Deliberazione n. 41   Adunanza del 18 dicembre 2013

Rif.  Fasc. 2216/2012                                                                                      

Oggetto: Linea B1 della Metropolitana di Roma –  Tratta Bologna-Conca d’Oro. Riscontri di Roma Metropolitane s.r.l. alla  deliberazione dell’Autorità n. 9 del 6.3.2013.

Il Consiglio

Visto il D.lgs. n. 163/2006;
Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori,  Servizi e Forniture;

Considerato in  fatto

Il Consiglio dell’Autorità, preso atto delle notizie riportate dai  mezzi di informazione circa malfunzionamenti nella fase di esercizio della  linea metropolitana indicata in oggetto, ha disposto un’indagine da parte della  Direzione Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture.
In esito a tale indagine, il  Consiglio si è espresso con deliberazione n. 9 del 6 marzo 2013, con la quale  sono state rese note alla stazione appaltante (Roma Metropolitane s.r.l.) le  risultanze istruttorie dell’attività di accertamento svolta.
Con la citata deliberazione il Consiglio:

       
  1. ha ritenuto che i Collaudatori dovessero  puntualmente accertare l’avvenuto adempimento dell’Appaltatore all’obbligo di  ultimare le lavorazioni finalizzate alla realizzazione delle  osservazioni/prescrizioni scaturite dall’Esercente e fatte proprie dalla  Commissione di Agibilità nonché valutare eventuali responsabilità e conseguenti  oneri economici dello stesso Appaltatore o di altri soggetti, in relazione alla  mancata o ritardata attuazione delle osservazioni/prescrizioni di cui sopra e  alle carenze e malfunzionamenti riscontrati nella fase di avvio dell’esercizio;
  2.    
  3. pur prendendo atto che l’esame delle riserve era  avvenuto rimettendone la valutazione ad una Commissione costituita secondo le  previsioni di cui all’art. 240 del Codice dei contratti, ha ritenuto necessaria  una verifica puntuale da parte della stazione appaltante che potesse consentire  di escludere che i maggiori oneri riconosciuti all’Appaltatore con gli accordi  bonari fossero attinenti a circostanze e responsabilità già contrattualmente in  capo allo stesso (la deliberazione ha evidenziato, in particolare, quali di  importo particolarmente rilevante le riserve relative a limiti alle deroghe sul  rumore, al danneggiamento di un fabbricato di abitazione, a problematiche di  ingresso della TBM alla stazione Gondar, all’apertura al traffico privato di  V.le Libia);
  4.    
  5. ha ritenuto l’avvio della terza procedura di  accordo bonario non coerente con le disposizioni  dell’art. 31-bis della L. 109/1994, come  modificato dalla L. 166/2002, stante la disposizione del comma 1 del predetto  articolo per cui “la procedura per la definizione dell’accordo bonario può  essere reiterata per una sola volta” (disposizione confermata dal comma 2  dell’art. 240 del D.lgs. n.163/2006);
  6.    
  7. ha ritenuto come il termine per l’ultimazione dei  lavori fosse stato fortemente procrastinato con varie proroghe e termini  aggiuntivi (che, pertanto, avevano sostanzialmente ricondotto la produttività dell’appaltatore  a quella prevista dal contratto iniziale) e come, nel contempo, fosse stato  riconosciuto all’Appaltatore un ingente premio di accelerazione, ritenendo,  pertanto, necessarie approfondite valutazioni al riguardo;
  8.    
  9. ha ritenuto, inoltre, necessario che le predette  valutazioni ponessero particolare attenzione anche al contemporaneo  riconoscimento all’Appaltatore del premio di accelerazione e di riserve  economicamente rilevanti per circostanze che non avrebbero, invece, consentito  una intensificazione della produttività, quali i limiti alle deroghe al rumore.

Il Direttore Generale di Roma Metropolitane ed il Responsabile del  Procedimento hanno dato riscontro alle osservazioni di cui sopra con nota  acquisita al prot. dell’Autorità n. 38808 del 19.4.2013.
Successivamente, hanno ritenuto di fornire ulteriori chiarimenti, in  ultimo con nota acquisita al prot. dell’Autorità n. 110710 del 12.11.2013.

Per quanto riguarda gli accertamenti eseguiti dal Collaudatori, Roma  Metropolitane ha rinviato alla nota del Presidente della Commissione di  collaudo, in data 5.4.2013, che ha confermato il completo adempimento  dell’Appaltatore a tutte le prescrizioni operative di ATAC.
In particolare, nella predetta nota, il Presidente della Commissione di  collaudo ha richiamato il documento “Verbali finali. Osservazioni e  prescrizioni. Situazione al 10.09.2012”, dal quale poteva desumersi che,  alla data del documento:

       
  • poteva definirsi ultimata l’esecuzione delle  lavorazioni afferenti le prescrizioni riconducibili ad obblighi  dell’Appaltatore;
  •    
  • era solo parzialmente ultimata l’esecuzione  di lavorazioni afferenti le osservazioni classificate come “migliorie  manutentive e funzionali” e quelle classificate “modifiche”, per le quali Roma  metropolitane avviava, congiuntamente con ATAC, un approfondimento tecnico al  fine di definire un quadro tecnico-economico complessivo degli interventi da  attuare (che esulavano dall’appalto sottoposto al collaudo).

