DELIBERA N. 1083 DEL 21 novembre 2018

OGGETTO: Istanza congiunta di  parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs. 50/2016 presentata da  Koppel AW S.r.l. e Azienda Casa Emilia Romagna Parma - Procedura negoziata per la  stipulazione di accordo quadro per il servizio di manutenzione ordinaria e  straordinaria degli impianti ascensori negli edifici in gestione ad ACERPR in  Parma e Provincia - S.A. Azienda  Casa Emilia Romagna Parma - Criterio  di aggiudicazione: minor prezzo - Importo a base d’asta: euro 195.867,40
PREC 206/18/S

Il Consiglio

Considerato  in fatto

Con istanza congiunta di parere prot.  n. 86099 del 18 ottobre 2018, Koppel AW S.r.l. e la S.A. Azienda Casa Emilia  Romagna Parma rappresentano che la gara in oggetto veniva aggiudicata al  concorrente Elman S.r.l. a seguito di procedura negoziata con il criterio del  minor prezzo.
L’operatore economico istante,  secondo in graduatoria, contesta tale aggiudicazione in quanto ritiene l’offerta  del concorrente Elman S.r.l. non sufficientemente giustificata. L’aggiudicatario  avrebbe infatti previsto quattro verifiche bimestrali per la manutenzione  ordinaria, a fronte delle sei verifiche richieste dal capitolato, e non avrebbe  adeguatamente considerato i relativi costi. La ditta istante ritiene inoltre che  la gara doveva essere aggiudicata sulla base del criterio dell’offerta  economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 95, co.3, del d.lgs. 18  aprile2016, n.50, trattandosi di servizio ad alta intensità di manodopera.
La S.A. rappresenta di aver  ritenuto ammissibile l’offerta di quattro verifiche bimestrali di manutenzione  preventiva in quanto le restanti due «sono state presumibilmente ricondotte  dall’operatore economico come coincidenti con le verifiche semestrali» e anche  il relativo costo sarebbe compreso nelle verifiche semestrali. La  quantificazione delle spese generali era poi ritenuta sufficiente a giustificare  il costo della piccola minuteria. Specifica infine di aver scelto il criterio  del prezzo più basso in quanto servizio caratterizzato da elevata ripetitività,  dove la manutenzione ordinaria prevale sulla manutenzione straordinaria.
Con la presente istanza di parere le parti chiedono congiuntamente  all’Autorità di pronunciarsi in ordine agli aspetti sopra esposti.

