Deliberazione n.35 Adunanza del 9 giugno 2010

Fascicolo 338/10

Oggetto: Lavori di costruzione nuova scuola media

Stazione appaltante: Comune di Casandrino (NA)

Riferimenti normativi: artt. 10, 136 D.Lgs 163/2006, artt. 124, 133 D.P.R. 554/99

Considerato
La questione è venuta all’evidenza a seguito di una richiesta, pervenuta per conoscenza all’Autorità, da parte di un Gruppo Consiliare al RUP, al dirigente dell’UTC, al Sindaco ed al Segretario generale del Comune in ordine agli esiti delle indagini strutturali svolte dall’Università di Napoli per verificare  la rispondenza del calcestruzzo alle previsioni del progetto.
Ulteriormente sono pervenute note del R.U.P. del D.L. aventi ad oggetto la non rispondenza dei materiali utilizzati per la realizzazione delle strutture in cemento armato e la non collaudabilità dell’opera comunicata dal Collaudatore.
Sull’argomento nel settembre 2009 è stata presentata un’Interrogazione Parlamentare ai Ministri dell’Istruzione e dell’Interno.
A seguito dell’attività istruttoria si è appreso che i lavori

  • ammontano a € 1.684.408,94 (di cui € 47.515,36 per oneri della sicurezza);
  • sono stati consegnati, per motivi di urgenza, il 18.10.2005, prima della stipula del contratto, ai sensi dell’art. 129 del D.P.R. 554/99;
  • la data prevista per la loro ultimazione era fissata per il 18.10.2006.

Durante l’esecuzione dei lavori sono state necessarie due varianti: la prima, senza aumento di spesa, per la mancata acquisizione dell’area esterna al complesso scolastico; la seconda, per la realizzazione della copertura dell’apertura in corrispondenza del vano scale principale comportante maggiori oneri per € 32.290,06.
Sono intervenute quattro sospensioni dei lavori che hanno comportato un’interruzione delle attività complessivamente per 576 giorni e un totale di 950 giorni lavorati; l’appalto è pertanto durato 1.526 giorni rispetto ai 365 previsti.
Sono stati emessi n. 5 S.A.L. per un totale di € 985.000,00.
Le sospensioni sono state causate: la prima (6 gg.) da irregolare posizione contributiva dell’impresa; la seconda (130 gg.) da inevasione da parte dell’impresa degli obblighi di sicurezza; la terza (70 gg.) per mancata acquisizione dell’area esterna al lotto scolastico da destinarsi a strada e parcheggio; la quarta (330 gg.) dall’impossibilità di poter verificare la regolarità contributiva del personale presente in cantiere; nel corso della predetta sospensione è intervenuta la cessione di ramo d’azienda della Ditta aggiudicataria A.D.P. 2004 alla Ditta D.N. Costruzioni; la ripresa dei lavori è avvenuta in data 11.11.2008.
In data 22.12.2009 è stata determinata la risoluzione del contratto intestato alla Ditta D.N. Costruzioni a seguito di informativa interdittiva disposta dalla Prefettura di Napoli nei confronti dell’anzidetta ditta per tentativi di infiltrazione mafiosa da parte della criminalità organizzata tendenti a condizionarne le scelte.

Nel corso della seconda sospensione (protrattasi dal 6.11.2006 al 16.4.2007) sono insorte le problematiche di cui è stata interessata l’Autorità connesse essenzialmente alle verifiche sulla consistenza del calcestruzzo delle opere realizzate, che hanno dato luogo a reciproche accuse di inadempienze da parte del D.L e del R.U.P.
Dalla copiosa documentazione trasmessa da entrambi i professionisti si possono riassumere i seguenti fatti:

  • in data 23.10.2006 il D.L.  dispone, in fase di ultimo getto del calcestruzzo della struttura da realizzarsi, 3 campioni di provini cubici che, fatti testare dal laboratorio TECNO IN,  rilevano una resistenza del calcestruzzo inferiore a quella prescritta in progetto;
  • dell’esito degli esami il D.L. dà comunicazione al R.U.P. al Dirigente dell’U.T.C. ed al Collaudatore che si impegna a procedere d’urgenza alla verifica delle opere eseguite;
  • in data 27.12.2006 il D.L. con Ordine di servizio n. 4 ordina all’impresa aggiudicataria A.D.P. 2004 di eseguire, con l’anzidetto laboratorio TECNO IN, prove su tutta la struttura in cemento armato;
  • l’impresa non accetta il laboratorio indicato dal D.L. che accoglie (19.1.2007) la richiesta di far eseguire 6 prove di carotaggio del terzo impalcato, sul quale si erano avuti i primi dubbi, al laboratorio GEO CONSULT;  questi esami confermano che il calcestruzzo adoperato non corrisponde a quello indicato nel progetto; il D.L. rinnova la richiesta all’impresa di fare eseguire prove a tutta la struttura in cemento armato;
  • in data 21.1.2008 il D.L. , con Ordine di servizio n. 7, impone all’impresa di fare eseguire le anzidette verifiche al laboratorio EDILSIGMA;
  • l’impresa non accetta di far eseguire le prove dal citato laboratorio; interviene il R.U.P. che dispone  (11.9.2008) di far eseguire gli accertamenti a cura del Collaudatore che, a tale scopo, individua il laboratorio L.T.S.;  vengono fatte eseguire prove scheletrometriche, ultrasuoni e di carico;
  • in data 11.11.2008, il Dirigente U.T.C., con propria direttiva, dichiara validi i risultati positivi del laboratorio L.T.S. e dispone che il R.U.P. proceda immediatamente alla revoca della sospensione dei lavori e comunichi al D.L. di riprendere i lavori con la nuova ditta D.N. Costruzioni s.a.s., cessionaria dell’impresa aggiudicataria dell’appalto.
  • in data 19.1.2009 il D.L., esprimendo dubbi sui risultati delle verifiche effettuate dal laboratorio L.T.S., poiché di tipo non distruttivo e, quindi, non sufficienti a garantire la staticità delle strutture, invita l’Amministrazione a fare eseguire prove di carotaggio alla struttura in cemento armato; in data 14.5.2009, non avendo ricevuto risposta, incarica, a proprie spese,  l’Università di Napoli Federico II, Dipartimento di Ingegneria Strutturale, di eseguire opere di carotaggio; da dette prove risulta che le opere in cemento armato realizzate non sono conformi alle prescrizioni progettali;
  • di tanto, in data 24.6.2009, viene data comunicazione dal D.L. all’Ufficio del Genio Civile di Napoli ed al R.U.P.
  • in data 3.8.2009, il Collaudatore, confermando tutte le risultanze delle indagini eseguite dalla D.L., emette certificato di non collaudabilità delle opere eseguite.