Ha evidenziato, inoltre, di aver accertato che tutte le prescrizioni  dell’Esercente e della Commissione di Agibilità che si potevano tradurre in  addebiti di non conformità al progetto fossero state attuate.
Con riferimento alle problematiche che hanno riguardato i  malfunzionamenti iniziali, la Commissione ha prescritto all’Appaltatore, con  nota del 30.9.2012, lo svolgimento, a sue spese e tramite soggetto terzo, di  prove e accertamenti integrativi afferenti l’impianto di segnalamento (le prove  sono state svolte dal Dipartimento di Ingegneria civile, edile e ambientale  dell’Università “La Sapienza” di Roma); tali prove, ultimate il 21.1.2013,  hanno evidenziato il superamento delle difficoltà iniziali.
La Commissione ha, inoltre, impartito disposizioni all’appaltatore per  la risoluzione di alcune problematiche e difettosità esecutive (note del  24.12.2012, dell’8 e 16.1.2013).
Non avendo l’appaltatore adempiuto alle prescrizioni della Commissione,  la stessa, ai sensi dell’art. 201 del DPR 554/99, ha trattenuto  provvisoriamente (nel certificato di collaudo rilasciato in data 6.2.2013) dal saldo  la somma di € 500.000,00 (stima approssimativa degli interventi da realizzare),  demandando al RUP l’accertamento del compimento delle lavorazioni richieste.

Per quanto attiene ai maggiori oneri riconosciuti all’Appaltatore con  gli accordi bonari, Roma Metropolitane, precisando di aver già compiuto a suo  tempo tale valutazione, attraverso il Direttore lavori e il RUP, ha  rappresentato come, per alcune pretese dell’appaltatore, abbia evidenziato  all’interno dei propri atti innanzi alla Commissione di accordo bonario la  riconducibilità dei relativi oneri a specifiche obbligazioni convenzionali  dell’Appaltatore; segnatamente per le seguenti richieste:

       
  1. ridotte  deroghe concesse dalle Autorità Comunali competenti ai valori soglia di  inquinamento acustico;
  2.    
  3. oneri  per l’anticipata riapertura al traffico di Viale Libia;
  4.    
  5. oneri  per il compimento di attività integrative di indagine dei fabbricati coinvolti  per la redazione dei testimoniali di stato.

Anche per queste domande, nondimeno, la Società, nell’ambito delle modalità  fissate dalla Commissione per lo sviluppo della procedura, ha compiuto una  valutazione economica in vista di una possibile accoglibilità in ottica  esclusivamente conciliativa.
Le obiezioni della Società sono state ritenute superabili dalla Commissione  alla luce del fatto che le fattispecie dedotte nelle riserve suddette, per la  loro natura patologica imprevista e imprevedibile, non potevano ritenersi  “coperte” dalle previsioni convenzionali richiamate dalla stazione appaltante.
La Società ha evidenziato, inoltre, che la disposizione (dell’art.  31-bis, comma 1 della L.109/94 e dell’art. 24, comma 2 del D.lgs. 163/2006) per  cui la procedura di accordo bonario può essere reiterata una sola volta è da  intendersi in corso d’opera; viceversa il RUP, al ricevimento del certificato  di collaudo provvisorio, ha l’obbligo di promuovere la costituzione della  Commissione indipendentemente dai limiti imposti in corso d’opera.
Ha precisato che la costituzione della Commissione è avvenuta in data  27.3.2013, avendo il RUP ricevuto il certificato di collaudo provvisorio  sottoscritto dall’Appaltatore in data 4.3.2013.
Con le più recenti integrazioni Roma Metropolitane ha fornito copia del  “Parere della Commissione per il tentativo di accordo bonario ex art.31-bis  della Legge n.109/94”, reso a maggioranza in data 5.9.2013, che riporta  esattamente la tempistica:

       
  • il 18.6.2012 il Responsabile del  procedimento ha comunicato all’ATI l’avvio della procedura;
  •    
  • il 19.6.2012 l’ATI ha comunicato a RM il  componente della Commissione di propria competenza;
  •    
  • il 4.7.2012 RM ha comunicato all’ATI il  proprio componente;
  •    
  • il 16.7.2012 i componenti anzidetti, di  comune accordo, hanno individuato il terzo componente con funzione di  Presidente;
  •    
  • gli iniziali componenti individuati dalle  parti sono stati successivamente sostituiti;
  •    
  • in data 5.3.2013 i nuovi componenti hanno  accettato l’incarico e confermato l’individuazione del terzo componente con  funzioni di Presidente;
  •    
  • il 27.3.2013 la Commissione ha proceduto  alle iniziative previste dall’art. 240 del D.lgs. n.163/2006.

