negli atti di gara devono essere specificamente  indicati, separatamente dall’importo dell’appalto posto a base d’asta, i costi  relativi alla sicurezza derivanti dalla valutazione delle interferenze, per i  quali è precluso qualsiasi ribasso (art. 86, comma 3-bis e comma 3-ter, del  d.lgs. n. 163/2006), trattandosi di costi ritenuti necessari per la tutela dei  soggetti interessati. Tali costi vanno precisati espressamente anche se pari a  zero. Gli atti di gara devono poi prevedere che nell’offerta economica siano  indicati gli altri oneri per la sicurezza (da rischio specifico di impresa) che  sono variabili perché legati all’offerta economica delle imprese partecipanti  alla gara.
A loro volta, le imprese partecipanti devono includere nella loro  offerta sia gli oneri di sicurezza per le interferenze (nella esatta misura  predeterminata dalla stazione appaltante) sia quelli da rischio specifico (o  aziendali), la cui misura può variare in relazione al contenuto dell’offerta  economica, trattandosi di costi il cui ammontare è determinato da ciascun  concorrente in relazione alle altre voci di costo dell’offerta.
Infine, ai sensi dell’art. 26, comma 5, del d.lgs. 81/2008, i  contratti sono nulli se non vi sono riportati i costi e le misure adottate ai  fini della sicurezza.
Né appare condivisibile quanto contro dedotto dalla S.A. circa la  mancata enucleazione dei costi della sicurezza e predisposizione del DUVRI in  virtù dell’assenza di personale della S.A. nelle operazioni di raccolta,  ritenendosi invece che valutazione dei rischi da interferenza, in ambienti di  lavoro quali i porti o le navi in accosto, deve essere effettuata sia in  relazione al personale dipendente dalla S.A. ed ai lavoratori delle imprese  appaltatrici, sia in riferimento ai soggetti che a vario titolo possono essere  presenti presso le strutture stesse, quali utenti diretti del servizio  (lavoratori operanti sulle navi, passeggeri) o soggetti terzi.

