Delibera  n. 1200  del 23 novembre 2016

 

 

 

OGGETTO:     SPRAR Sistema di Protezione per  Richiedenti Asilo e Rifugiati - Richiesta di parere del Ministero dell’Interno  (Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione) prot. ANAC n. 160170 del  28.10.2016 

AG 46/16/AP

Proroga  tecnica
La proroga tecnica degli affidamenti dei  servizi SPRAR sia legittima per il tempo necessario alla concessione del nuovo  finanziamento e all’espletamento della procedura di gara per la scelta del  nuovo affidatario, ove non dipenda da causa imputabile alla stazione appaltante,  bensì dalla disciplina sui finanziamenti dettata dall’art. 4 del decreto  ministeriale 10 agosto 2016 per i progetti in scadenza per la fine del 2016.
DM  10 agosto 2016

Il  Consiglio

Visto il decreto legislativo n. 50/2016
Visto l’appunto dell’Ufficio Precontenzioso e Affari  giuridici

Considerato  in fatto
Con  la richiesta di parere in oggetto, il Ministero dell’Interno – Dipartimento per  le libertà civili e l’immigrazione domanda all’Autorità se sia legittimo per  gli enti locali impegnati nel sistema SPRAR procedere con proroghe tecniche  rispetto all’affidamento dei servizi di accoglienza nelle more  dell’espletamento delle procedure ad evidenza pubblica ai fini  dell’aggiudicazione dei servizi stessi tenuto conto della subentrata normativa  riguardante la modalità di finanziamento del sistema SPRAR.
Il  Ministero fa presente che il sistema SPRAR è stato introdotto con il d.l. 30  dicembre 1989, n. 416 conv. in l. 28 febbraio 1990, n. 39 (artt. 1 sexies e 1  septies) insieme al fondo ad esso destinato, il FNPSA - Fondo Nazionale per le  Politiche e i Servizi dell’Asilo, basandosi sull’erogazione dei servizi da  parte degli enti locali destinatari di finanziamenti concessi sulla base di  bandi periodici aventi validità generalmente triennale.
Con  il d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142 (artt. 14 e 15) il sistema SPRAR è stato  individuato come la modalità principale di accoglienza per i richiedenti asilo.
In  data 27 agosto 2016 è stato pubblicato il decreto ministeriale del 10 agosto  2016 che ha modificato le modalità di finanziamento dei servizi SPRAR  stabilendo la possibilità per gli enti locali di presentare un primo progetto  di accoglienza nel corso dell’intero anno   e la possibilità per gli enti con esperienza triennale di domandare la  prosecuzione del finanziamento già concesso entro i sei mesi antecedenti la  scadenza dello stesso; per gli enti locali con progetti in scadenza al 31  dicembre 2016, il decreto ministeriale ha previsto la possibilità di chiedere  la prosecuzione del finanziamento entro il 30 ottobre c.c. (artt. 2 e 4, dm  10.08.2016). Con le linee guida allegate al decreto ministeriale sono state  previste norme di dettaglio sulle procedure e i servizi richiesti che possono  essere assicurati direttamente dagli enti locali con risorse di personale e  materiali proprie o tramite enti gestori affidatari.
Nella  richiesta di parere il Ministero considera quanto segue: (a) per il periodo  transitorio, anche se la domanda di prosecuzione del finanziamento riguarda i  contributi funzionali al nuovo progetto di accoglienza, diversi enti locali non  potranno perfezionare tempestivamente le gare ai fini dell’individuazione degli  enti gestori per il successivo triennio; (b) gli affidamenti riguardano servizi  essenziali a tutela dei diritti umani per i quali occorre garantire la  continuità, le procedure per la prosecuzione dei finanziamenti riguardando  complessivamente 21.850 posti per richiedenti asilo e rifugiati di cui oltre  2.300 dedicati a minori stranieri non accompagnati e persone con disagio  mentale o disabilità (pressoché tutti occupati); (c) il decreto ministeriale è  stato pubblicato soltanto in data 27 agosto 2016 e non può imputarsi agli enti  locali alcuna responsabilità circa i tempi di indizione delle nuove gare; (d)  gli affidamenti del precedente triennio sono avvenuti sotto la vigenza del  d.lgs. 163/2006; (e) tali circostanze si verificano soltanto con riferimento  all’attuale fase di prima applicazione della nuova disciplina.
Sulla  base delle considerazioni esposte, si domanda all’Autorità se possa ritenersi  legittima la proroga tecnica degli affidamenti dei servizi SPRAR nelle more  dell’espletamento della procedura ad evidenza pubblica per la scelta del nuovo  affidatario, tenuto conto che trattasi di appalti in corso di esecuzione aggiudicati  nella vigenza della precedente normativa (d.lgs. 163/2006).