Ritenuto in  diritto

Con  l’istanza di parere in esame il concorrente secondo classificato contesta  l’ammissibilità dell’offerta dell’aggiudicatario e altresì la scelta della S.A.  di affidare il servizio di manutenzione ordinaria e straordinaria degli  impianti ascensori con il criterio del prezzo più basso, dal momento che  oggetto dell’affidamento sarebbe un servizio ad alta  intensità di manodopera, da aggiudicare sulla base del criterio dell’offerta economicamente più  vantaggiosa ai sensi dell’art.  95, co.3, d.lgs. 50/2016.
Tale disposizione prevede infatti che sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio  dell'offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior  rapporto qualità/prezzo, i contratti relativi ai servizi ad alta intensità di  manodopera, come definiti all'articolo 50, comma 1, vale a dire i servizi nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per  cento dell'importo totale del contratto.
Il  comma 4 del medesimo articolo stabilisce poi che «Può essere utilizzato il  criterio del minor prezzo: […] b) per i servizi e le forniture con  caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;  c) per i servizi e le forniture di importo fino a 40.000 euro, nonché per i  servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro e sino alla  soglia di cui all'articolo 35 solo se caratterizzati da elevata ripetitività,  fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un  carattere innovativo».
Con particolare riferimento all’affidamento del servizio di manutenzione  degli impianti elevatori, l’Anac ha già avuto modo di pronunciarsi con delibera  n. 1361 del  20 dicembre 2017 (richiamata anche da T.A.R.  Lazio Roma Sez. I bis, 16-07-2018, n. 7890), con la quale reputava  legittima la scelta del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, «in considerazione del fatto che si tratta  di servizio con caratteristiche standardizzate e le cui condizioni sono  definite dal mercato, … le cui attività presentano caratteristiche, modalità e  frequenza definite dalle norme vigenti e dal capitolato tecnico», in quel caso  preconfezionato da Consip che aveva bandito il sistema dinamico di  acquisizione.
In  relazione al citato art. 95, comma 4 lett. b), il Consiglio  di Stato ha recentemente evidenziato che «tale indicazione è  palesemente finalizzata a garantire una significativa accelerazione della  procedura, soprattutto quando le prestazioni non devono assolutamente differire  da un esecutore ad un altro. Il “minor prezzo” resta dunque circoscritto alle  procedure per l’affidamento di forniture o di servizi che sono, per loro  natura, strettamente vincolate a precisi e inderogabili standard tecnici o  contrattuali, e per le quali non vi è alcuna reale necessità di far luogo  all’acquisizione di offerte differenziate. In tali casi può prescindersi da una  peculiare e comparativa valutazione della qualità dell’esecuzione, in quanto  questa viene fissata inderogabilmente a priori dal committente nell’allegato  tecnico. In tale ottica la tipologia di cui alla lett. b) del comma 4 dell’art.  95 attiene ad un’ipotesi ontologicamente del tutto differente sia dall’appalto  “ad alta intensità di manodopera” di cui all’art. 95, comma 3, lett. a), che  concerne prestazioni comunque tecnicamente fungibili; e sia da quelli  caratterizzati da “notevole contenuto  tecnologico” o di “carattere  innovativo” di cui all’art 95, comma 4, lett. c), attinenti tipicamente  a prestazioni di contenuto evolutivo. Per i contratti con caratteristiche  standardizzate non vi è alcuna ragione né utilità di far luogo ad un’autonoma  valutazione e valorizzazione degli elementi non meramente economici delle  offerte, perché queste, proprio perché strettamente assoggettate allo standard,  devono assolutamente coincidere tra le varie imprese.» (Cons.  Stato, sez. III, 13 marzo 2018, n. 1609).
Nel caso di specie, il capitolato d’appalto prevedeva  (punto 6.3), con riferimento alla manutenzione ordinaria, «una visita almeno  ogni 60 giorni», con verifiche aventi espressamente cadenza bimestrale,  semestrale e annuale, dettagliatamente descritte nelle prestazioni richieste. Lo  stesso operatore economico istante afferma che il capitolato di gara «descrive  minuziosamente le operazioni di manutenzione ordinaria e quelle di verifica  semestrale, tra loro ben diverse e diversamente descritte le une rispetto alle  altre».
L’attività in parola può dunque essere ricondotta ai servizi  con caratteristiche standardizzate, connotati da procedure ripetitive sotto il profilo operativo e temporale. E pertanto non  appare contestabile la scelta della S.A. di avvalersi del criterio di  aggiudicazione del minor prezzo.
