Delibera numero 248 del 01 marzo 2017

Concernente l’applicabilità delle ipotesi di inconferibilità/incompatibilità di cui al d.lgs. 39/2013 al presidente dell’Aero Club d’Italia per condanna penale

Rif. UVIF/10/2017

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

nell’adunanza del 1 marzo 2017;

visto l’articolo 1, comma 3, della legge 6 novembre 2012, n. 190, secondo cui l’Autorità esercita poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni e ordina l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dal piano nazionale anticorruzione e dai piani di prevenzione della corruzione delle singole amministrazioni e dalle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa previste dalla normativa vigente, ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza;

visto l’art. 16 del d.lgs. 8 aprile 2013 n. 39, secondo cui l’Autorità nazionale anticorruzione vigila sul rispetto, da parte delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico, delle disposizioni di cui al citato decreto, in tema di inconferibilità e di incompatibilità degli incarichi, anche con l’esercizio di poteri ispettivi e di accertamento di singole fattispecie di conferimento degli incarichi;

vista la delibera dell’A.N.AC. n. 833 del 3 agosto 2016 concernente «Linee guida in materia di accertamento delle inconferibilità e delle incompatibilità degli incarichi amministrativi da parte del responsabile della prevenzione della corruzione. Attività di vigilanza e poteri di accertamento dell’A.N.AC. in caso di incarichi inconferibili e incompatibili;

visto l’art. 1, comma 2, lettera b), del d.lgs. 8 aprile 2013 n. 39, secondo cui «Ai fini del presente decreto si intende: […] b) per “enti pubblici”, gli enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l’incarico, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati; […]»;

visto l’art. 3, comma 1, lettera b), del d.lgs. 8 aprile 2013 n. 39, secondo cui «A coloro che siano stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per i reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, non possono essere attribuiti: […] b) gli incarichi di amministratore di ente pubblico, di livello nazionale, regionale e locale; […]»;

visto l’art. 3, comma 6, del d.lgs. 8 aprile 2013 n. 39, secondo cui «Nel caso di condanna, anche non definitiva, per uno dei reati di cui ai commi 2 e 3 nei confronti di un soggetto esterno all’amministrazione, ente pubblico o ente di diritto privato in controllo pubblico cui è stato conferito uno degli incarichi di cui al comma 1, sono sospesi l’incarico e l’efficacia del contratto di lavoro subordinato o di lavoro autonomo, stipulato con l’amministrazione, l’ente pubblico o l’ente di diritto privato in controllo pubblico. Per tutto il periodo della sospensione non spetta alcun trattamento economico. In entrambi i casi la sospensione ha la stessa durata dell’inconferibilità stabilita nei commi 2 e 3. Fatto salvo il termine finale del contratto, all’esito della sospensione l’amministrazione valuta la persistenza dell’interesse all’esecuzione dell’incarico, anche in relazione al tempo trascorso»;

visto l’art. 1, comma 2, lettera l), del d.lgs. 8 aprile 2013 n. 39, secondo cui «Ai fini del presente decreto si intende: […] l) per “incarichi di amministratore di enti pubblici e di enti privati in controllo pubblico”, gli incarichi di Presidente con deleghe gestionali dirette, amministratore delegato e assimilabili, di altro organo di indirizzo delle attività dell’ente, comunque denominato, neglie enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico»;

vista la relazione dell’Ufficio vigilanza sull’imparzialità dei funzionari pubblici (UVIF).

Fatto

Con nota acquisita prot. Anac n. 186329 del 16.12.2016, l’avv. Luca Basso ha segnalato che il presidente dell’Aero Club d’Italia (di seguito AeCI), G.L., in data 14.12.2016 è stato condannato dal Tribunale di Roma – Sez. X, nell’ambito del procedimento penale Dib. N. 20755/14 (PM n. 30852/13), alla pena di anni tre di reclusione, oltre alla pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici e ad una pena pecuniaria, per uno dei delitti previsti al Capo I, Titolo II, Libro II del Codice Penale. A tale nota è allegata la diffida inviata in data 15.12.2016 dallo stesso legale al Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza dell’AeCI, Gen. Giulio Cacciatore, e ai responsabili dell’unità organizzativa di progetto ai sensi del paragrafo 1.2 lett. d) del Piano Anticorruzione dell’AeCI.
Con successiva nota acquisita al prot. Anac n. 13035 del 26.1.2017, il Ministero delle Infrastrutture dei Trasporti (di seguito MIT) ha chiesto all’Autorità un parere in ordine all’applicabilità dell’art. 3, comma 6, d.lgs. 39/2013 nei confronti di G.L., quale presidente dell’AeCI, a seguito della condanna per peculato sopra indicata.
In particolare il MIT ha evidenziato di aver ricevuto:

  • con nota prot. n. 31952 del 20.12.2016 comunicazione da parte dello stesso G.L. relativa all’intervenuta condanna penale per addebiti relativi al suo ruolo di presidente, nella quale evidenziava altresì che la “presunzione di colpevolezza” sarebbe stata suscettibile di revisione nel processo di appello che si accingeva a presentare e che, in ogni caso, il suo incarico sarebbe esulato dall’ambito di applicabilità della disciplina delle inconferibilità di cui al d.lgs. 39/2013;
  • con nota prot. n.  32454 del 27.12.2016 inviata dal Direttore Generale e Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza dell’AeCI, Gen. Giulio Cacciatore, parere pro veritate a firma del prof. Angelo Clarizia a sostegno della non applicabilità della disciplina delle inconferibilità di cui al d.lgs. 39/2013 al presidente dell’AeCI, in quanto carica non correlata all’attribuzione di poteri gestionali per deleghe dirette;
  • alcune e-mail di presidenti di Aeroclub federati all’AeCI e di associazioni di volo da diporto sportivo aggregate allo stesso che chiedevano di rieleggere presidente e Consiglio direttivo dell’AeCI a seguito dell’intervenuta condanna;
  • istanza del 20.12.2016 a firma dell’Avv. Luca Basso, indirizzata anche alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministro della Difesa e al Presidente del Comitato Olimpico Nazionale Italiano (di seguito CONI), con la quale si affermava l’inconferibilità con effetto immediato dell’incarico a G.L. a seguito dell’intervenuta sentenza di condanna e la conseguente decadenza dello stesso dalla carica di presidente dell’AeCI, con necessità di provvedere alla nomina di un Commissario Straordinario.

Il MIT ha precisato inoltre:

  • che AeCI è un ente di diritto pubblico non economico sottoposto alla vigilanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del MIT, del Ministero della Difesa, del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, oltre che al potere di controllo del CONI di cui costituisce Federazione degli sport aeronautici (d.lgs. 242/1999). L’AeCI è stato prima riconosciuto come ente di diritto morale (r.d. 452/1926) e poi dotato di personalità giuridica di diritto pubblico (L. 340/1954) e persegue la finalità di “promuovere, disciplinare ed inquadrare le varie attività che, nel campo aeronautico turistico-sportivo, persone, associazioni, società, istituti ed enti privati svolgono nel territorio italiano”, rappresentando altresì l’Italia negli organismi internazionali di settore;
  • che lo statuto dell’AeCI, approvato con d.p.r. 53/2013, prevede che sono suoi organi l’Assemblea, il Consiglio Federale, il Presidente, la Commissione Centrale Sportiva Aeronautica, il Collegio dei Probiviri, il Collegio dei Revisori dei Conti e, in particolare, all’art. 27, elenca i poteri del Presidente;
  • che l’art. 6 dello statuto del CONI prevede che i presidenti delle Federazioni sportive nazionali riconosciute sono membri di diritto del CONI stesso e che, quindi, il presidente dell’AeCI è anche membro di diritto del Consiglio Nazionale di quest’ultimo;
  • che l’art. 11 del vigente Codice di comportamento sportivo del CONI, deliberato il 30 ottobre 2012, prevede che “al fine di tutelare l’onorabilità e l’autorevolezza degli organismi centrali e territoriali del CONI, nonché degli organismi delle Federazioni sportive nazionali, […] sono immediatamente sospesi in via cautelare, secondo le modalità previste al terzo comma del presente articolo, i componenti che sono stati condannati, ancorché con sentenza non definitiva, per i delitti indicati nell’allegato A o che sono sottoposti a misure di prevenzione o di sicurezza personale”. Nell’allegato A risultano indicati, tra gli altri, i delitti contro la Pubblica Amministrazione, ivi incluso quello di peculato ex art. 314 c.p. per il quale è stato condannato in primo grado G.L. Lo stesso articolo 11 prevede altresì che “la sospensione permane sino alla successiva sentenza assolutoria o alla conclusione del procedimento penale o alla scadenza delle misure di prevenzione o di sicurezza personale. La misura cautelare della sospensione ha una durata massima di diciotto mesi, decorsi i quali cessa di avere applicazione”;
  • che l’art. 1, comma 2, del d.l. 220/2003, convertito con modificazioni dalla l. 280/2003, stabilisce che i rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo.

