DELIBERA N. 1091 del 25  ottobre 2017



OGGETTO: Istanza di parere  per la soluzione delle controversie ex art. 211 del decreto legislativo 18 aprile  2016, n. 50/2016 presentata da Ditta Lecca di Lecca Maurizio/  Prefettura di Cagliari. Gara MEPA per l’affidamento del servizio di pulizia dei  locali in uso alla Prefettura di Cagliari- anno 2017-. Criterio di aggiudicazione:  offerta economicamente più vantaggiosa. Importo a base di gara: 121.220,87  euro.

PREC 114/17/S

Il  Consiglio

Considerato  in fatto
Con l’istanza prot. n. 10979 del 24 gennaio 2017, la Ditta  Lecca segnalava alcune irregolarità nella procedura in oggetto. In particolare  lamentava l’applicazione di cinque punti per la certificazione di qualità UNI  ENISO14001 nell’offerta tecnica in quanto a suo avviso collide con il divieto  di commistione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione  unanimemente affermato dalla giurisprudenza. In secondo luogo riteneva  inadeguate le giustificazioni presentate dall’aggiudicataria in sede di  verifica dell’anomalia dell’offerta. In data 13 giugno 2017 veniva avviata  l’istruttoria relativa alla richiesta in oggetto.      Nelle proprie memorie, la stazione appaltante precisa che,  nella individuazione dei criteri di attribuzione dei punteggi per l’offerta  tecnica, ha tenuto conto di quanto previsto dall’art. 95 comma 6 del nuovo  Codice appalti che include esplicitamente tra i criteri di qualità che possono  essere prescelti nel bando di gara quelli dimostrabili mediante “certificazioni  e attestazioni in materia di scurezza e salute dei lavoratori, quali OSHAS  180001, caratteristiche sociali, ambientali”, ecc.
Il bando di gara MEPA relativo all’affidamento in questione  richiede ai concorrenti il requisito della certificazione di qualità UNI EN ISO  9001:2008 come obbligatorio. L’eventuale possesso di certificazioni UNI ENI ISO  14001 è indicato invece nella lista delle scelte possibili e viene valutato ai  fini del punteggio da attribuire.
In ordine alla verifica dell’anomalia dell’offerta, la  stazione appaltante ha riferito che l’aggiudicataria ha dichiarato l’importo  medio tra la tariffa oraria prevista dalle tabelle ministeriali e quella  prevista per le sostituzioni da parte di personale beneficiario delle  agevolazioni ex L.407/90; per la concessione delle agevolazioni menzionate, la  concorrente ha presentato documenti giustificativi ritenuti sufficienti a  comprovarla.
Ritenuto in diritto
L’art. 95 comma 6 del nuovo Codice appalti prevede che i criteri di valutazione del miglior rapporto  qualità/prezzo devono essere oggettivi  e connessi all’oggetto dell’appalto.
Secondo la giurisprudenza consolidata esiste una netta  separazione tra i requisiti soggettivi di partecipazione e i criteri oggettivi  di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, tanto  che è ritenuto illegittimo l’operato della  Stazione appaltante, nell’individuazione dei criteri e conseguenti punteggi da  attribuire alle offerte, in applicazione del criterio dell’offerta  economicamente più vantaggiosa, nel caso in cui, tramite tale operazione, la  stessa abbia finito con il confondere i requisiti soggettivi di partecipazione  alla gara con gli elementi oggettivi di valutazione dell’offerta, in violazione  della normativa comunitaria e nazionale.
Tuttavia, la più recente giurisprudenza, se da un lato  conferma il divieto di commistione, dall’altro sostiene che non si tratti di un  principio assoluto da applicare inderogabilmente ma che sia necessaria una  valutazione del caso concreto per stabilire se vi sia diretta proporzionalità tra  l’elemento di valutazione contestato e la qualità dell’offerta.
Con l’entrata in vigore del nuovo Codice il divieto generale  di commistione tra le caratteristiche oggettive dell’offerta e i requisiti  soggettivi dell’impresa concorrente riceve un’applicazione per così dire  “attenuata”, alla luce del principio di proporzionalità ed in relazione  all’art. 83 del Codice dei contratti che, nel delineare i criteri di  valutazione dell’offerta da aggiudicare con il criterio dell’offerta  economicamente più vantaggiosa, prescrive che gli elementi di valutazione debbano  essere pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto.
Nelle linee guida ANAC n.2 Delibera del 21 settembre 2016 in  tema di offerta economicamente più vantaggiosa, si è confermato tale indirizzo,  infatti si afferma che, con l’elenco di criteri di valutazione che la stazione  appaltante può considerare al fine di differenziare le offerte in rispondenza  alle esigenze cui vuole assolvere,  contenuto  nell’art. 95 del Codice, «viene definitivamente superata la rigida separazione  tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che aveva  caratterizzato a lungo la materia della contrattualistica pubblica. Nella  valutazione delle offerte possono essere valutati i profili di carattere  soggettivo introdotti, qualora consentano di apprezzare meglio il contenuto e  l’affidabilità dell’offerta o di valorizzare caratteristiche dell’offerta  ritenute particolarmente meritevoli; in ogni caso, devono riguardare aspetti,  quali quelli indicati dal Codice, che incidono in maniera diretta sulla qualità  della prestazione. Naturalmente, anche in questo caso, la valutazione  dell’offerta riguarda, di regola, solo la parte eccedente la soglia richiesta  per la partecipazione alla gara, purché ciò non si traduca in un escamotage per  introdurre criteri dimensionali».