In ogni caso, ha evidenziato come la procedura non sia pervenuta alla  sottoscrizione di un accordo tra le parti; infatti, con nota del 6.9.2013, il  Presidente della Commissione ha trasmesso alle parti l’ipotesi conciliativa  sottoscritta da soli due componenti della Commissione, in considerazione  dell’intervenute dimissioni del componente nominato dall’Appaltatore;  quest’ultimo, ricevuto il parere della Commissione, con nota del 23.9.2013, ha  comunicato l’intenzione di azionare le riserve innanzi all’Autorità  Giudiziaria.

Circa il termine di esecuzione dei lavori, Roma Metropolitane ha  evidenziato che, tenendo conto della data di consegna dei lavori (7.11.2005) e  del tempo stabilito per l’esecuzione degli stessi, il termine per l’ultimazione  dei lavori era inizialmente stabilito al 12.10.2010.
In data 27.6.2007 è stato sottoscritto il II Atto Integrativo, con il  quale si teneva conto della variante approvata con delibera del Consiglio  Comunale n. 48 del 20.3.2007, che comprendeva attività diverse e aggiuntive  relative al trasporto e smaltimento delle terre da scavo, a causa del mutato  quadro normativo di riferimento, ad indagini archeologiche richieste dalla  Soprintendenza, e a consolidamenti mediante jet-grouting.
Contemporaneamente si teneva conto dell’avvenuta approvazione, con  Ordinanza n. 20 del 28.3.2007 del Sindaco-Commissario Delegato ex OPCM 3543/06,  delle varianti necessarie per l’adeguamento della tratta in corso di esecuzione  con quella del prolungamento della linea da Conca d’Oro fino a piazzale Jonio.
Il Direttore dei lavori stimava in 14 mesi (di cui circa 10 non  imputabili all’appaltatore) il ritardo accumulato  per una serie di circostanze, soprattutto  riconducibili alle problematiche di cui alla variante approvata con la delibera  del Consiglio Comunale n. 48/2007 nonché a ritardi nella consegna delle aree di  cantiere per numerose sopraggiunte richieste formulate dai Municipi 2, 3 e 4,  relative a lavori per la riqualificazione delle sedi stradali interessate da  modifiche dei preesistenti schemi circolatori e creazione di nuovi parcheggi, a  recupero di altri soppressi a causa dei cantieri.
Ulteriori cause di ritardo erano riconducibili alla richiesta del  Comune di Roma di ritardare la prima fase di attuazione dei lavori su Viale  Libia per minimizzare il disturbo sugli esercizi commerciali nel periodo  natalizio del 2005.
Alla luce di quanto sopra, tenendo conto delle esigenze manifestate  dalla Giunta Comunale, con Memoria del 29.12.2006, di adottare ogni utile  accorgimento per garantire l’entrata in funzione della linea metropolitana  entro il 30 aprile 2011, il Sindaco, con Ordinanza  n. 20/2007, ha approvato una rimodulazione  del quadro economico dell’intervento che ha introdotto un premio di  accelerazione di € 22 milioni, finalizzato al raggiungimento da parte  dell’appaltatore di livelli produttivi tali da consentire di recuperare i  ritardi maturati.
Il cronoprogramma di esecuzione delle opere allegato al II Atto  integrativo ha, quindi, previsto che il termine utile per l’esecuzione dei  lavori restasse fissato al 28.2.2011, con una durata complessiva dell’appalto  di 1939 giorni.
Successivamente, tuttavia, sono intervenute altre varianti, che hanno  comportato l’inserimento di ulteriori opere/attività all’interno dell’appalto,  che hanno necessariamente comportato l’esigenza di tempi di esecuzione  aggiuntivi.
In particolare il IV Atto aggiuntivo, in data 3.11.2009, ha  contemplato:
- l’inserimento delle opere di cui all’Ordinanza del Sindaco  Commissario n.171/2009 “Realizzazione delle opere di sistemazione esterne e  degli impianti di esercizio, speciali e telecomunicazione della tratta Bologna-Conca  d’Oro della Linea B1 della Metropolitana di Roma”;
- opere di adeguamento per prescrizioni formulate dall’Autorità di  Bacino del Tevere e dall’ARDIS;
- modifica delle fasi di attraversamento della Stazione Libia da parte  di due TBM;
- recepimento proposta migliorativa   formulata dall’Appaltatore per le opere di presidio dei fabbricati nella  tratta tra Piazza Campidano e Piazza Bologna;
- inserimento di interventi di “mitigazione impatto cantieri e  viabilità” richiesti dai Municipi;
- inserimento di attività di indagine per fabbricati in zone in cui le  gallerie presentano  basse coperture di  terreno.
Il cronoprogramma, che ha tenuto conto delle ulteriori attività, ha  condotto ad un termine per l’ultimazione dei lavori del 30.9.2011 (portando il  tempo complessivo per l’esecuzione dei lavori a 2153 giorni).
In ultimo il VI Atto integrativo, in data 21.9.2011, ha recepito la  variante complessiva per includere gli ulteriori interventi necessari per il  completamento dell’opera (specifici indirizzi dell’Amministrazione comunale e  della Stazione appaltante) nonché per l’avvio dell’esercizio, scaturiti dalle  prescrizioni dell’Esercente e fatte proprie dalla Commissione di Agibilità.
L’inserimento delle opere/attività di variante ha comportato una  rielaborazione del cronoprogramma contrattuale; tenuto anche conto di una  proroga di 30 giorni, riconosciuta dalla Stazione appaltante in data 31.5.2010,  a seguito di motivata richiesta dell’Appaltatore, il termine per l’ultimazione  è stato differito al 19.12.2011 (per una durata complessiva dell’appalto di  2233 giorni).
Il termine di ultimazione è stato, pertanto, adeguato in considerazione  delle ulteriori attività introdotte con le varianti, mantenendo sempre  inalterate le produttività elementari poste a riferimento del cronoprogramma  del II Atto integrativo, cioè quello definito in occasione dell’introduzione  del premio di accelerazione.