Il MIT ha chiesto quindi se nel caso in esame sia applicabile la previsione di cui all’art. 3, comma 6, d.lgs. 39/2013 e, di conseguenza, la sospensione dell’incarico affidato a G.L., oltre che la durata della sospensione stessa atteso che l’incarico è stato conferito fino al 27.9.2017; oppure se la richiamata previsione sulle inconferibilità non sia applicabile nel caso in esame per mancanza di poteri gestionali per deleghe dirette. Il MIT ha chiesto altresì se la fattispecie esaminata rientri nel campo di applicazione dell’art. 11 del Codice di comportamento sportivo del CONI.

Considerazioni in diritto

Applicabilità dell’art. 1, comma 2, lettera b), d.lgs. 39/2013
Innanzitutto, al fine di rispondere al quesito posta all’attenzione dell’Autorità e valutare l’applicabilità di una delle ipotesi di inconferibilità/incompatibilità previste dal d.lgs. 39/2013, occorre verificare se l’AeCI può essere ricondotto a pubbliche amministrazioni/enti pubblici o privati di cui alle definizioni contenute nell’art. 1 del richiamato decreto. In particolare se trattasi di un ente pubblico di cui alla lettera b) dell’art. 1, comma 2, del decreto stesso.
Tale ultima disposizione precisa che per ente pubblico si intendono gli “enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l’incarico, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati”.
Come correttamene ricostruito nella nota del MIT, l’AeCI può essere considerato un ente di diritto pubblico non economico, in quanto sottoposto alla vigilanza della Presidenza del Consiglio e di vari Ministeri come indicato nell’art. 1 dello statuto dell’AeCI stesso. Inoltre anche l’art. 7, comma 1, dello statuto del CONI prevede che, tra i compiti della Giunta nazionale, vi è quello di esercitare il potere di controllo sulle federazioni sportive nazionali, quali appunto l’AeCI per gli sport aeronautici.
Quanto alle nomine degli organi di vertice dell’AeCI, l’Assemblea, organo di indirizzo politico-strategico, è composta, tra gli altri, dai rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del MIT, del Ministero della Difesa, del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economica e delle Finanze. Tali rappresentanti vengono nominati con provvedimento del Ministero che rappresentano (art. 20 statuto AeCI).
La stessa Assemblea designa il Presidente, i tre membri del Consiglio Federale e il Presidente della Commissione Centrale Sportiva Aeronautica, soggetti che, successivamente alla nomina con decreto del MIT (art. 21 statuto AeCI), andranno a comporre lo stesso Consiglio Federale, organo esecutivo. In particolare, la nomina del Presidente avviene con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del MIT, di concerto con il Ministro della Difesa, con il Ministro dell’Interno e con il Ministro dell’Economia e delle Finanze (art. 26 statuto AeCI).
L’AeCI può quindi essere senz’altro considerato ente pubblico al quale si applica la disciplina delle inconferibilità/incompatibilità previste dal d.lgs. 39/2013.

Applicabilità dell’art. 3, comma 6, d.lgs. 39/2013
Con riferimento alle ipotesi di inconferibilità di incarichi in caso di condanna per reati contro la pubblica amministrazione, l’art. 3, comma 1, lettera b), d.lgs. 39/2013 stabilisce che “a coloro che siano stati, condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per uno dei reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, non possono essere attribuiti: […] b) gli incarichi di amministratore di ente pubblico, di livello nazionale, regionale e locale; […]”.
Il successivo comma 6 precisa che “nel caso di condanna, anche non definitiva, per uno dei reati di cui ai commi 2 e 3 nei confronti di un soggetto esterno all’amministrazione, ente pubblico o ente di diritto privato in controllo pubblico cui è stato conferito uno degli incarichi di cui al comma 1, sono sospesi l’incarico e l’efficacia del contratto di lavoro subordinato o di lavoro autonomo, stipulato con l’amministrazione, l’ente pubblico o l’ente di diritto privato in controllo pubblico. Per tutto il periodo della sospensione non spetta alcun trattamento economico. In entrambi i casi la sospensione ha la stessa durata dell’inconferibilità stabilita nei commi 2 e 3. Fatto salvo il termine finale del contratto, all’esito della sospensione l’amministrazione valuta la persistenza dell’interesse all’esecuzione dell’incarico, anche in relazione al tempo trascorso”.
Tuttavia, l’art. 1, comma 2, lett. l), precisa che per “incarichi di amministratore di enti pubblici e di enti privati in controllo pubblico” di cui al successivo art. 3 devono intendersi “gli incarichi di Presidente con deleghe gestionali dirette, amministratore delegato e assimilabili, di altro organo di indirizzo delle attività dell’ente, comunque denominato, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico”.
Nel caso di specie il Presidente dell’AeCI, sulla base dello statuto dell’ente, non ha poteri gestionali in quanto sembrerebbe i suoi poteri sono riconducibili essenzialmente a quelli di indirizzo politico e di rappresentanza dell’ente stesso (art. 27 statuto AeCI).
Infatti, in estrema sintesi, spettano al Presidente:

  1. compiti di rappresentanza legale, di convocazione e di definizione dell’ordine del giorno delle assemblee, oltre che di partecipazione alle riunioni;
  2. funzioni di programmazione ed indirizzo;
  3. potere di supplenza degli organi collegiali in caso di urgenza con obbligo di ratifica nella prima riunione utile dei provvedimenti adottati;
  4. potere di segnalazione verso altri organi;

tutti poteri riconducibili più alla sfera del solo indirizzo politico che a quella di gestione (in tal senso Consiglio di Stato, sez. V, 28 settembre 2016, n. 4009).
I poteri di gestione all’interno dell’AeCi spettano invece al Direttore Generale che, ai sensi del successivo articolo 32 dello statuto:

  1. “cura l’attuazione dei piani, programmi e direttive generali quali definiti dall’Ente;
  2. adotta gli atti e i provvedimenti relativi all’organizzazione dell’Aero Club d’Italia;
  3. adotta gli atti e i provvedimenti amministrativi ed esercita i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate;
  4. svolge attività di organizzazione e gestione del personale, nonché di gestione dei rapporti sindacali e di lavoro”.

Essendo quindi la gestione amministrativa demandata esclusivamente al Direttore Generale e alle unità dirigenziali di cui all’art. 31 dello statuto, non residuano in capo al Presidente quei poteri gestionali di cui all’art. 1, comma 2, lett. l), d.lgs. 39/2013.
Precedenti pronunce dell’Autorità in tema di deleghe gestionali dirette
I precedenti dell’Autorità in tema di “deleghe gestionali dirette” possono essere indicati a sostegno della conclusione suddetta. Più nello specifico, in tema di potere di rappresentanza legale dell’ente, l’Autorità ha più volte affermato come questa prerogativa non sia sufficiente ad integrare la condizione richiesta dall’art. 1, comma 2, lett. l), d.lgs. 39/2013 ai fini dell’applicabilità della disciplina delle inconferibilità e incompatibilità degli incarichi.
Infatti, come si legge nella delibera n. 164 del 17 febbraio 2016 avente ad oggetto un caso analogo a quello in esame, «sebbene il potere in questione sia strettamente connaturato alla gestione, in quanto concerne la possibilità di porre in essere atti gestionali in nome e per conto dell’Ente rappresentato, lo stesso non costituirebbe indice dell’assegnazione di “deleghe gestionali dirette”. A conferma di ciò, si consideri che anche i componenti del consiglio di amministrazione – ai quali solitamente è riconosciuta la rappresentanza legale dell’ente di appartenenza – non sono inclusi nell’ambito di applicazione del d.lgs. 39/2013, essendo necessaria l’attribuzione di prerogative ulteriori, tali da rendere assimilabile la posizione ricoperta a quella di amministratore delegato».
In senso conforme anche la FAQ 7.8 dove si distingue tra funzioni gestionali, certamente rilevanti ai fini dell’applicabilità del d.lgs. 39/2013 e funzioni “meramente esecutive” che, invece, sembrerebbero escluse da tale ambito di applicazione; oltre che, tra gli altri, nella delibera 533 dell’11.5.2016, nel parere AG/2015/AC del 23.9.2015.
Atto di segnalazione n. 1 del 18 gennaio 2017
L’Autorità con l’atto di segnalazione del 18 gennaio 2017, rilevando come l’attuale definizione di cui all’art. 1, comma 2, lett. l), d.lgs. 39/2013 non risulti conforme ne’ alla ratio della disciplina di cui al medesimo d.lgs. 30/2013 ne’ con i criteri direttivi contenuti nella legge delega n. 90/2012, ha chiesto al Governo e al Parlamento, di eliminare, per la figura del presidente del consiglio di amministrazione, il riferimento alle deleghe gestionali dirette, fonte di equivoci e di elusione, di fatto, della normativa in tema di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi.
A riguardo, anche il precedente atto di segnalazione n. 4 del 10 giugno 2015, era stata evidenziata l’urgenza di interrompere la prassi del conferimento di incarichi negli organi collegiali, soprattutto per la provenienza da cariche pubbliche, prassi consentita alla luce della formulazione del d.lgs. 39/2013, ma, di fatto, elusiva dei principi cardine della disciplina delle inconferibilità/incompatibilità.
Assenza di poteri di gestione diretti in capo al Presidente dell’AeCI e conseguente inapplicabilità dell’art. 3, comma 6, d.lgs. 39/2013
Alla luce delle argomentazioni sopra riportate, dello statuto e dei precedenti dell’Autorità sul punto, non si rinvengono in capo al Presidente dell’AeCI deleghe gestionali dirette, ragion per cui nel caso di specie non può dirsi perfezionata la fattispecie di cui all’art. 3, comma 6, d.lgs. 39/2013.