In relazione alla contestazione specifica riguardante  l’offerta dell’aggiudicatario, che non sarebbe, a parere dell’operatore  economico istante, sufficientemente giustificata, si rammenta che la ratio del sub procedimento di verifica  dell'anomalia è quella di accertare la serietà, la sostenibilità e la  sostanziale affidabilità della proposta contrattuale in maniera da evitare che  l'appalto sia aggiudicato a prezzi eccessivamente bassi, tali da non garantire  la qualità e la regolarità dell'esecuzione del contratto oggetto di  affidamento. Nelle gare pubbliche il giudizio di anomalia o di incongruità  dell’offerta, oltre ad avere natura globale e sintetica sulla serietà delle  stesse nel loro complesso, costituisce espressione di discrezionalità tecnica,  sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale che  rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (ex multis Cons. Stato, sez. V, 12 marzo 2018,  n. 1541; Cons.  Stato, sez. V, 14 giugno 2017, n. 2900; Cons. Stato, sez. V, 30 marzo  2017, n. 1465; v. anche pareri di precontenzioso n. 796 del 19 luglio  2017; n. 84 del 10 aprile 2014).
Nel  caso di specie, la S.A. richiedeva all’aggiudicatario le giustificazioni  attinenti all’importo della manodopera, ai costi della sicurezza, alle  eventuali condizioni favorevoli di cui l’impresa potrebbe beneficiare  nell’esecuzione dell’appalto, oltre che una breve relazione sui costi di  gestione, una relazione globale sul ribasso offerto, e l’indicazione dell’utile  di impresa. A seguito del riscontro da parte dell’operatore economico, la S.A.  formulava le proprie valutazioni in maniera espressa evidenziando che l’importo  della manodopera risultava rispettato, in relazione alle tabelle ministeriali,  e la tempistica risultava congrua, così come il costo della sicurezza. Venivano  valutate positivamente anche le informazioni relative all’ottenimento di  condizioni favorevoli per l’esecuzione e l’utile dichiarato risultava in linea  con l’andamento del mercato. Pertanto l’offerta era ritenuta nel suo complesso  congrua e sostenibile.
Si  osserva tuttavia che, con riferimento alla tempistica, la S.A. rappresentava di  aver ritenuto ammissibili quattro verifiche (bimestrali) di manutenzione, in  luogo delle sei richieste nel capitolato, «in quanto le restanti due sono state  “presumibilmente” ricondotte dall’operatore economico, e come tali considerate  dalla stazione appaltante, coincidenti con le verifiche semestrali. Infatti le  giustificazioni dell’impresa aggiudicataria considerano un tempo maggiore per  la verifica semestrale che può “verosimilmente” comprendere la visita  bimestrale». Allo stesso modo, ACER riteneva che il passaggio di consegna degli  impianti «sia stato considerato dall’attuale fornitore compreso nella prima  verifica bimestrale» e che tale attività «sia stata in parte ricompresa  nell’importo di manodopera “amministrativa”».
In ordine alle valutazioni sopra riportate, si evidenzia  che proprio perché la finalità del sub-procedimento di verifica dell'anomalia, da  svolgere in contraddittorio con l'operatore economico, è di verificare  concretamente l'adeguatezza e la plausibilità dell'offerta, appare opportuno  che, in relazione alla tempistica degli interventi, il convincimento della S.A.  raggiunga un maggiore grado di certezza, trattandosi di adempimenti individuati  nel dettaglio dal capitolato di gara e suscettibili di essere valutati con un  alto grado di precisione. Infatti, come sottolineato dalla giurisprudenza, in caso di verifica di congruità con esito  positivo, l’iter logico seguito è arguibile dal rinvio alle giustificazioni  fornite dall’offerta sottoposta a verifica, ove queste siano a loro volta  plausibili e documentate (Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2008 n. 3406) e siano  chiaramente condivise dall’amministrazione (Cons. Stato, sez.VI, 20 aprile 2009  n. 2384). Ciò comunque «non libera l’amministrazione dall’obbligo di  motivazione ex art. 3 l. n. 241/1990, dovendo essa illustrare, anche  sinteticamente, le ragioni per le quali ritiene di condividere i chiarimenti  forniti, chiarendo sommariamente quegli aspetti che fanno ritenere i  chiarimenti plausibili e fondati» (TAR Lazio Roma sez. I 16 novembre 2010 n.  33472).
In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

 

ritiene, nei  limiti di cui in motivazione che:

       
  • il servizio oggetto  dell’appalto può essere ricondotto ai servizi con caratteristiche  standardizzate, connotati da procedure ripetitive sotto il  profilo operativo e temporale. Pertanto non appare contestabile la scelta della  S.A. di avvalersi del criterio di aggiudicazione del minor prezzo;
  •    
  • la finalità del sub-procedimento di verifica  dell'anomalia, da svolgere in contraddittorio con l'operatore economico, è di  verificare concretamente l'adeguatezza e la plausibilità dell'offerta. Nel caso  di specie appare opportuno che, in relazione alla tempistica degli interventi,  il convincimento della S.A. raggiunga un maggiore grado di certezza,  trattandosi di adempimenti individuati nel dettaglio dal capitolato di gara e suscettibili  di essere valutati con un alto grado di precisione.

 

Raffaele  Cantone  
Depositato presso la Segreteria  del Consiglio in data 30 novembre 2018
Il Segretario Maria Esposito

Formato pdf 344 kb