Delibera n. 1091 del 26 ottobre 2016

OGGETTO: Richiesta  di parere presentata da Adepp – Associazione degli enti previdenziali privati -  Possibilità di effettuare acquisti centralizzati.
AG 42/16/AP

Centrali di committenza  – acquisti aggregati
In attesa dell’entrata in vigore del sistema di  qualificazione, soccorre la norma transitoria di cui all’art. 216, co. 10 del nuovo  Codice, la quale richiede l’iscrizione all'Anagrafe unica delle  stazioni appaltanti.
Artt. 3, 37, 38, 39 e  216 comma 10 d.lgs. 50/2016

Il  Consiglio
Visto il decreto legislativo n. 50/2016;
Visto l’appunto dell’Ufficio  Precontenzioso e Affari Giuridici;

Considerato in fatto
 
Con nota acquisita al prot. n. 32055 del 25 febbraio 2016,  Adepp, associazione cui aderiscono 19 Casse di Previdenza degli ordini  professionali, ha sottoposto all’attenzione dell’Autorità una richiesta di  parere in ordine alla possibilità di centralizzazione degli acquisti.
Adepp rappresenta l’esigenza di aggregare gli acquisti  delle Casse di Previdenza, la cui qualificazione quali organismi di diritto  pubblico è ormai pacifica, soprattutto in relazione ai servizi per essi  maggiormente rilevanti, come quelli aventi ad oggetto servizi assicurativi,  servizio cassa e di riscossione di oneri contributivi, gestione del patrimonio  mobiliare.
Nel richiamare le disposizioni della nuova direttiva  europea 2014/24 in tema di attività di centralizzazione delle committenze,  Adepp richiama la distinzione fra attività permanenti, quali l’acquisizione di  forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici,  l’aggiudicazione di appalti o la conclusione di accordi quadro, e attività  ausiliarie, che possono consistere nella consulenza o nella preparazione e  gestione delle procedure di appalto in nome e per conto dell’amministrazione  aggiudicatrice interessata.
Adepp chiede pertanto parere in ordine alle seguenti  opzioni organizzative: a) costituzione di una centrale di committenza, che  effettui acquisti aggregati per tutte le Casse di previdenza, e che non sembrerebbe,  secondo l’istante, porsi in conflitto con l’art. 9 d.l. 24 aprile 2014, n. 66,  rivolto esclusivamente alle pubbliche amministrazioni; b) in alternativa,  svolgimento di una o più procedure di gara da parte di una singola Cassa  capofila, che acquisterebbe per sé e per le altre, con eventuale conferimento  ad Adepp, o a diverso soggetto appositamente costituito, della funzione di  ausilio o di gestione della procedura.