Relativamente alle osservazioni dell’Autorità che rilevavano una  possibile contraddizione tra l’accoglimento di riserve ritenute potenzialmente  ostative all’intensificazione della produzione e il riconoscimento del premio  di accelerazione (quale la riserva in materia di mancato accoglimento degli  Uffici di Roma Capitale delle deroghe ai limiti di emissione acustica), Roma  metropolitane ritiene che le suddette osservazioni non siano confermate da  quanto riscontrabile negli atti del procedimento.
La problematica delle deroghe al rumore non ha avuto impatto su tutti i  lavori d’appalto, ma solo su quelli svolti all’aperto. Dalle analisi condotte  dalla Direzione dei lavori sui turni di lavoro dell’appaltatore nelle aree  all’aperto, in effetti si sono rilevate criticità che davano sostanza, almeno  in parte, alle lamentele dell’Appaltatore; ciò ha condotto la Commissione per  l’accordo bonario ad accogliere, in via conciliativa, la pretesa.
Tuttavia, secondo la Società, va posto nella giusta luce il fatto che  l’Appaltatore, grazie ad un incremento dei mezzi e delle risorse produttive del  cantiere ed una riorganizzazione delle fasi produttive, ha recuperato i ritardi  accumulati in conseguenza della problematica prospettata.
Evidenzia come la produttività dell’Appaltatore nella fase successiva  alla sottoscrizione del II Atto integrativo (che ha introdotto il premio di  accelerazione), sia stata costantemente superiore a quella prevista dal  contratto iniziale.
Al riguardo ha allegato una tabella per dimostrare come la produzione  media originaria sia passata da circa 155.000 €/g a valori più elevati, con un  massimo di circa 226.000 €/g.
Con la ulteriore nota acquisita al prot. dell’Autorità n. 110710 del  12.11.2013, la Società ha ulteriormente approfondito tale aspetto con un  diagramma che mostra, con riferimento alle date degli atti integrativi  sottoscritti, la produttività prevista, ottenuta come rapporto tra l’importo  residuo dei lavori ancora da svolgersi alle stesse date ed il relativo tempo  residuo, evidenziando come la produttività attesa si sia sempre mantenuta su  valori superiori a quello medio contrattuale iniziale, a conferma della  validità ed efficacia della pattuizione contrattuale.  

Ritenuto  in diritto

Nella  deliberazione dell’Autorità n. 9/2013 si richiamava l’art. 200 del DPR 554/99,  ove, ai fini della consegna anticipata, stabilisce (comma 2) che l’organo di  collaudo proceda, tra l’altro, ad   accertare che l’uso dell’opera sia possibile nei limiti di sicurezza e  senza inconvenienti nei riguardi della stazione appaltante e senza ledere i  patti contrattuali.
Con riferimento ai  malfunzionamenti e alle problematiche che si sono verificate, a seguito della  messa in funzione della tratta Bologna- Conca d’Oro, la deliberazione  evidenziava la necessità che i Collaudatori valutassero eventuali  responsabilità dell’appaltatore o di altri soggetti, in relazione alla mancata  o ritardata attuazione delle osservazioni/prescrizioni dell’Esercente e alle  carenze e malfunzionamenti riscontrati.
Si rilevava,  ulteriormente, come alcuni malfunzionamenti degli impianti avessero determinato  disservizi e, talvolta, la totale interruzione del servizio, con rilevanti  disagi per l’utenza (si richiamano al riguardo le anomalie verificatesi nel  sistema di “Controllo di binari”, negli ascensori, nelle scale mobili) e,  pertanto, si riteneva che le responsabilità dell’Appaltatore, si dovessero  tenere in debito conto, anche in sede di valutazione di possibili  rivendicazioni economiche dello stesso per attività di assistenza non  contemplate dall’appalto, ma che, comunque, sembravano essersi rese necessarie  per i malfunzionamenti verificatisi.
Il Responsabile  del procedimento, infatti, aveva evidenziato come Roma Metropolitane, con nota  del 2.7.2012, avesse richiesto all’Appaltatore di provvedere a garantire la  presenza del personale dell’Ansaldo STS con funzione di assistenza  all’Esercente sino all’avvenuto accertamento della risoluzione delle  problematiche relative ai circuiti di binario; la richiesta appariva  strettamente connessa alla necessità di sopperire alle disfunzioni  dell’impianto registrate in esercizio e si riteneva, pertanto, che non potesse  ricadere economicamente sulla stazione appaltante o sull’esercente.
La nota di  riscontro di Roma Metropolitane richiama gli accertamenti eseguiti dalla  Commissione di collaudo relativamente all’attuazione delle prescrizioni  dell’Esercente e all’esecuzione di prove, eseguite da un soggetto terzo e  ultimate in data 21.1.2013, che hanno evidenziato il superamento delle  difficoltà iniziale.
Non sono state,  tuttavia, riportate valutazioni della Commissione di collaudo circa le  eventuali responsabilità dell’appaltatore o di altri soggetti, in relazione  alla ritardata attuazione delle osservazioni/prescrizioni dell’Esercente e,  soprattutto, alle carenze e malfunzionamenti riscontrati, che hanno determinato  interruzioni del servizio offerto all’utenza, danni di immagine per la stazione  appaltante e l’Amministrazione comunale e, con la necessità di attività di  assistenza non contemplate dall’appalto, maggiori oneri economici per la  stazione appaltante.

