Atto  di segnalazione n. 1 del 24 gennaio 2018

Concernente  ipotesi di conflitto di interesse nei confronti del Responsabile della  prevenzione della corruzione e della trasparenza nominato componente il Nucleo  di valutazione di enti locali di cui all’art. 147 del decreto legislativo 18  agosto 2000, n. 267

Approvato dal Consiglio  dell’Autorità con delibera n. 63 del 24 gennaio 2018

 

Premessa

L’Autorità Nazionale Anticorruzione, tenuto  conto che la legge 6 novembre 2012, n. 190 recante «Disposizioni per la  prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica  amministrazione», all’art. 1, comma 2, lett. f), individua l’ANAC quale  soggetto preposto alla vigilanza e controllo sull’effettiva applicazione delle  misure anticorruzione adottate dalle pubbliche amministrazioni e che alla successiva  lettera g) prevede, tra l’altro, il compito di riferire al Parlamento sull’efficacia  delle disposizioni vigenti in materia, intende formulare delle osservazioni in  merito all’ipotesi di conflitto di interesse nei confronti del Responsabile  della prevenzione della corruzione e della trasparenza, di cui all’art. 1,  comma 7, della l. 190/2012, nel caso in cui ricopra il ruolo di componente o di  presidente il Nucleo di valutazione di enti locali, previsto dall’art. 147 del  decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, fattispecie rilevata in sede di  vigilanza, che potrebbe condurre anche ad un’applicazione  distorta della normativa in materia di prevenzione della corruzione. 