5. In ultimo, si impongono alcune  considerazioni circa la conformità alla normativa di settore, delle prestazioni  svolte in passato ed a tutt’oggi dal gestore del servizio per la raccolta dei  rifiuti, FHS srl . Secondo quanto riferito dalla Guardia di Finanza, il porto  di Fiumicino non è dotato di impianti portuali adeguati a ricevere i rifiuti  liquidi sfusi  prodotti dalle navi (acque  luride, acque di sentina etc.), con la conseguenza che la FHS non svolge alcun  servizio di raccolta e/o smaltimento relativamente ai rifiuti suddetti.
Ciò non appare in linea con l’art. 4 del d.lgs. 182/2003, in base  al quale “ il porto è dotato, con  oneri a carico del gestore del servizio, di impianti e di servizi portuali  di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico adeguati  in relazione alla classificazione dello stesso porto, laddove adottata ovvero  in relazione al traffico registrato nell'ultimo triennio, al fine di assicurare  il rapido conferimento di detti rifiuti e residui, evitando ingiustificati  ritardi e garantendo nel contempo standard di sicurezza per l'ambiente e per la  salute dell'uomo raggiungibili con l'applicazione delle migliori tecnologie  disponibili”; “... la capacità degli  impianti portuali di raccolta realizzati, siano essi strutture fisse, mobili o  galleggianti, è commisurata alla tipologia ed al quantitativo di rifiuti  prodotti da navi e di residui del carico provenienti dalle navi che in via  ordinaria approdano nel porto, tenuto conto delle esigenze operative degli  utenti dello scalo, dell'ubicazione geografica e delle dimensioni del porto,  della tipologia delle navi che vi fanno scalo, nonché delle esenzioni di cui  all'articolo 7, comma 1.”
Ai sensi dell’art. 7 della stessa norma, inoltre, la nave,  ogniqualvolta lascia il porto di approdo, è tenuta a conferire i rifiuti  prodotti all'impianto portuale di raccolta.
Tale disposizione può essere derogata, previa autorizzazione della  Capitaneria di Porto, ove la nave si impegni a conferire i rifiuti nel  successivo porto di scalo, purché essa abbia una capacità di stoccaggio  sufficiente per sostenere l’ulteriore percorso.
Si tratta, perciò, di deroghe puntuali, che vanno debitamente  autorizzate in rapporto alla sussistenza di presupposti particolari e  contingenti, che l’Autorità marittima è tenuta ad accertare con l’ausilio di  specifiche indagini a cura dell’Autorità sanitaria marittima e del chimico del  porto.
Ciò considerato, pur non rientrando tali aspetti tra quelli di  competenza di questa Autorità, si ritiene non sia contemplata una  disapplicazione della norma estesa alla generalità dei casi, come avviene nel  porto di Fiumicino in ragione dell’incompleta infrastrutturazione del servizio.
Dato che tali prescrizioni sono nodali rispetto all'obiettivo di  ridurre gli scarichi in mare, in particolare quelli illeciti, dei rifiuti e dei  residui del carico, la loro inosservanza si presta verosimilmente a incentivare  l’adozione di comportamenti che possono determinare dannose ricadute  sull’ecosistema.
Nel complesso, quindi, la prestazione eseguita da FHS, gestore del  servizio da oltre 40 anni, non comprendendo la raccolta dei rifiuti liquidi speciali  (oli esausti; acque di sentina/slop; acque luride), appare carente rispetto a  una componente essenziale ai fini di una efficace prevenzione dell’inquinamento  marino.
Tale omissione sembra integrare, altresì, una violazione del  “Piano di raccolta e di gestione dei rifiuti” che, introdotto nel 2005 in  attuazione dell’art. 5 del D.lgs. 182/2003 e successivamente aggiornato più  volte, regolamenta il servizio in assenza di una vera e propria disciplina  contrattuale; tenuto conto che, come riferito dall’Autorità portuale, in tutte  le varie edizioni del Piano emanate “è prevista la raccolta di tutte le  tipologie di rifiuto quando possibile”.
Nel replicare alle precedenti osservazioni, la Capitaneria di  porto ha descritto un sistema, a scala nazionale, in cui sono ben pochi i porti  attrezzati per il conferimento dei rifiuti liquidi, il che comporta il largo  ricorso alla deroga prevista dall’art. 7 del D.lgs. 182/2003 e il conseguente  affidamento ai previsti controlli cartolari.
Nel quadro così tratteggiato, è ravvisabile un certo scostamento  tra le finalità della normativa di riferimento, come desumibili dal tenore del  D.lgs. 182/2003, e la prassi corrente - fondata sulla preponderanza della  deroga rispetto all’applicazione della regola - del quale si ritiene utile  interessare i Ministeri competenti (Ministero dell’Ambiente e Ministero delle  Infrastrutture e Trasporti).
Ciò anche al fine di chiarire se, per il porto di Fiumicino, l’ultima  formulazione del piano rifiuti  (alla  base della più recente procedura negoziata) con la quale è stata prevista “la possibilità che le navi possano  conferire i rifiuti liquidi non sfusi, ma imballati in fusti che vengono  trasferiti a terra da un mezzo nautico”, alla luce del carattere facoltativo  di tale previsione, sia idonea a sanare la preesistente situazione di  incompletezza del servizio di raccolta rifiuti e la pericolosità per l’ambiente  sopra ipotizzata.
Per quanto riguarda le attività di raccolta e smaltimento delle  altre tipologie di rifiuti, le irregolarità segnalate in materia di  fatturazione e di tracciabilità dei rifiuti, nonché più in generale il difetto  di un’idonea rendicontazione del servizio prestato agli utenti, in termini di  quantità e qualità dei rifiuti trattati, si ritiene che rappresentino  violazioni della normativa di settore e dei predetti piani di gestione rifiuti,  suscettibili di sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 13 del d.lgs.  182/2003.
Com’è noto, infatti, in base alla normativa ambientale di  riferimento (art. 4, comma 6, del d.lgs. 182/2003) il gestore del servizio deve  assicurare la tracciabilità dei rifiuti tramite l’adesione al SISTRI ovvero la  puntuale tenuta dei registri di carico e scarico, con l’annotazione della  tipologia e quantità dei rifiuti raccolti. Conseguentemente, l’art. 11 del  Piano di raccolta e gestione dei rifiuti prevede l’obbligo per il  concessionario del servizio ecologico portuale di trasmettere annualmente  all’Autorità Portuale i registri di carico e scarico rifiuti conformi alle  normative di settore. Il Piano prevede, inoltre, con rinvio alle disposizioni  dell’ordinanza della Capitaneria di Porto n. 74/2008, l’obbligo di comunicare  mensilmente alla Capitaneria di Porto ed all’Autorità portuale le informazioni  sulla quantità e tipologia dei rifiuti raccolti, mediante compilazione di un  apposito modello, e di inoltrare uno stampato riepilogativo riportante i dati  dell’attività svolta giornalmente nel mese in esame.
Anche in un’ottica pro-concorrenziale è necessario che  l’Amministrazione sia messa in grado di conoscere puntualmente lo stato di  eventuali impianti e le modalità di concreto svolgimento del servizio. Su tale  aspetto, infatti, l’art. 25, comma 6, della legge 27/2012, al fine di  promuovere la concorrenza nei servizi pubblici locali, prevede l’obbligo da  parte del gestore uscente di fornire i dati relativi alle “caratteristiche  tecniche degli impianti e delle infrastrutture, il loro valore contabile  iniziale, le rivalutazioni e gli ammortamenti e ogni altra informazione  necessaria per definire i bandi”.
Ne consegue che il concessionario uscente avrebbe dovuto  trasmettere un’analisi accurata dello stato effettivo del servizio, segnalando  anche tutte le situazioni critiche che rendono necessari interventi di  adeguamento; e adoperarsi, quindi, nel fornire informazioni sulla gestione del  servizio tali da consentire alla S.A. la predisposizione di documentazione di  gara sufficiente alla formulazione di offerte ragionate5
E’ auspicabile pertanto che la sanzione di Euro 2.064,00,  comminata nel novembre 2012 dalla Capitaneria di Porto, abbia effettivamente  indotto il concessionario a conformarsi alla normativa di riferimento. 

