Comunicato del Presidente del 13 luglio 2016

La domanda degli appalti di lavori, servizi e forniture nel primo semestre 2016

L’Autorità, al fine di verificare l’andamento relativo alla domanda di appalti pubblici, ha elaborato i dati contenuti nella BDNCP relativamente a lavori, servizi e forniture, tenendo conto dell’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti (d.lgs. 50/2016), avvenuta il 19 aprile 2016.
Nella Tabella 1 sono riportati i dati relativi ai lavori nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2016 ed il 18 aprile 2016 e tali dati sono stati posti a confronto con gli stessi dati relativi al medesimo periodo degli anni 2015 e 2014.
Nella Tabella 2 invece sono riportati i dati relativi ai lavori nel periodo compreso tra il 19 aprile 2016 ed il 30 giugno 2016 e tali dati sono stati posti a confronto con gli stessi dati relativi al medesimo periodo degli anni 2015 e 2014.
Dette tabelle mostrano una forte riduzione della domanda dei lavori pubblici nel 1° semestre 2016. Prima dell’entrata in vigore del Codice la percentuale media ha evidenziato, rispetto all’analogo periodo del 2015, una riduzione pari al 16% relativamente al numero degli appalti ed al 33% relativamente all’importo, con oscillazioni più o meno ampie a seconda della classe di importo e del mese di riferimento. Dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice, invece, nel periodo compreso tra il 19 aprile ed il 30 giugno 2016 tale riduzione rispetto all’analogo periodo del 2015 è risultata più accentuata con valori medi nell’ordine del 52% in termini di numerosità e del 62% in termini di importo.
Per quanto riguarda servizi e forniture, invece, la Tabella 3 riporta la domanda di appalti nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2016 ed il 18 aprile 2016. Gli stessi dati sono stati confrontati con quelli dell’analogo periodo del 2015 e del 2014 e sono state riscontrate oscillazioni positive e negative, pur rimanendo mediamente il dato complessivo pressoché invariato rispetto all’anno 2015. Tuttavia, tali oscillazioni non sono omogenee per servizi e forniture in quanto le forniture hanno una contrazione del 23% in termini di numerosità e del 13% in termini di importo rispetto al 2015, mentre per i servizi nell’analogo periodo si è registrato un incremento del 30% in termini di numerosità e del 4% in termini di importo. Per entrambe le tipologie di appalti all’interno delle classi di importo e dei singoli mesi considerati si sono registrate oscillazioni molto variabili.
Nella Tabella 4, infine, sono riportati i dati relativi a servizi e forniture relativi al periodo compreso tra il 19 aprile ed il 30 giugno 2016. In tale periodo, come per i lavori, si sono verificati dei decrementi significativi nell’ordine medio del 30% in termini di numerosità e del 29% in termini di importo per quanto riguarda le forniture mentre per i servizi tali percentuali sono rispettivamente del 43% e del 48%. All’interno di questo periodo sia per i servizi che per le forniture la tendenza di tale riduzione si evidenzia sia con riferimento alla classe di importo sia con riferimento al mese considerato. Analizzando congiuntamente servizi e forniture il dato medio della riduzione rispetto al 2015 è pari al 37% in termini di numerosità ed al 42% in termini di importo.

Al fine di comprendere le dinamiche della domanda di appalti pubblici nel periodo considerato, è necessario tenere conto dell’entrata in vigore delle disposizioni normative che si sono succedute nel corso dell’ultimo anno.
Per quanto riguarda i lavori pubblici, significativa risulta la modifica del Codice con riferimento alla progettazione in quanto lo stesso decreto legislativo prevede che il progetto da porre a base di gara debba essere quello esecutivo, non consentendo più l’aggiudicazione dei lavori mediante appalto integrato, facoltà invece ancora consentita per il Partenariato Pubblico Privato (PPP) e per la realizzazione di opere mediante Contraente Generale. Un’ulteriore novità del Codice dei contratti riguarda la qualificazione delle stazioni appaltanti che dovrà avvenire sulla base di un D.P.C.M. predisposto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentita l’ANAC. Su questo punto si osserva che dal 2011 si è cercato di razionalizzare il numero delle stazioni appaltanti mediante la loro aggregazione attraverso la modifica dell’art. 33 del previgente Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 163/2006).
Tale articolo, infatti, al comma 3-bis, nel testo modificato dapprima dal DL 66/2014, convertito con modificazioni dalla L. 89/2014, e da ultimo dall’art. 23 bis della legge 114/2014, a sua volta modificato dall’art. 8 comma 3 ter legge 11/2015 e dall’art. 1 comma 169 della L. 107/2015, prevedeva che i Comuni non capoluogo di provincia avrebbero dovuto procedere all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito delle unioni dei comuni di cui all'articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi Comuni avrebbero potuto acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento.
Al fine di garantire l’attuazione del disposto normativo, il medesimo comma 3 bis prevedeva, inoltre, che l’Autorità non rilasciasse il codice identificativo gara (CIG) ai Comuni non capoluogo di provincia che procedevano all’acquisizione di lavori, beni e servizi in difformità ai previsti obblighi di aggregazione. Il mancato rilascio del codice identificativo di gara comportava, infine, quale sanzione accessoria espressamente prevista dalla legge 136/2010 in tema di lotta alla criminalità organizzata, la nullità assoluta dei contratti stipulati per violazione della disposizioni sulla tracciabilità dei flussi finanziari.
A seguito di successivi interventi normativi, precedentemente richiamati, il termine inizialmente previsto per l’entrata in vigore delle disposizioni in questione, e originariamente fissato con riferimento alle gare bandite dal 1° gennaio 2015 per i servizi e le forniture ed alle gare bandite dal 1° luglio 2015 per i lavori, è stato prorogato al 1° novembre 2015, prevedendosi, altresì, la possibilità per i soli Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti di procedere autonomamente per gli acquisti di beni, servizi e lavori di valore inferiore a 40.000 euro.
Il testo della legge di stabilità 2016 prevede, da ultimo, all’art. 28 comma 7 lett. b) che “All’articolo 23-ter, comma 3, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, con legge 11 agosto 2014, n. 114, sono apportate le seguenti modificazioni: …b) le parole “con popolazione superiore a 10.000 abitanti” sono soppresse”. L’intento del legislatore è stato, pertanto, quello di estendere anche ai Comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti la possibilità di procedere ad acquisti autonomi per importi inferiori a 40.000 euro, in un quadro generale di coerenza, ragionevolezza e parità di trattamento.