Applicabilità dell’art. 11, Codice di comportamento sportivo del CONI
L’art. 11 del Codice di comportamento sportivo del CONI, deliberato il 30 ottobre 2012, prevede una specifica ipotesi di sospensione cautelare per i componenti del Comitato stesso che “sono stati condannati, ancorché con sentenza non definitiva, per i delitti indicati nell’allegato “A” o che sono stati sottoposti a misure di prevenzione o di sicurezza personale. La sospensione permane sino alla successiva sentenza assolutoria o alla conclusione del procedimento penale o alla scadenza delle misure di prevenzione o di sicurezza personale. La misura cautelare della sospensione ha una durata massima di diciotto mesi, decorsi i quali cessa di avere applicazione”. Tra i delitti di cui al richiamato allegato “A” vi sono anche i delitti contro la Pubblica Amministrazione, nella specie l’art. 314 c.p. che punisce appunto il reato di peculato.
Tale norma è finalizzata a “tutelare l’onorabilità e l’autorevolezza degli organismi centrali e territoriali del CONI, nonché degli organismi delle Federazioni sportive nazionali, delle Discipline sportive associate, degli Enti di promozione sportiva e delle Associazioni benemerite, ivi compresi anche gli organismi rappresentativi delle società”.
Come correttamente rilevato dal MIT, la disposizione in esame si applica anche nei confronti del Presidente dell’AeCI, in quanto membro del massimo organo rappresentativo del CONI, il Consiglio Nazionale. Infatti l’art. 6, comma 2, lett. b), dello statuto del CONI stesso prevede che i Presidenti delle Federazioni sportive nazionali riconosciute – quale appunto l’AeCI – sono membri di diritto del Consiglio Nazionale.
Pertanto il Presidente dell’AeCI, G.L., – per quanto riferito dal MIT e confermato nella corrispondenza allegata – condannato per il reato di peculato in data 14.12.2016, dovrà essere sospeso dall’incarico per un periodo massimo di diciotto mesi o, se inferiore, fino a quando intervenga successiva sentenza assolutoria. Tenuto conto che l’incarico di Presidente risulta conferito con D.P.C.M. del 27 settembre 2013 per il quadriennio 2013-2017, la sospensione in parola dispiegherà i suoi effetti fino alla naturale scadenza dell’incarico stesso.
Quanto alla decorrenza della sospensione in esame, oggetto di specifica richiesta del MIT, si ritiene che la stessa abbia inizio dalla conoscenza da parte dell’organo competente a disporre la sospensione cautelare, dal momento che l’art. 11 del Codice di comportamento sportivo del CONI parla di condanna anche con sentenza non passata in giudicata.

Tutto ciò premesso e considerato,

DELIBERA

  • l’inapplicabilità al Presidente dell’AeCI dell’art. 3, comma 6, d.lgs. 39/2013, in quanto soggetto non dotato di poteri di gestione, pur rilevando che questa impostazione non è del tutto conforme con la ratio della disciplina di cui al medesimo d.lgs. 39/2013, ne’ con la legge delega n. 90/2012 (così come recentemente segnalato al Governo e al Parlamento con l’atto di segnalazione n. 1 del 18 gennaio 2017);
  • l’applicabilità al Presidente dell’AeCI, quale membro del massimo organo rappresentativo del Consiglio Nazionale del CONI, dell’art. 11 del Codice di comportamento sportivo del CONI stesso, che prevede la sospensione cautelare con decorrenza dalla conoscenza da parte dell’organo competente a disporre la sospensione cautelare, dal momento che l’art. 11 del Codice di comportamento sportivo del CONI parla di condanna anche con sentenza non passata in giudicata.
  • l’invio ai segnalanti (MIT e avv. Luca Basso) di una comunicazione relativa alle determinazioni assunte dall’Autorità, con specifica richiesta al MIT di rendere edotta l’Autorità in ordine ai provvedimenti adottati nei confronti del Presidente dell’AeCI, G.L.

Raffaele Cantone

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 15 marzo 2017
Il Segretario, Maria Esposito

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