1. normativa di  riferimento e motivi della segnalazione

L’art. 1, co. 7, della  legge 190/2012 e s.m.i., stabilisce che «negli  enti locali, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della  trasparenza (RPCT) è individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente  apicale, salva diversa e motivata determinazione».
Tale criterio va  ricollegato alle funzioni riconosciute al segretario dal decreto legislativo 18  agosto 2000, n. 267 (TUEL), ritenendo che la funzione di RPCT sia “naturalmente  integrativa” della competenza generale allo stesso spettante. Le disposizioni  del TUEL fondano la sostanziale infungibilità delle funzioni assolte dal  segretario comunale e conducono a individuarlo come il soggetto maggiormente in  grado di proporre effettive misure di prevenzione della corruzione e  monitorarne lo stato di implementazione.
In sintesi, è proprio la  peculiare posizione del segretario all’interno dell’ente locale a renderlo il  soggetto maggiormente in grado di assicurare, in concreto, l’efficacia delle  misure di prevenzione della corruzione, ciò in quanto tale figura assicura la  necessaria autonomia ed indipendenza.
Detta autonomia e  indipendenza deve accompagnarsi all’assenza di qualsiasi possibile  incompatibilità e di conflitto d’interessi, in  quanto al RPCT è richiesto di vigilare e monitorare sul rispetto delle misure  di prevenzione della corruzione e dei precetti inseriti nel Piano Triennale  della Prevenzione della Corruzione (PTPC) da parte dei dirigenti/responsabili e  dei dipendenti.
Nell’ambito del sistema dei  controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, come è noto, il decreto legislativo 27 ottobre  2009, n. 150 riserva agli Organismi indipendenti di valutazione della  performance (OIV) un ruolo fondamentale nel processo di misurazione e  valutazione delle strutture e dei dirigenti e nell’adempimento degli obblighi  di integrità e trasparenza imposti alle amministrazioni.
La  disciplina riguardante la composizione e le funzioni dell’OIV è contenuta all’art.  14 del citato decreto che, al comma 8, come modificato dall’art. 11 , comma 1,  lett.d), del d.lgs. 25 maggio 2017, n. 74 pone espresamente il divieto di  nominare, quali componenti dell’organo, i dipendenti dell’amministrazione  stessa o coloro che rivestano incarichi politici e sindacali.
L’art. 14 del d.lgs. 150/2009, tuttavia, non trova  applicazione nei confronti delle regioni e degli enti locali; il successivo  art. 16 del decreto infatti, prevede, al comma 2, che «le regioni, anche per  quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del Servizio sanitario  nazionale, e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi  contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1. Per l’attuazione  delle restanti disposizioni di cui al presente decreto, si procede tramite  accordo da sottoscrivere ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo n.  281 del 1997 in sede di Conferenza unificata». L’articolo contiene specifiche  disposizioni per gli Enti territoriali e il Servizio sanitario nazionale per  l’attuazione della misurazione della valutazione e trasparenza della  performance organizzativa e individuale. Tale tipologia di enti, nel rispetto  delle corrispondenti prerogative di autonomia, sono tenuti ad adeguare i propri  ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15,  comma 1, mentre l’attuazione delle ulteriori disposizioni è demandata alla  sottoscrizione di un accordo in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell’articolo  4 del decreto legislativo n. 281 del 1997.
Per la costituzione dei  controlli interni, inoltre, la norma di riferimento per gli enti locali è  l’art. 147 del TUEL, recante “Tipologia dei controlli interni”, che, al  comma 1, dispone che «gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia  normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire,  attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la  legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa» e, al  successivo comma 4 prevede che «nell’ambito della loro autonomia normativa e  organizzativa, gli enti locali disciplinano il sistema dei controlli interni  secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di  gestione, anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2,  del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, e successive modificazioni.  Partecipano all’organizzazione del sistema dei controlli interni il segretario  dell’ente, il direttore generale, laddove previsto, i responsabili dei servizi  e le unità di controllo, laddove istituite».
Poiché detto articolo non è  stato espressamente derogato dal d.lgs. 150/2009, è ulteriormente confermato  che per tali enti, nell’applicazione della normativa di adeguamento ai principi  del d.lgs. 150/2009, sussiste piena autonomia organizzativa nella definizione della  concreta articolazione della composizione e delle funzioni dell’organismo di  controllo comunque denominato.
Le  regioni e gli enti locali, quindi, non solo non sono tenuti a dotarsi dell’OIV,  potendo attribuire le relative funzioni ad altri organismi, quali i nuclei di valutazione,  ma ad essi nemmeno si applicano le previsioni in tema di incompatibilità e/o di conflitto di interessi per  la nomina dei componenti dei suddetti organismi di controllo, diversamente da  quanto previsto, per le altre amministrazioni pubbliche, dall’art. 14 del d.lgs.  150/2009.
Al riguardo, l’Autorità ha già avuto modo di  evidenziare nell’Aggiornamento 2017 al Piano nazionale anticorruzione (approvato  con la delibera n. 1208 del 22 novembre 2017) come, specie negli enti  territoriali, il Segretario comunale, cui spetta di norma l’incarico di RPCT,  sia spesso anche componente del nucleo di valutazione. Il cumulo dei due  incarichi rappresenta, a parere dell’Autorità, una situazione di conflitto di  interesse che necessita di una propria regolamentazione, in analogia con il  regime di incompatibilità previsto per i componenti dell’OIV.
Come affermato infatti dalla Corte dei Conti:  «quanto alla composizione dell’organismo, occorre che sia comunque garantita  l’indipendenza e la professionalità di chi è chiamato a farne parte. Non si  ritiene, infatti, che dalla diversa struttura organizzativa prescelta, se  O.I.V. strutturato ex art. 14 decreto “Brunetta”, ovvero diverso organismo  autonomamente organizzato ex art. 147 del TUEL, possa farsi derivare un diverso  regime di idoneità e incompatibilità, dal momento che identica è la funzione e  la finalità che i predetti organismi devono garantire» (deliberazione Corte dei  conti Basilicata n. 96/2011/PAR).
Si precisa, infatti, che agli organismi di  controllo individuati ai sensi del citato art. 147del TUEL sono attribuiti i  compiti e le funzioni che il d.lgs. 33/2013 e la l. 190/2012 hanno  espressamente individuato nei confronti degli OIV nell’adempimento degli  obblighi di integrità e trasparenza imposti alle amministrazioni.
In particolare, il decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97,  correttivo della le. 190/2012 e del d.lgs. 33/2013, ha rafforzato l’interazione  fra RPCT e OIV/struttura con funzioni analoghe, ciò al fine di sviluppare una  sinergia tra gli obiettivi di performance organizzativa e di trasparenza e  l’attuazione delle misure di prevenzione. Pertanto, è prevista la facoltà dell’OIV/struttura  con funzioni analoghe di richiedere al RPCT informazioni e documenti necessari  per lo svolgimento dell’attività di controllo di sua competenza (art. 41, co. 1,  lett. h), d.lgs. 97/2016). Dall’altro lato, si prevede che la relazione annuale  del RPCT, recante i risultati dell’attività svolta da pubblicare nel sito web  dell’amministrazione, venga trasmessa oltre che all’organo di indirizzo  dell’amministrazione anche all’ OIV/struttura con funzioni analoghe (art. 41,  co. 1, lett. l), d.lgs. 97/2016).
L’OIV/struttura  con funzioni analoghe, d’altro canto, ha la possibilità di chiedere al RPCT informazioni e  documenti che ritiene necessari ed effettuare audizioni di dipendenti (art. 1,  co. 8-bis, l. 190/2012). Specificamente,  il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza deve:

       
  • «svolge(re) stabilmente  un’attività di controllo sull’adempimento da parte dell’amministrazione degli  obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente»;
  •    
  • segnalare  all’organo di indirizzo e all’organismo indipendente di valutazione le  disfunzioni inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione  della corruzione e di trasparenza;
  •    
  • trasmettere  all’organismo indipendente di valutazione (od al nucleo di valutazione) e  all’organo di indirizzo dell’amministrazione, una relazione recante i risultati  dell’attività svolta, con pubblicazione nel sito web dell’amministrazione.

L’OIV/struttura con funzioni analoghe deve, ai  sensi del comma 8-bis dell’articolo 1 della L. 190/2012:

       
  • attestare  l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione;
  •    
  • verificare la  coerenza dei piani triennali per la prevenzione della corruzione con gli  obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico gestionale (e in  particolare del DUP), anche ai fini della validazione della relazione sulla  performance. Si prevede, altresì, che nella misurazione e valutazione della  performance si tenga conto degli obiettivi connessi all’anticorruzione e alla  trasparenza;
  •    
  • verificare i  contenuti della relazione sull’attività svolta - relazione da consegnare entro  il 15 dicembre da parte del RPCT - in rapporto agli obiettivi inerenti alla  prevenzione della corruzione e alla trasparenza.

Alla luce dell’indicato contesto normativo, questa  Autorità ritiene che non possa essere compatibile prevedere nella composizione  del Nucleo di valutazione (o organo diversamente  denominato nell’autonomia degli enti locali), la figura del RPCT, in quanto  verrebbe meno l’indefettibile separazione di ruoli in ambito di prevenzione del  rischio corruzione che la norma riconosce a soggetti distinti ed autonomi,  ognuno con responsabilità e funzioni diverse.
Nella  fattispecie, il RPCT si troverebbe nella veste di controllore e controllato, in  quanto, in qualità di componente del Nucleo di valutazione (o organo  diversamente denominato nell’autonomia degli enti locali), è tenuto ad  attestare l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione, mentre in qualità di  responsabile per la trasparenza è tenuto a svolgere stabilmente un’attività di  controllo proprio sull’adempimento dei suddetti obblighi da parte  dell’amministrazione, con conseguente responsabilità, ai sensi dell’art. 1 co, 12,  l. 190/2012, in caso di colpevole omissione.
La commistione di funzioni, inoltre, non solo può compromettere  l’imparzialità del RPCT che già partecipa al sistema dei controlli interni, ma confligge  con le prerogative allo stesso riconosciute, in particolare di interlocuzione e  controllo nei confronti di tutta la struttura, che devono essere svolte in  condizioni di autonomia e indipendenza.
                                                                                                                                           
2. Conclusioni

Alla luce delle considerazioni svolte, si ritiene auspicabile un intervento correttivo da parte del  legislatore, diretto a integrare la disciplina normativa prevista dall’art. 16 del  d.lgs. 150/2009 con l’introduzione di specifiche disposizioni in tema di incompatibilità dei componenti il  Nucleo di valutazione (o diversamente denominato nell’autonomia degli enti  locali), in analogia a quanto previsto dall’art. 14 per la composizione degli  OIV, con particolare riferimento all’incarico di RPCT.

                                                          

Il Presidente
Raffaele Cantone

Approvato dal Consiglio nella seduta del 24 gennaio  2018

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in  data 31 gennaio 2018
Il Segretario, Rosetta Greco

Formato pdf 246 kb