Per quanto attiene  ai maggiori oneri riconosciuti all’Appaltatore con gli accordi bonari, con deliberazione  n. 9/2013 l’Autorità aveva posto attenzione sull’apparente incoerenza, in  ragione degli oneri contrattualmente posti in capo all’appaltatore, del  riconoscimento di alcune riserve di particolare rilevanza.
In particolare, le  osservazioni dell’Autorità attenevano alle seguenti riserve riconosciute nel  secondo accordo bonario:

       
  • limiti alle deroghe sul rumore per € 7.391.290,80  (oltre rivalutazione ed interessi, per un totale di € 8.210.235,09);
  •    
  • danneggiamento fabbricato 85 Viale Libia n.120 per  € 8.403.514,42 (oltre rivalutazione ed interessi, per un totale di €  10.205.456,30);
  •    
  • problematiche ingresso TBM alla stazione Gondar per  € 2.074.618,37 (oltre rivalutazione ed interessi, per un totale di €  2.218.951,28);
  •    
  • apertura al traffico privato Viale Libia per €  1.317.121.26 (oltre rivalutazione ed interessi, per un totale di €  1.425.232.78).

Le osservazioni  formulate dall’Autorità al riguardo trovano una parziale conferma nella  risposta fornita dalla stazione appaltante, ove la stessa afferma di aver già a  suo tempo rappresentato, attraverso il Direttore lavori e il RUP, la  riconducibilità, per alcune pretese dell’appaltatore, a oneri e specifiche  obbligazioni convenzionali dell’Appaltatore, evidenziando come la Commissione  di accordo bonario abbia comunque ritenuto superabili tali obiezioni, ritenendo  che le fattispecie dedotte nelle riserve non fossero “coperte” dalle previsioni  convenzionali per la loro natura patologica ed imprevedibile.
La deliberazione,  in particolare, richiamando la partecipazione dell’appaltatore alle scelte  tecniche (con la redazione del progetto esecutivo, che ha modificato le  modalità esecutive delle stazioni) ha evidenziato come la riserva più rilevante  già riconosciuta fosse attinente ai danneggiamenti che la realizzazione  dell’opera aveva determinato in un fabbricato esistente nell’area di intervento  (Fabbricato 85 – Viale Libia 120, in adiacenza della Stazione Libia).
Tra l’altro gli  interventi eseguiti su tale edificio sono richiamati anche nella relazione sul  conto finale (punto 13 - Danni), ove si precisa che i danneggiamenti sono  correlabili alla fase di realizzazione del tampone di fondo della stazione  mediante jet-grouting e che l’intervento di consolidamento strutturale  finalizzato al ripristino delle condizioni ante-operam è stato eseguito a  totale carico dell’appaltatore.
La stessa  relazione precisa che: “come espressamente richiamato nell’art. 8.5 del  capitolato speciale d’appalto, ai sensi dell’art. 14 del D.M. 145/2000, sono  comprese nel prezzo dei lavori, e quindi sono a carico dell’appaltatore, tutte  le misure e gli adempimenti necessari per evitare nel corso dell’esecuzione dei  lavori di appalto il verificarsi di danni alle opere, all’ambiente, alle  persone e alle cose. L’appaltatore è pertanto responsabile di ogni danno, di  qualsiasi natura e genere, che possa derivare a persone o cose durante  l’esecuzione dei lavori o a lavori ultimati.
L’onere per il risarcimento di danni ai  luoghi, a cose o a terzi determinati dalle prestazioni e dai lavori di appalto  è a totale carico dell’appaltatore”.
Tale assunto è  confermato anche nel certificato di collaudo (pag. 38)
In ultimo, è da  evidenziare come l’appaltatore abbia presentato alla stazione appaltante la  polizza per danni di esecuzione e responsabilità civile verso terzi (CAR/RCT),  come prescritto dal punto 3.6.2 del capitolato speciale d’appalto.
Sono da confermare,  inoltre, le osservazioni già formulate dall’Autorità circa i maggiori oneri  riconosciuti per mancata concessione di deroghe ai limiti imposti per  l’inquinamento acustico, che non appare coerente con la responsabilità  nell’organizzazione delle attività rimessa contrattualmente all’appaltatore.
Tali osservazioni  sono espresse anche nel parere reso dall’ultima Commissione di accordo bonario,  sottoscritto da due componenti della Commissione, che ha esaminato le richieste  relative all’aggiornamento di tale riserva (dal SAL n. 20, di riferimento per  il secondo accordo bonario, alla conclusione dei lavori, per un importo  richiesto di € 10.348.875,54).
Detti componenti  hanno evidenziato, in primo luogo, che “l’appaltatore, sia in base ai  principi che governano la materia in esame che alla luce delle norme  capitolari, è il soggetto deputato alla elaborazione degli studi ambientali –  preventivi alla esecuzione delle opere – e alle richieste da presentare  all’Amministrazione Comunale al fine di ottenere le autorizzazioni in deroga  necessarie all’esecuzione dell’appalto. Ed invero, solo l’appaltatore può avere  una esatta conoscenza dei livelli acustici che possono essere indotti dai  macchinari prescelti per l’esecuzione delle lavorazioni attuative del progetto  esecutivo redatto, nel caso in esame, dall’appaltatore stesso.”.