In base a quanto sopra  considerato

Il Consiglio

ritiene che le modalità adottate  dalla Capitaneria di Porto di Fiumicino e dall’Autorità porti di Roma e del  Lazio e per l’affidamento del servizio - per quanto attiene in particolare il  rinnovo della preesistente concessione operato nel 2002 e, a partire dal 2008,  il ritardo nel fruttuoso espletamento di una gara pubblica - hanno consentito  allo stesso operatore economico di gestire il servizio per molti anni in  mancanza di un effettivo confronto concorrenziale, in contrasto con i principi  generali di imparzialità di trattamento, di trasparenza e libera concorrenza  sanciti dal Trattato;

rileva che, secondo il  consolidato avviso di questa Autorità, la richiesta di fatturato relativa al  triennio pregresso è da ritenersi incongrua o non proporzionata e lesiva dei  principi di concorrenzialità, qualora superi il doppio dell’importo a base  della gara, come nel caso di specie;

rileva che la  fissazione del requisito delle attrezzature tecniche nelle varie procedure di  gara appare caratterizzata ora da eccessiva rigore, ora da immotivata transigenza,  non in linea con i canoni di ragionevolezza e buon andamento dell’azione  amministrativa;

ritiene,  in generale, che la mutazione degli elementi essenziali d’appalto dell’ultima procedura  – rispetto alle precedenti gare -  quali  la riduzione delle tariffe e della durata del contratto non sia coerente con la  finalità di garantire un livello minimo di partecipazione;

ritiene  che, con riguardo alla procedura negoziata senza bando indetta nel novembre  2012, la mancata predisposizione del DUVRI con l’enucleazione dei costi della  sicurezza sia in contrasto con le disposizioni del d.lgs. 81/2008, applicabili  anche alle concessioni di servizi;

rileva  l’incompletezza del servizio realizzato sino ad oggi, con riguardo alla  raccolta e smaltimento dei rifiuti liquidi, rispetto alle previsioni del Piano  ex art. 5 del d.lgs. 182/2003, nonché le continuate infrazioni alle disposizioni  della stessa norma in materia di registrazione e tracciatura dei rifiuti, nel  senso sopra indicato.

Dispone
di richiamare l’Autorità Portuale  Porti di Roma e del Lazio e la Capitaneria di Porto di Roma, per quanto alle  rispettive competenze, ad una stringente vigilanza sull’applicazione dei piani  e delle normative di settore da parte del gestore del servizio;

di invitare la  stazione appaltante ad attivare ogni azione necessaria a garantire conformità alle  vigenti disposizioni normative ed a riscontrare la presente deliberazione entro  trenta giorni dal ricevimento della presente, rendendo note eventuali iniziative  nel frattempo assunte;

di mandare la  presente deliberazione alla Direzione Generale Vigilanza Contratti affinché  comunichi la presente deliberazione all’Autorità portuale dei porti di Roma e  del Lazio, alla Capitaneria di porto di Roma, alla società Fiumicino Harbour Services,  alla Guardia di Finanza;

dà mandato alla  Direzione Generale Vigilanza Contratti affinché comunichi la presente  deliberazione al Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del  mare e al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, per l’analisi degli  aspetti sopra evidenziati, con l’invito a comunicare all’Autorità le  conclusioni raggiunte.

Il Consigliere relatore: Piero Calandra

Il Presidente:       Sergio Santoro

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data: 20 gennaio 2014

Il Segretario: Maria Esposito


1. Con  tale parere il Ministero aveva ritenuto che “non sussista alcun limite per le navi cisterna a scafo singolo aventi portata  lorda inferiore alle 600 tonnellate a navigare fuori dalle acque portuali anche  nel caso in cui la portata derivi da eventuale limitazione «operativo»”

2. AVCP, Delibera n. 13 del 12/03/2010

3. AVCP, Deliberazione n. 75 del  01/08/2012

4. ex multis,  AVCP, Deliberazione n. 92/2012

5. AVCP, Deliberazione n.  110/2012