DELIBERA N.  7 DEL 10 gennaio 2018

 

OGGETTO: Richiesta di parere prot. ANAC n.  111977 del 28.09.2017 presentata dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università  e della Ricerca in merito ai contratti di pulizia nelle scuole a seguito della  risoluzione delle convenzioni CONSIP

AG 2/18/AP

Il  Consiglio 

Visto  il decreto legislativo n. 50/2016
Visto  l’appunto dell’Ufficio Precontenzioso e Pareri

Considerato in fatto
Con  nota prot. ANAC n. 111977 del 28.09.2017 il Ministero dell’Istruzione,  dell’Università e della Ricerca ha presentato una richiesta di parere  concernente la situazione contrattuale venutasi a creare all’indomani della  risoluzione ex art. 1456 c.c. delle  convenzioni Consip per l’affidamento dei servizi di pulizia e altri servizi  tesi al mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili, per gli  Istituti scolastici di ogni ordine e grado e per i centri di formazione della  Pubblica amministrazione – lotti 1, 2, 4, 8, 9, 10 stipulate con Manutencoop FM  S.p.A. e CNS Consorzio Nazionale Servizi società cooperativa, attive dal  25.11.2013, avvalendosi della clausola risolutiva espressa di cui all’articolo  11, comma 2, delle Condizioni Generali della Convenzione, ai sensi e per gli  effetti dell’art. 1456 c.c.
A  seguito della disposta risoluzione delle convenzioni in corso di esecuzione,  entrava in vigore l’art. 64, comma 1, d.l. 50/2017, convertito dalla l. 96/2017,  che ha dettato una disciplina transitoria in ordine agli ordinativi di servizi  in corso di esecuzione prescrivendo quanto segue: «al fine di consentire la  regolare conclusione delle attività didattiche nell'anno scolastico 2016/2017  ed il regolare avvio delle stesse nell'anno scolastico 2017/2018, in ambienti  in cui siano garantite idonee condizioni igienico-sanitarie, nelle regioni ove  sia stata risolta la convenzione - quadro Consip l'acquisizione dei servizi di  pulizia e degli altri servizi ausiliari, nonché degli interventi di  mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili adibiti a sede di  istituzioni scolastiche ed educative statali, da parte delle medesime  istituzioni, prosegue, con piena salvaguardia dei livelli occupazionali e  salariali esistenti, con i soggetti già destinatari degli atti contrattuali  attuativi e degli ordinativi di fornitura, sino alla data di effettiva  attivazione del contratto-quadro di cui al comma 3 e comunque entro e non oltre  il 31 dicembre 2017». Quindi, con riferimento alle condizioni contrattuali applicabili,  il comma 2 dell’art. 64 ha previsto che l’acquisizione di servizi ai sensi del  comma 1 avvenga «alle condizioni tecniche previste dalla convenzione - quadro  Consip oggetto di risoluzione e alle condizioni economiche pari all'importo del  prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle regioni in cui  non è intervenuta la risoluzione della convenzione-quadro Consip».
Il  Ministero rileva che in data 24 luglio 2017 la Convenzione Servizi di pulizia  ed altri servizi per le Scuole e i Centri di formazione, relativamente al lotto  7, stipulata con il Consorzio CSI, attivata in data 18/02/2015 e  successivamente sospesa in data 1/04/2015, è stata riattivata.
La  riattivazione della convenzione in un ulteriore lotto, ai sensi del citato comma,  secondo l’interpretazione proposta da talune aziende, comporterebbe una  revisione dell’importo medio del prezzo di aggiudicazione. In particolare, il  prezzo medio ricalcolato sui lotti comprensivi del lotto riattivato, sebbene  risulti più basso del prezzo originariamente applicato dalle aziende operanti  nei lotti ove la Convenzione è stata risolta, sarebbe maggiore rispetto a  quello applicato sino ad oggi dalle stesse aziende per effetto dell’entrata in  vigore della norma.
Con  la richiesta di parere il Ministero domanda all’Autorità se l’interpretazione  della norma di cui al comma 2 dell’art. 64, d.l. 50/2017 prospettata dalle  ditte, vale a dire quella di applicare un nuovo prezzo medio ogni volta che si  verifichino modifiche in ordine all’attivazione delle convenzioni Consip nei  diversi lotti, sia l’orientamento corretto da seguire in sede di attuazione  della norma di legge da parte dell’Amministrazione. In via alternativa, il  Ministero ritiene plausibile che la norma possa aver operato un “rinvio statico”,  facendo proprie le condizioni economiche delle convenzioni Consip attive e  vigenti al momento dell’entrata in vigore della norma di legge, senza tenere  conto di eventuali variazioni determinate da vicende successive riguardanti le  convenzioni medesime soprattutto ove si tenga conto che la risoluzione delle  convenzioni è intervenuta per fatto e colpa del fornitore.