E, dopo una  disamina che richiama circostanze attinenti al rilascio delle deroghe e  prescrizioni del Capitolato Speciale d’Appalto, hanno ritenuto l’attività  dell’appaltatore non coerente con quanto imposto dalle previsioni di contratto  e quanto stabilito in sede di rilascio delle deroghe dall’Amministrazione  comunale.
Hanno precisato,  poi, che “l’appaltatore stesso, anche a seguito di specifica dichiarazione  rilasciata in sede di gara, ha preso atto del contesto particolare in cui si  sarebbero svolti i lavori, di tal che la problematica delle deroghe non può  apparire come imprevista ed imprevedibile. Ne discende quindi che l’appaltatore  si è assunto consapevolmente il rischio connesso a tale delicato contesto  urbano, caratterizzato da un’elevata densità abitativa residenziale”.  
Infine, da un punto di vista fattuale, con  motivazioni più tecniche, hanno evidenziato come soltanto alcune limitate  lavorazioni avrebbero, per loro natura, modalità e luogo di esecuzione, potuto  essere condizionate dalle deroghe ai limiti acustici e come “l’andamento  dell’appalto non si palesi condizionato dagli effetti derivanti dalle deroghe  acustiche che non hanno mai penalizzato la sua produzione”.
Diverso avviso ha,  invece, manifestato il componente nominato dall’appaltatore, che ha evidenziato  di non reputare necessario subordinare l’apprezzamento della riserva alla  disamina del suo merito tecnico, “ritenendo che la sua fondatezza emerga e  sia ampiamente giustificata dall’accertamento già svolto – in modo definitivo e  cogente – dalle precedenti Commissioni”, che si sono espresse  all’unanimità, evidenziando (parere 28 novembre 2011) che “le deroghe  concesse, di valore inferiore a quanto richiesto dall’ATI, abbiano di fatto  alterato le previsioni temporali originarie di produzione e organizzazione”.
Analogamente la  Commissione, a maggioranza, ha respinto la richiesta dell’Appaltatore per  maggiori oneri per l’apertura al traffico privato di V.le Libia (esaminata per  quanto attiene al periodo tra il SAL n.20 e la conclusione dei lavori, per un  importo richiesto dall’appaltatore di €5.380.301,10).
Ha, infatti,  richiamato il capitolo 5.19 delle Norme generali di CSA, che pone a carico  dell’Appaltatore gli oneri ed obblighi per “eseguire i lavori appaltati in  aree cittadine sottoposte ad intenso traffico veicolare, prevedendo fasi di  lavoro accuratamente programmate, rigorosamente condotte e portate a termine in  modo da indurre il minor disagio possibile, procedendo al ripristino dei  preesistenti regimi di circolazione nel più breve tempo possibile”.
In definitiva,  dalla ulteriore documentazione fornita, non si ricavano elementi tali che  consentano di ritenere superate le osservazioni avanzate dall’Autorità con la  deliberazione n. 9 del 6.3.2013.
Al riguardo è da  evidenziare come il componimento bonario del contenzioso tra appaltatore e  stazione appaltante, attraverso un equo contemperamento degli interessi in  gioco (tra gli altri anche quello, per la stazione appaltante, in termini di  tempi e costi, di dover affondare un procedimento in sede giurisdizionale), si  concretizzi in un atto di natura transattiva; il componimento bonario,  tuttavia, si caratterizza come procedura strettamente legata alle riserve  iscritte e, in particolare, alla fondatezza delle stesse.
In relazione alla  terza procedura di accordo bonario, la lettura della norma fornita da Roma  Metropolitane (il RUP, al ricevimento del certificato di collaudo provvisorio,  ha l’obbligo di promuovere la costituzione della Commissione indipendentemente  dai limiti imposti in corso d’opera) appare condivisibile; tuttavia, come  espressamente indicato nel testo della deliberazione, le osservazioni formulate  dall’Autorità si basavano su quanto riportato dal  D.L. nella relazione sul conto finale redatta  in data 2.10.2012, ove, richiamando le riserve reiterate o avanzate  dall’appaltatore nel SAL n. 28 (a tutto il 19.12.2011), evidenziava che il  Responsabile del procedimento aveva avviato una nuova procedura di accordo  bonario in data 18.6.2012 (nota RM prot. 12236), quindi circa nove mesi prima  di aver ricevuto il certificato di collaudo provvisorio.
Si è comunque  rilevato che il certificato di collaudo, fornito con la nota di RM acquisita al  prot. dell’Autorità n. 38808 del 19.4.2013, a pag. 37 riporta la seguente  indicazione: “con la sottoscrizione del presente certificato il R.d.P.  avvierà le procedure di cui al c.1 dell’art. 31 bis della L.109/94 e s.m.i.”,  il che fa ritenere che l’avvio della procedura di accordo bonario sia stato  effettivamente rinviato alla sottoscrizione del certificato di collaudo.
L’ulteriore  documentazione fornita ha, inoltre, chiarito come, nonostante il  Responsabile del procedimento abbia  comunicato all’appaltatore in data 18.6.2012 di aver avviato la nuova procedura  di accordo bonario, la Commissione si sia effettivamente costituita solo in  data 27.3.2013 ed ha esaminato le riserve ancora da definirsi apposte in sede  di certificato di collaudo.
Il rilievo  espresso dall’Autorità nella deliberazione n.9/2013, sulla base di quanto  riportato nella relazione sul conto finale, è da ritenersi pertanto superato  alla luce della documentazione successivamente fornita.