In relazione alle suddette normative, è interessante verificare l’andamento degli appalti nel periodo compreso tra il 1° novembre ed il 31 dicembre 2015; infatti dalla Tabella 5, che riporta i dati relativi ai lavori per tale periodo e li pone a confronto con quelli relativi al medesimo periodo dell’anno 2014, si rileva in termini di importo una contrazione media degli appalti di lavori nell’ordine del 20%.
Nello stesso periodo, invece, per servizi e forniture (Tabella 6) si riscontra un aumento dell’ordine del 26% (6% per quanto riguarda forniture e 33% per i servizi). Tale incremento, in esito all’analisi delle informazioni contenute nella banca dati, è dovuto principalmente all’acquisto centralizzato effettuato da Consip e da altri soggetti aggregatori che nel mese di dicembre hanno esperito alcune gare di elevato importo.
L’analisi dei dati va necessariamente messa in relazione con la complessa disciplina normativa sopra citata poiché la stessa presentava profili attuativi distinti per affidamenti di servizi e forniture da un lato e di lavori dall’altro, in forza di numerosi recenti interventi normativi in materia di spending review, che hanno determinato di fatto un regime “speciale” per gli acquisti di servizi e forniture. La suddetta specialità si sostanziava nella circostanza che secondo quanto previsto dall’art. 1 comma 7 del DL 95 del 2012 convertito con legge 135 del 2012, era fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, per le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (tra cui rientrano anche i Comuni), in determinate categorie merceologiche, anche al di fuori delle modalità di acquisto centralizzato/aggregato “a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali”.
Non si rinveniva, invece, per i contratti di lavori alcuna disposizione analoga e pertanto non sussistevano, con riferimento ai Comuni, esenzioni dall’obbligo di centralizzazione. Il nuovo Codice dei Contratti ha superato tutte queste criticità introducendo la qualificazione delle stazioni appaltanti sia per i lavori sia per servizi e forniture.
Tra l’altro, l’art. 28 della già richiamata legge di stabilità 2016 ribadiva la possibilità di procedere ad affidamenti nelle suddette categorie merceologiche di servizi e forniture, anche al di fuori delle modalità previste dall’art 1 comma 7 del DL 95 del 2012 convertito con legge 135 del 2012, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica e prevedano corrispettivi inferiori almeno del 10% rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali.
Quanto sopra si rileva anche nei dati della domanda di appalti pubblici considerati fino al 18 aprile 2016.
Dall’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti, il settore di servizi e forniture ha subìto l’impatto delle nuove norme, scaturito per lo più dalla necessità per le stazioni appaltanti di adeguare la documentazione di gara alle nuove disposizioni del Codice, oltre che alle nuove procedure di gara ed ai criteri di aggiudicazione, in cui tra l’altro per gli appalti sopra soglia non è più consentita l’aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso.
Per quanto riguarda i lavori, invece, la forte riduzione registrata dopo il Codice dei contratti è dovuta alle disposizioni normative precedenti, già sopra evidenziate, nonché alla necessità delle stazioni appaltanti di dover bandire ponendo a base di gara il progetto esecutivo e di dover utilizzare obbligatoriamente, per gli appalti di importo superiore ad un milione di euro, il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
L’effetto del Codice, per quanto riguarda i lavori, sembra comunque mostrare segni di attenuazione, infatti per ciascuna fascia di importo la riduzione sembra affievolirsi tra i primi 40 giorni dopo l’entrata in vigore del Codice ed i successivi 30 giorni. Infatti, se si considera la fascia di importo superiore ad un milione di euro, tra il 19 aprile ed il 31 maggio 2016 si è registrata una contrazione dell’84% rispetto al medesimo periodo del 2015, mentre nel mese di giugno tale contrazione, rispetto al giugno 2015, è passata al 45%.

Raffaele Cantone

Depositato in Segreteria il 13 luglio 2016
Il Segretario, Maria Esposito

Tabella 1 – Lavori periodo 1°gennaio – 18 aprile
Tabella 2 – Lavori periodo 19 aprile – 30 giugno
Tabella 3 – Servizi e Forniture periodo 1°gennaio – 18 aprile
Tabella 4 – Servizi e Forniture periodo 19 aprile – 30 giugno
Tabella 5 - Lavori periodo 1°novembre – 31 dicembre
Tabella 6 – Servizi e Forniture periodo 1°novembre – 31 dicembre

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