Ritenuto in diritto
Con  la richiesta inoltrata all’Autorità, il Ministero chiede un parere sulla  corretta interpretazione dell’art. 64, comma 2, d.l. 50/2017 in ordine alle  condizioni economiche applicabili ai contratti attuativi e agli ordinativi di  fornitura aventi causa nelle convenzioni Consip risolte ex art. 1456 c.c. e la  cui efficacia è stata prorogata ai sensi del comma 1 del citato art. 64. In  particolare, il Ministero domanda se debba essere applicato un nuovo prezzo  medio ogni volta che si verifichino modifiche in ordine all’attivazione delle  convenzioni Consip nei diversi lotti, oppure se la norma comporti un “rinvio  statico” facendo proprie le condizioni economiche delle convenzioni Consip  vigenti al tempo della sua entrata in vigore senza tenere conto di eventuali  variazioni determinate da vicende successive.
L’art.  64, d.l. 50/2017, disciplinante il caso della risoluzione delle convenzioni  Consip e della prosecuzione dell’efficacia degli ordinativi di fornitura, dovrebbe  interpretarsi in maniera coerente con i principi generali regolanti la proroga  degli affidamenti prevista anche dall’art. 2, d.l. 58/2014 (conv. in l. 89/2014  e modificato dall’art. 1, d.l. 42/2016 conv. in l. 89/2016) in relazione ai  casi di convenzioni Consip non attive, sospese o scadute. 
L’art.  2, d.l. 58/2014, pur avendo disciplinato fattispecie diverse rispetto a quella  oggetto del presente esame - tra l’altro già trattata, per profili diversi, nel  parere ANAC approvato con Delibera n. 87 del 8 febbraio 2017 - ha dettato una  normativa concernente le condizioni contrattuali delle disposte proroghe ispirata  dall’esigenza di consentire, in via eccezionale e transitoriamente, la  prosecuzione di affidamenti  necessari a  garantire il mantenimento dei servizi di pulizia e ausiliari nelle scuole. In  specie, nelle regioni con convenzioni Consip non ancora attive o sospese, le  proroghe dei servizi di pulizia e ausiliari sono state ammesse, ai sensi dell’art.  2, comma 2, d.l. 58/2014 alle condizioni tecniche previste dalle convenzioni  Consip attive e alle condizioni economiche «pari all’importo del prezzo medio  di aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle regioni in cui la  convenzione è attiva», mentre nelle regioni con convenzioni Consip scadute, la  proroga è stata ammessa con applicazione in via transitoria delle condizioni  tecniche ed economiche della convenzione scaduta. Gli stessi principi hanno  contraddistinto il regime dettato ai commi 2-bis e 2-bis1 dell’art. 2,  d.l. 58/2014 che hanno introdotto un regime temporaneamente in deroga anche per  gli interventi di mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili  adibiti a sede di istituzioni scolastiche ed educative statali. Ne è derivato  che, per i servizi di pulizia e ausiliari, sulla base della richiamata  disciplina, si è introdotta una distinzione tra le regioni in cui risultasse scaduta  la convenzione-quadro Consip, dove si è consentita la prosecuzione degli  affidamenti alle stesse condizioni tecniche ed economiche stabilite nelle  convenzioni scadute, e le regioni in cui la convenzione Consip non risultasse  attiva o risultasse sospesa, dove si è consentita la prosecuzione degli  affidamenti in capo ai medesimi contraenti già affidatari per il periodo  transitorio indicato, alle condizioni tecniche previste dalle convenzioni  Consip e determinando il corrispettivo in base all’importo del prezzo medio di  aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle regioni in cui risultasse attiva  la convenzione Consip.