Circa la  corresponsione all’Appaltatore del premio di accelerazione (a meno di una  parziale detrazione), Roma Metropolitane ha richiamato l’Ordinanza sindacale n.  20/2007, con la quale è stata approvata una rimodulazione del quadro economico  dell’intervento che ha, tra l’altro, introdotto un premio di accelerazione di €  22 milioni, finalizzato al raggiungimento da parte dell’appaltatore di livelli  produttivi tali da consentire di recuperare i ritardi maturati (14 mesi di cui  10 non ascrivibili a responsabilità dell’appaltatore); ha, quindi, ampiamente  argomentato sulla correttezza della riconoscimento all’appaltatore di tale  premio di accelerazione  anche  nell’evidenza di una ultimazione dei lavori ben oltre il termine inizialmente  stabilito.
In particolare ha  evidenziato che “in seguito alla stipula del II Atto integrativo, in  corrispondenza del quale è stata concordata la corresponsione all’appaltatore  del premio di acceleramento, dopo un periodo transitorio per il raggiungimento  della produzione a regime, la produttività attesa si è sempre  mantenuta su valori superiori a quello medio  contrattuale iniziale, a conferma della validità ed efficacia della pattuizione  contrattuale”; con tabella e grafico, ha evidenziato come, con riferimento  agli Atti Integrativi stipulati, la produttività prevista, ottenuta come  rapporto tra l’importo residuo dei lavori ancora da svolgersi, alle date di  detti Atti, ed il relativo tempo residuo, sia stata sempre superiore a quella  inizialmente prevista.
Tale elaborazione,  tuttavia, non appare del tutto idonea a superare il rilievo dell’Autorità.
Infatti, la  rappresentazione fornita dalla stazione appaltante si basa sostanzialmente  sulla valutazione dell’entità dei lavori ancora da eseguire e dei giorni  residui rispetto alla data di ultimazione lavori, rideterminata nell’Atto  integrativo sottoscritto; in definitiva, sia la tabella che il grafico  forniscono la produttività “attesa”, senza, però, valutare la produttività  effettiva registrata nel periodo precedente.
Procedendo ad una  valutazione maggiormente significativa e semplificando, si osserva che, di  fronte ad un importo contrattuale, in esito alla redazione del progetto  esecutivo da parte dell’ATI (I Atto integrativo), di € 344.134.535,53, era  previsto un tempo di esecuzione di 1800 giorni.
Ove pure  dall’importo del I Atto Integrativo si vogliano sottrarre i lavori contemplati  per la stazione Nomentana, non più eseguita, per un valore approssimativo di  circa € 40 milioni (in assenza di più precisi elementi) – al fine di omogeneità  di valutazione e nell’ipotesi, a vantaggio dell’assunto della stazione  appaltante, che tale opera avrebbe potuto costituire un cantiere a sé, che  avrebbe pertanto assicurato una produzione aggiuntiva - la produzione  giornaliera preventivata con il I Atto Integrativo risulta pari a € 304.134.535,53/gg1800,  ovvero 168.963,63€/g. 
La tabella fornita  dalla stazione appaltante, in corrispondenza del II Atto integrativo (stipulato  in data 22.6.2007 e con il quale è stato introdotto il premio di accelerazione)  evidenzia un importo dei lavori residui di € 246.235.557,01; stante il termine  complessivo stabilito con tale atto per l’esecuzione dei lavori di 1939 gg e,  quindi, il termine residuo di 1338 gg, valuta la produttività prevista con tale  atto in €/g 184.032,55, giustificando, quindi, l’introduzione del premio al  fine di recuperare i ritardi inziali non attribuibili all’Appaltatore (10  mesi).
Tuttavia, con  riferimento all’importo contrattuale finale di € 337.011.166,31 (esclusi gli  importi per le attività di progettazione e il premio di accelerazione), si  rileva come l’esecuzione dei lavori sia avvenuta dal 7.11.2005 (data della  consegna) al 31.3.2012 (data alla quale il D.L. ha accertato che i  lavori di appalto potevano considerarsi effettivamente ultimati), per  complessivi 2336 giorni.
Sottraendo da tale  periodo 10 mesi (circa 300 giorni), per i ritardi iniziali non attribuibili  all’appaltatore, nonché la proroga concessa di 30 giorni (per circostanze  ancora non attribuibili all’appaltatore), si perviene ad una produzione media  di euro 337.011.166,31/2006 gg, ovvero di 168.001,58 €/g, praticamente  coincidente con quella inizialmente preventivata.
Una ulteriore  verifica può effettuarsi rilevando la produzione realizzata nel solo periodo, a  partire dal II Atto Integrativo (22.6.2007) all’ultimazione dei lavori  (31.3.2012), di complessivi 1744 giorni; stante l’importo finale delle opere  realizzate e quanto già realizzato alla data di stipula dell’Atto integrativo  (€ 53.508.908,86), risulta che i lavori effettuati in tale periodo ammontano a  €283.502.257,45. Pertanto (detraendo dal periodo la proroga di 30 giorni concessa)  si rileva una produttività realizzata pari a € 283.502.257,45/gg 1714, ovvero pari  a 165.403,88 €/g.
In sostanza, appare  confermato quanto osservato dall’Autorità circa il fatto, che, stante i tempi  aggiuntivi accordati, la tempistica dei lavori eseguiti non dimostra  quell’accelerazione per la quale è stato corrisposto all’Appaltatore un  rilevante premio, né sono state fornite diverse e puntuali motivazioni, quali  un’analitica valutazione dei maggiori tempi resisi necessari e dei maggiori  oneri e impegno effettivamente sostenuti dall’appaltatore, per le quali, pur in  assenza di una maggiore produttività giornaliera rispetto a quella contrattualmente  stabilita, sia stata mantenuta la previsione del premio di accelerazione,  procrastinandone la data di riferimento.
Infine, in assenza  di puntuali e circostanziate indicazioni della stazione appaltante, si ritiene  di confermare come non appaia coerente il contemporaneo riconoscimento del  premio di accelerazione e di riserve per circostanze che non avrebbero, invece,  consentito una intensificazione della produttività, quali la mancata  concessione ai limiti imposti per l’inquinamento acustico.