Valutazioni

Le vicende dell’appalto come sopra narrate culminano nella non collaudabilità della struttura realizzata, non idonea al soddisfacimento della pubblica esigenza, per la quale sono state impiegate tuttavia risorse: sono stati emessi stati di avanzamento per somme complessive oltre il 50% rispetto all’importo contrattuale; i lavori hanno avuto una durata per oltre 1.500 giorni rispetto ai 365 previsti, a motivo di quattro sospensioni per 576 giorni; si dovrà procedere a lavori di adeguamento strutturale e/o declassamento dell’opera.
Pertanto, al danno conseguente alla mancata collaudabilità della struttura si aggiunge quello di aver consentito all’impresa esecutrice di impegnare sia maestranze che mezzi d’opera in tempi e modi a suo piacimento.
Infatti, si riscontra che all’atto della seconda sospensione dei lavori, datata 6 novembre 2006, periodo in cui sono emersi i problemi relativi all’accettazione del calcestruzzo, già il tempo utile contrattuale era scaduto e pertanto la D.L. era tenuta già da tempo ad intimare all’impresa  di accelerare le lavorazioni.
Spetta al D.L. ordinare il rispetto da parte dell’impresa dei tempi contrattuali, ai sensi del comma 4 dell’art. 136 del D. L.gs n. 163/06 e s.m.i., che contempla anche al comma 5 e 6 del predetto articolo, il ricorso alla risoluzione del contratto.
Da tutto quanto rappresentato in narrativa, tuttavia, è possibile svolgere valutazioni in merito al contegno tenuto non solo dalla D.L. e dall’impresa, ma anche da tutti gli altri soggetti intervenuti, a diverso titolo, nell’appalto: il Collaudatore, il Responsabile del procedimento e il Dirigente dell’U.T.C..
La responsabilità della D.L., come è noto, rappresenta una tematica di grande attualità nel settore dei contratti pubblici in considerazione del ruolo di primaria importanza che questa figura riveste all’interno della dinamica relazionale committente – appaltatore.
La giurisprudenza di legittimità ha evidenziato come “al direttore dei lavori sono affidati compiti di attiva vigilanza, per conto della p.a. committente, in tutta la fase esecutiva dell’opera, compiti di ingerenza fattiva dell’amministrazione stessa per la corretta gestione delle opere appaltante e di tramite per la continuativa organizzazione cui la stazione appaltante resta tenuta”( Cass. Civ. Sez.Un. 5 aprile 1993, n. 4060).
La Corte con orientamento costante (cfr., da ultimo, Cass. Sez. II n° 16361/07) ha sottolineato che in tema di responsabilità conseguente a vizi o difformità dell’opera appaltata, il direttore dei lavori per conto del committente presta un’opera professionale in esecuzione di un’obbligazione di mezzi e non di risultati, ma, essendo chiamato a svolgere la propria attività in situazioni involgenti l’impiego di particolari e peculiari competenze tecniche, deve utilizzare le proprie risorse intellettive ed operative per assicurare, relativamente all’opera in corso di realizzazione, il risultato che il committente preponente si aspetta di conseguire, onde il suo comportamento deve essere valutato non con riferimento al normale concetto di diligenza, ma alla stregua della “diligentia quam” in concreto.
Diligenza che, nel caso di specie non sembra riscontrarsi, atteso che, non risulta che il D.L. abbia  eseguito i controlli prescritti (cfr. Istruzioni CNR – DT 203/2006) quali accertare, prima dell’inizio dei lavori,  la capacità del produttore del calcestruzzo di conseguire il valore prescritto dal progettista.
Rientrando, infatti, nelle obbligazioni del D.L. l’accertamento delle conformità sia della progressiva realizzazione dell’opera al progetto, sia delle modalità dell’esecuzione di essa al capitolato e/o alle regole della tecnica, nonché l’adozione di tutti i necessari accorgimenti tecnici volti a garantire la realizzazione dell’opera, egli avrebbe dovuto tempestivamente allontanare il calcestruzzo non adeguato alle previsioni progettuali, per come è emerso successivamente dalle prove distruttive.
Anche il comportamento successivamente tenuto non appare sufficientemente rigoroso atteso che, in un primo momento (9.11.2006) ha evidenziato come le prove di laboratorio predette avessero fornito valori notevolmente inferiori a quelli previsti richiedendo così l’intervento del Collaudatore, mentre, in un secondo momento (28.11.2006), si è espresso per la ripresa dei lavori in attesa delle risultanze del Collaudatore, posizione che ha poi mantenuto per tutto il tempo  della sospensione dei lavori; solo in data 19.1.2009, allorché le attività erano riprese, ha nuovamente manifestato le proprie perplessità al riguardo.
Per evidenziare le responsabilità del D.L. è significativo richiamare la sentenza della Cass. Civ. sez. unite sentenza n. 5781 del 23.3.2004, secondo cui  “… si è avuto modo di statuire già che il direttore dei lavori per la realizzazione di un’opera pubblica, in considerazione dei compiti e delle funzioni che gli sono devoluti, che comportano l’esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore e l’assunzione della veste di ‘agente’, deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione che gli ha conferito l’incarico, quale organo tecnico e straordinario della stessa, con la conseguenza che, con riferimento alla responsabilità per danni cagionati nell’esecuzione dell’incarico stesso, è soggetto alla giurisdizione della Corte dei conti” (Deliberazione n. 48/2007)