L’art.  64, d.l. 50/2017 nell’individuare l’importo  del prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle regioni in  cui non è intervenuta la risoluzione della convenzione-quadro Consip deve  ritenersi riferito all’importo del prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna  area omogenea nelle regioni in cui la convenzione è stata attivata; la norma  non appare caratterizzata da una volontà penalizzante del legislatore quanto  piuttosto ispirata ai principi generali della contrattualistica pubblica, in  specie ai principi regolanti la proroga dei contratti pubblici secondo cui il  corrispettivo dell’appalto resta quello previsto al tempo dell’aggiudicazione  del contratto senza possibilità di rinegoziazione (sul tema della proroga, si  veda tra le altre: Cons. Stato, sez. III, 20/01/2015, n. 2288).
In  tal senso appare interpretabile la previsione concernente le condizioni  tecniche del contratto che devono essere le stesse previste «dalla convenzione  - quadro Consip oggetto di risoluzione» così come la previsione concernente il prezzo che andrebbe determinato con  riferimento al tempo dell’aggiudicazione della convenzione successivamente risolta.   
Si  condivide, quindi, la tesi espressa dal Ministero nella richiesta di parere nel  senso che non possa ritenersi applicabile un nuovo prezzo medio aggiornato in ragione della riattivazione di  convenzioni Consip nei diversi lotti. Si condivide, altresì, il parere del  Ministero in ordine all’applicazione delle condizioni economiche vigenti al  momento dell’entrata in vigore della norma da intendersi come quelle  determinate o determinabili al tempo dell’aggiudicazione delle convenzioni  Consip che sono state successivamente risolte; diversamente, si correrebbe il  rischio di individuare, anche in tal caso, un prezzo derivante da evenienze  future diverso da quello che presuntivamente si sarebbe dovuto determinare al  tempo in  cui i contratti attuativi e gli  ordinativi di fornitura erano perfezionati.
Pertanto,  l’art. 64, d.l. 50/2017 (conv. in l. 96/2017) ai sensi del quale «nelle regioni  ove sia stata risolta la convenzione - quadro Consip l'acquisizione dei servizi  di pulizia e degli altri servizi ausiliari, nonché degli interventi di  mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili adibiti a sede di  istituzioni scolastiche ed educative statali, da parte delle medesime  istituzioni, prosegue, con piena salvaguardia dei livelli occupazionali e  salariali esistenti, con i soggetti già destinatari degli atti contrattuali  attuativi e degli ordinativi di fornitura», ove richiama le condizioni  economiche contrattuali intese come «importo del prezzo medio di aggiudicazione  per ciascuna area omogenea nelle regioni in cui non è intervenuta la  risoluzione della convenzione-quadro Consip» si ritiene debba riferirsi  all’importo del prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle  regioni in cui sono attive le convenzioni Consip, come riscontrabile al tempo  dell’aggiudicazione della convenzione risolta.
In  base a quanto sopra considerato e ritenuto,

il  Consiglio

ritiene,  nei limiti di cui in motivazione, che l’art. 64, d.l. 50/2017 (conv. in l. 96/2017)  ove richiama le condizioni economiche contrattuali intese come «importo del  prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle regioni in cui  non è intervenuta la risoluzione della convenzione-quadro Consip» si ritiene  riferito all’importo del prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area  omogenea nelle regioni in cui sono attive le convenzioni Consip, come  riscontrabile al tempo dell’aggiudicazione della convenzione risolta.

 

 Raffaele Cantone

 

Depositato  presso la Segreteria del Consiglio in data 17 gennaio 2018
Il  Segretario Rosetta Greco

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