Ritenuto in diritto

Al fine di rendere il richiesto  parere, si richiamano preliminarmente le norme di cui si chiede di delineare  l’ambito di applicazione, con la precisazione che, essendo nel frattempo stato  adottato il decreto legislativo di recepimento delle nuove direttive  comunitarie (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, pubblicato nella G.U. n. 91 del 19  aprile 2016) recante il nuovo codice degli appalti, il quadro normativo di  riferimento tiene ormai conto delle nuove disposizioni.
Con particolare riguardo alle  norme in tema di acquisti aggregati e centrali di committenza,  l’art. 3 (“Definizioni”) del d.lgs. 50/2016 riproduce le analoghe  previsioni dell’art. 2 della direttiva 2014/24/UE, e quindi alla lettera (i) definisce «centrale di committenza» un'amministrazione  aggiudicatrice o un ente aggiudicatore che forniscono attività di centralizzazione  delle committenze e, se del caso, attività di committenza ausiliarie. Alla  lettera l) definisce poi le «attività di centralizzazione delle committenze» quali  «attività svolte su base permanente riguardanti: 1) l'acquisizione di  forniture o servizi destinati a stazioni appaltanti; 2) l'aggiudicazione di  appalti o la conclusione di accordi quadro per lavori, forniture o servizi  destinati a stazioni appaltanti.
Alla successiva lettera m) definisce invece le «attività  di committenza ausiliarie» quali «attività che consistono nella  prestazione di supporto alle attività di committenza, in particolare nelle forme  seguenti: 1) infrastrutture tecniche che consentano alle stazioni appaltanti di  aggiudicare appalti pubblici o di concludere accordi quadro per lavori,  forniture o servizi; 2) consulenza sullo svolgimento o sulla progettazione  delle procedure di appalto; 3) preparazione delle procedure di appalto in nome  e per conto della stazione appaltante interessata; 4) gestione delle procedure  di appalto in nome e per conto della stazione appaltante interessata».
Infine, alla lettera n) sono individuate quali “soggetti  aggregatori” le centrali di committenza iscritte nell’elenco istituito ai sensi  dell’articolo 9, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito,  con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.
Già dall’esame delle nuove direttive appare  evidente il favore del legislatore comunitario per gli strumenti di  aggregazione della domanda (considerando69 dir. n. 2014/24/UE). Si sottolinea che le  amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero avere la facoltà di aggiudicare a una  centrale di committenza un appalto pubblico di servizi per la fornitura di  attività di centralizzazione delle committenze senza applicare le procedure  previste e disciplinate dalle direttive stesse (considerando70 della dir. n. 2014/24/UE e considerando 79 della dir. n. 2014/25/UE).
Come noto, il Nuovo Codice degli appalti introduce,  agli artt. 37 e seguenti, una disciplina specifica per la qualificazione delle  stazioni appaltanti, e stabilisce al comma 3 dell’art. 37 che «le stazioni  appaltanti non in possesso della necessaria qualificazione di cui  all'articolo 38 procedono all'acquisizione di forniture, servizi e lavori  ricorrendo a una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o  più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica». Nel caso in cui la  stazione appaltante sia qualificata, essa può comunque rivolgersi a una  centrale di committenza qualificata al fine di acquisire lavori, servizi  e forniture (comma 6).
Pertanto si prevede un obbligo generalizzato di ricorso alla centralizzazione delle committenze per le  amministrazioni aggiudicatrici non in possesso della necessaria qualificazione,  mentre la  stazione appaltante qualificata ha comunque la facoltà di rivolgersi a una  centrale di committenza. L’art. 38 prevede l’istituzione dell’elenco, presso  l’ANAC, delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza qualificate,  per la cui iscrizione il Codice rinvia a successivi provvedimenti recanti i  requisiti  tecnico organizzativi  richiesti e le concrete modalità attuative della qualificazione. E’ rimessa dunque ad Anac la  definizione delle modalità attuative della qualificazione e la gestione dell’elenco  di cui al citato art. 38.
Le centrali di  committenza qualificate possono anche svolgere attività di committenza  ausiliarie (art. 37, comma 8).
A tale riguardo,  l’art. 39 specifica che, oltre all’ipotesi di affidamento di tali attività a  centrali di committenza, esse possono anche essere affidate, fatta eccezione  per le attività di gestione di procedure d’appalto, a prestatori  di servizi. Possono quindi costituire oggetto  di tale affidamento le restanti attività ausiliarie di cui al sopra citato art.  3 lett. m), consistenti nella prestazione di infrastrutture tecniche,  consulenza e preparazione delle procedure di gara.
Occorre rilevare che, per espressa  previsione dell’art. 216, co. 10 del Nuovo Codice, «fino all’entrata in vigore  del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all’art. 38, i  requisiti di qualificazione sono soddisfatti mediante l’iscrizione all’anagrafe  di cui all’art. 33-ter del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito dalla l. 17  dicembre 2012, n. 221».
Allo stato, è possibile osservare che risponde alla ratio delle norme  sulla centralizzazione e aggregazione degli acquisti, consentire, ove emergano  identiche esigenze, di svolgere un’unica gara ed evitare una serie di  competizioni-fotocopia (v. Cons. Stato, Sez. III, sent. 4 febbraio 2016, n.  445).
Ciò premesso, con specifico riferimento alla richiesta di Adepp in  ordine alla possibilità, per le Casse di Previdenza, di costituire una centrale  di committenza che proceda ad acquisti aggregati per tutte le Casse, oppure  alla possibilità di individuare una Cassa capofila che acquisti anche per le  altre Casse, si evidenzia che l’attuale disciplina andrà completata, proprio  con riferimento ai profili della qualificazione delle stazioni appaltanti e  delle centrali di committenza. In attesa dell’entrata in vigore del sistema di  qualificazione, soccorre la norma transitoria sopra riportata, la quale  richiede l’iscrizione all'Anagrafe  unica delle stazioni appaltanti e quindi, nel caso di specie, l’iscrizione alla  predetta Anagrafe quanto meno della Cassa di Previdenza individuata quale  capofila.
Con riferimento alla possibilità di conferire le funzioni di ausilio  nella procedura di gara ad Adepp o ad altro soggetto neo costituito, si  evidenzia che la prestazione di infrastrutture tecniche, consulenza e  preparazione delle procedure di gara possono anche essere affidate a  prestatori  di servizi, purchè nel  rispetto delle procedure previste dal Codice.
In ordine all’eventualità del conferimento delle funzioni di ausilio  nella procedura di gara ad Adepp stessa, si osserva solamente che, fra le  attività svolte dall’Associazione per il perseguimento dello scopo, figurano in  particolare (Art. 2 dello Statuto): “a) la promozione di attività di assistenza  sanitaria, di previdenza integrativa e di previdenza complementare, nonché la  promozione di servizi assistenziali, ricreativi e culturali a favore degli  iscritti delle Casse e degli enti associati […]; e) la promozione di  assicurazioni globali per rischi professionali; […] h) la promozione di  costituzione di enti e società per razionalizzare le attività gestionali delle  Casse e degli Enti aderenti all’Adepp”.
Pertanto, avendo codesta Associazione manifestato nell’istanza  l’esigenza delle Casse di procedere in forma aggregata soprattutto per  l’acquisto di servizi assicurativi, di gestione di valori mobiliari, di scelta  di istituti di credito ecc., si ritiene di evidenziare l’opportunità che  l’eventuale soggetto incaricato di funzioni ausiliarie nella gestione delle  procedure di gara non presenti situazioni di potenziali conflitti di interesse,  tali da falsare la concorrenza, nell’ambito delle procedure poste in essere.

Il Consiglio
ritiene,  nei limiti di cui in motivazione, che:
- in attesa dell’entrata in vigore del sistema di  qualificazione, soccorre la norma transitoria di cui all’art. 216, co. 10 del nuovo  Codice, la quale richiede l’iscrizione all'Anagrafe unica delle  stazioni appaltanti e quindi, nel caso di specie, l’iscrizione alla predetta  Anagrafe quanto meno della Cassa di Previdenza individuata quale capofila.

Il Presidente

Depositato in data 27 ottobre 2016
Il Segretario, Maria Esposito

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