In base  a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

       
  • pur tenendo conto della complessità della  realizzazione dell’opera, sia per gli aspetti tecnici che per la necessità di  intervenire in un territorio densamente abitato, e prendendo atto dell’avvenuto  superamento delle criticità manifestatesi nella fase di avvio dell’esercizio,  ritiene di confermare le osservazioni formulate dall’Autorità con la  deliberazione n. 9/2013, con esclusione di quanto relativo all’attivazione  della terza procedura di accordo bonario in corso di esecuzione, atteso che la  Commissione per l’accordo bonario si è concretamente costituita successivamente  al rilascio del certificato di collaudo e ha esaminato le riserve apposte  dall’appaltatore in sede di sottoscrizione di detto certificato;
  •    
  • rileva la carenza, allo stato, di una puntuale  valutazione della stazione appaltante delle eventuali responsabilità  dell’appaltatore o di altri soggetti in relazione alla ritardata attuazione  delle osservazioni/prescrizioni dell’Esercente e, soprattutto, alle carenze e  malfunzionamenti riscontrati, che hanno determinato interruzioni del servizio  offerto all’utenza, danni di immagine per la stazione appaltante e  l’Amministrazione comunale e, con la necessità di attività di assistenza non  contemplate dall’appalto, maggiori oneri economici per la stazione appaltante.
  •    
  • rileva il riconoscimento all’Appaltatore di  importi rilevanti per riserve aventi ad oggetto attività indicate a carico  dello stesso dagli atti contrattuali e per un’accelerazione dei lavori che non  appare chiaramente confermata dai dati acquisiti;
  •    
  • dispone l’invio, a cura della Direzione Generale  Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture, della presente deliberazione al  Direttore Generale di Roma Metropolitane s.r.l. e al Responsabile del procedimento.

 

Il Consigliere Relatore: Giuseppe Borgia 

Il  Presidente: Sergio Santoro

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data: 16 gennaio 2014

Il Segretario: Maria Esposito