Delibera numero 179 del 01 marzo 2017

concernente la sussistenza di situazioni di inconferibilità/incompatibilità, ai sensi del d.lgs. n. 39/2013, in merito alle designazioni dei membri del comitato di gestione dell’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale. Fascicolo UVIF/965/2017

 

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

nell’adunanza del 1 marzo 2017;

visto l’articolo 1, comma 3, della legge 6 novembre 2012, n. 190, secondo cui l’Autorità esercita poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni e ordina l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dal piano nazionale anticorruzione e dai piani di prevenzione della corruzione delle singole amministrazioni e dalle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa previste dalla normativa vigente, ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza;

visto l’art. 16 del d.lgs. 8 aprile 2013 n. 39, secondo cui l’Autorità nazionale anticorruzione vigila sul rispetto, da parte delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico, delle disposizioni di cui al citato decreto, in tema di inconferibilità e di incompatibilità degli incarichi, anche con l’esercizio di poteri ispettivi e di accertamento di singole fattispecie di conferimento degli incarichi;

vista la delibera dell’ANAC n. 833 del 3 agosto 2016 concernente: «Linee guida in materia di accertamento delle inconferibilità e delle incompatibilità degli incarichi amministrativi da parte del responsabile della prevenzione della corruzione. Attività di vigilanza e poteri di accertamento dell’ANAC in caso di incarichi inconferibili e incompatibili;

vista la relazione dell’ Ufficio vigilanza sull’imparzialità dei funzionari pubblici (UVIF).

Fatto
Con le note prot. n. 193179 del 30 dicembre 2016, n. 5152 del 16 gennaio 2017, prot. n. 9081 del 20 gennaio 2107 e prot. n. 9747 del 23 gennaio 2017, il Presidente dell’Autorità del Sistema portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale ha chiesto all’Autorità un parere in merito alla nomina del sig. Enrico Luciani e dell’ing. Antonio Cozzolino in qualità di componenti del Comitato di gestione della medesima  dell’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale, con riferimento alle disposizioni del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39.
In particolare, nella richiesta di parere si pone l’attenzione sul fatto che l’Ing. Cozzolino, auto-designatosi rappresentante del Comune di Civitavecchia nel Comitato di gestione, riveste anche la carica di sindaco di Civitavecchia, mentre il signor Luciani è stato componente dell’ ex Autorità portuale di Civitavecchia.
Inoltre il signor Luciani ricopre dal 2003 a tutt’oggi la carica di Presidente della Compagnia portuale, cooperativa privata assegnataria, nel porto di Civitavecchia, dell’autorizzazione di cui all’art. 17 della legge n. 84/94, che prevede la somministrazione di manodopera portuale. Con riferimento a tale circostanza, il Presidente dell’Autorità di sistema portuale chiede se l’eventuale conflitto di interessi derivante dalla posizione di Presidente della compagnia portuale, possa risolversi attraverso l’istituto dell’astensione.

•          Sig. Enrico Luciani.

a)  Insussistenza di una situazione di inconferibilità, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. n. 39/2013, in relazione alla sua qualità di ex componente del comitato portuale di Civitavecchia, nonché di Presidente della Compagnia portuale di Civitavecchia.

L’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale è un ente pubblico non economico di rilevanza nazionale, ai sensi dell’art. 7, comma 5 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169 concernente: “Riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le Autorità portuali di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, in attuazione dell’articolo 8, comma 1, lettera f), della legge 7 agosto 2015, n. 124”.
Il sig. Enrico Luciani, già componente dell’Autorità portuale di Civitavecchia fino alla sua trasformazione in Autorità di sistema portuale, è stato designato dalla Regione Lazio, quale componente del Comitato di gestione della medesima Autorità di sistema portuale.
Tale soggetto è, altresì, presidente della compagnia portuale di Civitavecchia, cooperativa privata assegnataria nel porto di Civitavecchia dell’autorizzazione di cui all’art. 17 della legge n. 84/94, per la somministrazione di manodopera portuale su cui l’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale svolge attività di vigilanza, regolazione e controllo.
L’art. 4 del d.lgs. n. 39/2013 stabilisce che: «A coloro che, nei due anni precedenti……abbiano ricoperto cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dall'amministrazione o ente pubblico che conferisce l'incarico, non possono essere conferiti: b) gli incarichi di amministratore di ente pubblico, di livello nazionale, regionale e locale».
Tale fattispecie non può ritenersi verificata, con riferimento ad entrambe le cariche esaminate, perché, nel primo caso la norma richiede che si provenga da un ente regolato e finanziato, mentre come si è detto l’Autorità di sistema portuale è un ente pubblico non economico.
Quanto al secondo caso, l’art. 4 del d.lgs. n. 39/2013 richiede, invece, in destinazione che l’incarico da conferire sia quello di “amministratore di ente pubblico”, mentre nel caso di specie si tratta di una designazione di un componente del comitato di gestione dell’Autorità di sistema portuale, senza deleghe gestionali.

 

b)  Sussistenza di una situazione di conflitto di interesse tra la carica di Presidente della compagnia portuale Civitavecchia società cooperativa per azioni e la carica di componente del Comitato di gestione dell’Autorità di sistema portuale di Civitavecchia.