Inoltre si evidenzia che il possesso della certificazione di  qualità è stato definito un requisito di natura ambivalente. Infatti, lo stesso  art. 40 del vecchio codice appalti, nel prevedere che “i soggetti esecutori a  qualsiasi titolo di lavori pubblici devono essere qualificati e improntare la  loro attività ai principi della qualità, della professionalità e della  correttezza. Allo stesso fine i prodotti, i processi, i servizi e i sistemi di  qualità aziendali impiegati dai medesimi soggetti sono sottoposti a  certificazione, ai sensi della normativa vigente”, mostra di considerare  l’ambivalenza del criterio.
«In definitiva, la qualificazione posseduta dal concorrente  non è solo requisito di natura soggettiva, perché essa finisce con l’illustrare  anche caratteristiche oggettive del processo produttivo aziendale del  concorrente medesimo e può, senza alcuna contraddizione logica, concorrere al  conseguimento di punteggi previsti per la valutazione dell’offerta tecnica,  secondo le prescrizioni della lex specialis (…) Non si ravvisa, del resto,  alcuna incongruenza sul piano logico nel ritenere ambivalente la certificazione  di qualità posto che, una cosa è il possesso del requisito soggettivo ai fini  del superamento della fase di qualificazione, altra cosa è riconoscere che  l’offerta tecnica presentata dal concorrente assume una particolare fisionomia  in termini qualitativi, il che la rende meritevole di premialità in sede di  gara »(Tar Puglia – Lecce sent. n. 1294 del 3.6.2013).
La possibilità di applicare in maniera “attenuata” il divieto  generale, di derivazione comunitaria, di commistione tra le caratteristiche  oggettive della offerta e i requisiti soggettivi della impresa concorrente, è  da ritenere ammessa soltanto al ricorrere di due condizioni:  che aspetti della attività della impresa  possano effettivamente “illuminare” la qualità della offerta (cfr. CdS, VI,  2770/08 e sez. V n. 837/09), e che lo specifico punteggio assegnato, ai fini  dell’aggiudicazione, per attività analoghe a quella oggetto dell’appalto, non  incida in maniera rilevante sulla determinazione del punteggio complessivo.  (vd. Consiglio di Stato n. 5197/2012 del 03/10/2012).
Nella controversia in oggetto, inerente servizi di pulizia,  la certificazione di qualità UNI EN ISO 9001 è un requisito di natura  soggettiva che viene previsto come condizione di partecipazione. Il requisito  richiesto è descritto dalla norma come un modello di gestione aziendale  orientato alla soddisfazione del cliente attraverso una serie di requisiti  organizzativi e operativi che le aziende adottano con la specifica finalità di  acquisire efficienza e competitività. La ISO 14001 è invece una peculiarità  ulteriore e diversa per finalità, infatti si tratta di uno standard  internazionale volto a certificare il Sistema di Gestione Ambientale delle  organizzazioni, attestazione rilasciata anch’essa da un organismo indipendente  accreditato per certificare l’impegno di un’azienda a migliorare l’efficienza  ambientale. Può costituire un elemento utile a differenziare le offerte  nell’ottica di perseguire il miglior rapporto qualità prezzo e quindi essere  valutato anche per apprezzare e valorizzare l’offerta. La misura dei cinque  punti su cento assegnata al requisito appare proporzionata e non eccessivamente  rilevante rispetto al punteggio complessivo.
In ordine al secondo punto in contestazione, ai sensi  dell’art. 97 comma 1 del Codice: «gli  operatori economici forniscono, su richiesta della stazione appaltante,  spiegazioni sul prezzo o sui costi  proposti nelle offerte se queste appaiono anormalmente basse, sulla base  di un giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità  dell’offerta».
La stazione appaltante ha ritenuto congrue e adeguate le  motivazioni della concorrente risultata aggiudicataria ed è pervenuta a un  giudizio finale di affidabilità dell’offerta; infatti la riduzione dei costi  sembra strettamene correlata all’agevolazione di cui l’impresa beneficia e non  inficia i minimi tariffari.
La giurisprudenza ritiene in generale che il giudizio  positivo della stazione appaltante sulle giustificazioni addotte non abbisogni  di una specifica ed estesa motivazione e che sia sufficiente il richiamo per relationem alle giustificazioni  rese dall'impresa offerente (vd. ex multis: Consiglio di Stato sez. V 27/7/2017  n. 3702) giacché le risultanze del procedimento di verifica sono considerate  insindacabili quando l’iter logico seguito è immune da macroscopici vizi di  illogicità e irrazionalità.

 

Il  Consiglio

ritiene, nei limiti di cui in motivazione, l’operato della  stazione appaltante conforme alla disciplina normativa di settore.

Il Presidente ff
Francesco Merloni

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 2  novembre 2017
Il Segretario Maria Esposito

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