Ed ancor più recentemente la Suprema Corte (Corte Cass. Sez. Unite, Ordinanza 20 marzo 2008, n. 7446) ha ribadito la sussistenza della Giurisdizione della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 52, comma 1, R.D. 12 luglio 1934, n. 1214.
E’anche il caso di sottolineare la anomala condotta del Dirigente dell’U.T.C. che, con propria Direttiva dell’ 11.11.2008, oltrepassando le proprie competenze, ha autonomamente dichiarato validi i risultati del laboratorio LTS, indicato dal Collaudatore, e ha disposto affinché il R.U.P. procedesse immediatamente alla revoca della sospensione dei lavori, ponendosi in contrasto con quanto disposto dall’art. 124 del D.P.R. 554/99, per il quale rientra nella “specifica responsabilità del D.L. l’accettazione dei materiali, sulla base del controllo quantitativo e qualitativo degli accertamenti ufficiali delle caratteristiche meccaniche  di questi così come previsto dall’art. 3, comma 2, della legge 5 novembre 12971, n. 1086, ed in aderenza alle norme tecniche di cui all’art. 21 della predetta legge”.
Il D.L. è l’unico interlocutore dell’impresa in merito agli aspetti tecnici ed economici legati all’esecuzione del contratto; per tale figura il R.U.P. costituisce il referente con l’Amministrazione per qualsiasi evenienza che porti a situazioni critiche. Spetta al D.L. ordinare la sospensione dei lavori per circostanze speciali che impediscano in via temporanea che il lavori procedano utilmente a regola d’arte, mentre è nelle competenze del R.U.P. ordinare la sospensione nei limiti e con gli effetti previsti dal Capitolato generale, per ragioni di pubblico interesse e necessità.
In ogni caso l’ordine formale deve essere impartito all’appaltatore dal D.L. il quale trasmette il relativo verbale al R.U.P.: stessa procedura e termini valgono per la ripresa dei lavori.
Circa il ruolo svolto dal RUP non può non ricordarsi come ad esso spettino compiti, oltre che di impulso, di vigilanza sull’andamento dei lavori stessi, anche al fine di riferirne ai competenti organi dell’Amministrazione e, quando previsto, all’Autorità come ad esempio nel caso, che qui ricorre, di cui all’art. 133, comma 9, del D.P.R. 554/99.
Al riguardo occorre anche richiamare la disposizione di cui all’art. 128, comma 2, del citato Regolamento, per la quale il RUP impartisce al D.L. con ordine di servizio le istruzioni occorrenti a garantire la regolarità dei lavori e stabilisce, in relazione all’importanza dei lavori stessi, la periodicità con la quale il D.L. è tenuto a presentare un rapporto sulle principali attività di cantiere e sull’andamento delle lavorazioni.
Da tanto emerge una figura che, come sopra riportato, si pone come elemento di “cerniera” rispetto ai competenti organi amministrativi della stazione appaltante allorché siano richieste determinazioni destinate a modificare aspetti del rapporto di appalto, ma che, per tutto il resto, si colloca in posizione preminente ai fini dell’esercizio delle attività di pertinenza della stazione appaltante stessa nell’ambito dell’esecuzione del rapporto.
Tale funzione non sembra essere stata compiutamente assolta dal RUP, visto il perdurante, irregolare andamento dei lavori, la scarsa incisività delle azioni poste in essere per assicurare che il processo realizzativo dell’opera in questione venisse condotto nel rispetto dei tempi preventivati e della qualità richiesta ed, infine, la mancata comunicazione all’Autorità relativamente al superamento dei tempi.
Infine, con riferimento all’attività posta in essere dal Collaudatore non può non sottolinearsi come la normativa riconosca in capo a tale professionista una certa discrezionalità che consente di richiedere ed effettuare tutti quegli accertamenti, studi, indagini, sperimentazioni e ricerche utili per formarsi il convincimento della sicurezza, della durabilità e della collaudabilità dell’opera, quali ad esempio le prove di carico, le prove sui materiali anche mediante metodi non distruttivi, il monitoraggio programmato dell’opera da proseguire. Da tale attività, materiale e tecnica, scaturiscono quegli elementi di giudizio che trovano la loro esplicazione nella relazione di collaudo che, se positiva, comporta l’accettazione dell’opera stessa da parte della stazione appaltante e la corresponsione all’appaltatore dell’intero prezzo pattuito.
Le azioni poste in essere dal Collaudatore, invece non evidenziano la consapevolezza del rilievo del proprio  ruolo atteso che  esse sono intervenute solo a seguito di specifiche richieste del D.L. e del RUP e la stessa relazione di collaudo è stata prodotta a seguito e sulla scorta degli esiti delle verifiche fatte eseguire dal D.L. dall’Università di Napoli.

In base a quanto sopra valutato,

Il Consiglio

  • esprime l’avviso che la stazione appaltante abbia assunto i provvedimenti in contrasto con la disciplina contenuta negli artt. 10 e 136 del D.Lgs 163/2006 e negli artt.124 e 133 del D.P.R. 554/99 per i motivi di cui in premessa;
  • manda alla Direzione Generale Vigilanza Lavori perché comunichi la presente deliberazione
    • al Sindaco e al R.U.P. perché facciano conoscere le iniziative che intendono intraprendere a seguito della mancata collaudabilità dell’opera;
    • all’esponente;
    • alla Procura Regionale della Corte dei Conti e alla Procura della Repubblica per le valutazioni di competenza.

 

Il Consigliere Relatore Giuseppe Borgia                                                                 

 Il Presidente Luigi Giampolino

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 2 luglio 2010
Il Segretario Maria Esposito