Ritenuto  in diritto
In  riscontro alla richiesta di parere, deve osservarsi che la giurisprudenza ha  elaborato la figura della proroga “tecnica” come soluzione di carattere  eccezionale in caso di effettiva necessità di assicurare il servizio e sempre  che l’esigenza di ricorrere a tale dilazione del termine di durata  dell’affidamento non dipenda da causa imputabile alla stazione appaltante (ex multis Cons. Stato, sez. V,  11.05.2009, n. 2882).
Si  è ritenuto che il ricorso alla proroga possa trovare giustificazione teorica  nel principio di continuità dell’azione amministrativa di cui all’art.  97  della Costituzione discendendo da un bilanciamento tra il suddetto  principio ed il principio comunitario di libera concorrenza.
L’orientamento  dell’Autorità sul tema è espresso, tra gli altri, nel parere sulla normativa  AG33/13 del 16.05.2013 ove la proroga tecnica è stata ricondotta a «una prassi  amministrativa,  riconducibile ad ipotesi del tutto eccezionali e  straordinarie, in  considerazione della necessità - riscontrata e  adeguatamente ponderata nella  circostanza concreta - di evitare un blocco  dell’azione amministrativa, ma  tenendo presente che essa, in generale,  comporta una compressione dei principi  di libera concorrenza, parità di  trattamento e non discriminazione». Conformemente all’orientamento  espresso da una parte della giurisprudenza, l’Autorità ha individuato alcune  ristrettissime ipotesi nelle quali la proroga può ritenersi ammessa,  riferite a «casi limitati ed eccezionali nei quali, per ragioni obiettivamente  non dipendenti dall’Amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di  assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento,  con le  ordinarie procedure, di un nuovo contraente (ex multis, Deliberazione 19  gennaio 2011, n. 7, Deliberazione  19 dicembre 2012, n. 110, Deliberazione 19  settembre 2012, n. 82,  Deliberazione 10 settembre 2008, n. 36, Deliberazione 6  ottobre 2011, n.  86; in giurisprudenza, Consiglio di Stato, V, 11 maggio 2009,  n. 2882,  Consiglio di Stato, V, 7 aprile 2011, n. 2151)».
Compete  alla stazione appaltante di valutare la sussistenza dei presupposti come sopra  indicati, fornendone un’adeguata motivazione nei conseguenti atti deliberativi  con particolare riferimento alle ragioni di interesse pubblico giustificanti la  proroga e obiettivamente indipendenti da responsabilità dell’amministrazione  medesima.
L’eventuale  ritardo con il quale fosse stata avviata la nuova procedura, ove imputabile  all’amministrazione, non giustificherebbe il ricorso alla proroga tecnica.
Nel  caso di specie, la necessità della proroga tecnica sarebbe determinata  dall’entrata in vigore del decreto ministeriale del 10 agosto 2016 che ne  avrebbe modificato le modalità di finanziamento stabilendo per gli enti locali  con esperienza triennale la possibilità di domandare la prosecuzione del  finanziamento già concesso entro i sei mesi antecedenti la scadenza dello  stesso e per gli enti locali con progetti in scadenza al 31.12.2016 la  possibilità di chiedere la prosecuzione del finanziamento entro il 30 ottobre  c.c. (artt. 2 e 4, dm 10.08.2016).
In  particolare, ai sensi dell’art. 4 del decreto ministeriale gli enti locali che  hanno presentato progetti con scadenza nell’anno 2016 e con scadenza nell’anno  2017 «sono autorizzati alla prosecuzione  del progetto per il triennio successivo, previa domanda da presentare al  Dipartimento per le libertà civile e l’immigrazione, rispettivamente entro il  30 ottobre 2016 ed il 30 settembre 2017, salva la revoca del progetto disposta  dalla Commissione di cui all’art. 2, comma 2, sulla base delle previsioni delle  linee guida».
In  occasione dell’incontro tenutosi in data 10 novembre u.s. presso la sede  dell’ANAC, i rappresentanti del Ministero dell’Interno hanno precisato che la  necessità di proroga si porrebbe per gli affidamenti in scadenza nel 2016 e per  i quali la domanda di prosecuzione del finanziamento doveva essere presentata  entro il 30 ottobre u.s. nelle more della concessione del finanziamento e  dell’espletamento delle procedure di gara per selezionare il nuovo affidatario  dei servizi SPRAR.
Pertanto,  laddove l’ente locale si trovasse nella necessità di prorogare il precedente  affidamento nelle more della concessione del nuovo finanziamento ai fini della  prosecuzione del progetto già finanziato e nelle more dell’espletamento della  procedura di gara, necessità determinata dalla nuova disciplina dettata  dall’art. 4 del decreto ministeriale per i progetti in scadenza per la fine del  2016 e non imputabile alla condotta dell’amministrazione, la proroga tecnica  può ritenersi percorribile alla luce dei principi generali elaborati dalla  giurisprudenza e dall’Autorità nell’ambito del previgente sistema giuridico e  sempre che le esigenze di proroga attengano ad affidamenti di servizi  aggiudicati sotto la vigenza del decreto legislativo n. 163/2006.
Della  sussistenza dei motivi di ricorso alla proroga tecnica l’ente locale deve darne  adeguata e compiuta motivazione nella relativa delibera richiamando lo stato  della procedura di concessione del nuovo finanziamento ai fini della  prosecuzione del progetto. 

 

 
Il Consiglio

ritiene, nei limiti di cui in motivazione,  che la proroga tecnica degli affidamenti dei servizi SPRAR sia legittima per il  tempo necessario alla concessione del nuovo finanziamento e all’espletamento  della procedura di gara per la scelta del nuovo affidatario, ove non dipenda da  causa imputabile alla stazione appaltante, bensì dalla disciplina sui  finanziamenti dettata dall’art. 4 del decreto ministeriale 10 agosto 2016 per i  progetti in scadenza per la fine del 2016.

 

Raffaele  Cantone

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 30  novembre

Il Segretario, Maria Esposito

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