Esclusa, quindi,  la sussistenza di una situazione di inconferibilità, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. n. 39/2013, va valutato se l’eventuale contemporanea permanenza dell’incarico di Presidente della compagnia portuale Civitavecchia società cooperativa per azioni e la carica di componente del Comitato di gestione dell’Autorità di sistema portuale di Civitavecchia possa dar luogo ad una situazione di conflitto di interessi, almeno potenziale.
La vicenda all'esame dell’Autorità si inquadra in un contesto normativo generale che denota la sempre crescente attenzione prestata dal legislatore all'indeclinabile valore della imparzialità in sede di espletamento dell'attività amministrativa, esigenza questa compendiata dalla formulazione del novello art.6 bis della L. n. 241 del 1990, così come introdotto dalla L. n. 190 del 2012, che giunge a configurare un generale dovere di astensione del pubblico funzionario in caso di conflitto di interessi anche solo potenziale. Tale intervento normativo si colloca nel solco della progressiva valorizzazione del principio di imparzialità e trasparenza dell'azione amministrativa, come evincibile dall'art. 97 della Costituzione, ad opera della stessa giurisprudenza mediante l'applicazione in sede analogica, sia pure con le dovute cautele, dell'art. 51 c.p.c..
Trattasi quindi di un percorso virtuoso, che ha condotto ad una rinnovata consapevolezza del ruolo stesso del funzionario amministrativo, nel quadro di un ideale ravvicinamento tra funzione pubblica e funzione giurisdizionale, siccome entrambe informate a sovrapposti principi di obiettività ed imparzialità. Questo percorso ha portato poi il legislatore all’approvazione del Codice di comportamento il cui articolo 7 stabilisce che: «Il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente. Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull'astensione decide il responsabile dell'ufficio di appartenenza».
La giurisprudenza amministrativa (cfr. T.A.R. Lombardia-Milano, sez. IV, sentenza 13 maggio 2013, n. 1137; T.A.R. L'Aquila-Abruzzo, sez. I, 19 marzo 2014, n. 261; T.A.R. Campania- Salerno, sez. II, 17 marzo 2014, n. 577 e da ultimo T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 12 maggio 2015, n. 968) ritiene che il dovere di astensione - quale conseguenza obbligatoria di fronte ad ipotesi di conflitti di interessi - postuli "una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi" del pubblico amministratore.
Nel caso prospettato, il sig. Enrico Luciani - già presidente della Compagnia portuale, cooperativa privata assegnataria nel porto di Civitavecchia dell’autorizzazione di cui all’art. 17 della legge n. 84/94, per la somministrazione di manodopera portuale - andrebbe a ricoprire anche la carica di componente del comitato di gestione di quell’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale, che svolge nei confronti di tale compagnia attività di vigilanza, regolazione e controllo.
Infatti, ai sensi dell’art. 11, comma 5 del d.lgs. n. 169/2016, il comitato di gestione di un AdSP “delibera, su proposta del Presidente, in ordine alle autorizzazioni ed alle concessioni di cui agli articoli 6, comma  11, 16 e 18 di durata superiore a quattro anni, determinando l'ammontare dei relativi canoni, nel rispetto delle  disposizioni  contenute  nei decreti del Ministro delle infrastrutture e dei  trasporti,  di  cui, rispettivamente, all'articolo 16, comma 4, ed all'articolo 18,  commi 1 e 3”.
L’art. 17 (Disciplina della fornitura del lavoro portuale temporaneo) della legge 84/94 così come modificato dal d.lgs. n. 169/2016 dispone che:  « 1. Il presente articolo disciplina la fornitura di lavoro temporaneo, anche in deroga all'articolo 1 della legge 23 ottobre 1960, n. 1369, alle imprese di cui agli articoli 16 e 18 per l'esecuzione delle operazioni portuali e dei servizi portuali autorizzati ai sensi dell'articolo 16, comma 3. 2. Le autorità portuali o, laddove non istituite, le autorità  marittime, autorizzano l'erogazione delle prestazioni di cui al comma 1 da parte di una impresa, la cui attività deve essere esclusivamente rivolta alla fornitura di lavoro temporaneo per l'esecuzione delle operazioni e dei servizi portuali, da individuare secondo una procedura accessibile ad imprese italiane e comunitarie. Detta impresa, che deve essere dotata di adeguato personale e risorse proprie con specifica caratterizzazione di professionalità nell'esecuzione delle operazioni portuali, non deve esercitare direttamente o indirettamente le attività di cui agli articoli 16 e 18 e le attività svolte dalle società di cui all'articolo 21, comma 1, lettera a), ne' deve essere detenuta direttamente o indirettamente da una o più imprese di cui agli articoli 16, 18 e 21, comma 1, lettera a), e neppure deve detenere partecipazioni anche di minoranza in una o più imprese di cui agli articoli 16, 18 e 21, comma 1, lettera a), impegnandosi, in caso contrario, a dismettere dette attività e partecipazioni prima del rilascio dell'autorizzazione. 3. L'autorizzazione di cui al comma 2 viene rilasciata dall’autorità portuale o, laddove non istituita, dall’autorità marittima entro centoventi giorni dall'individuazione dell'impresa stessa e, comunque, subordinatamente all'avvenuta dismissione di ogni eventuale attività e partecipazione di cui al medesimo comma. L'impresa subentrante è tenuta a corrispondere il valore di mercato di dette attività e partecipazioni all'impresa che le dismette. 4. L’autorità portuale o, laddove non istituita, l’autorità marittima individua le procedure per garantire la continuità del rapporto di lavoro a favore dei soci e dei dipendenti dell'impresa di cui all'articolo 21, comma 1, lettera b), nei confronti dell'impresa autorizzata».
Risulta, quindi evidente, il conflitto di interesse tra controllore e controllato che sorgerebbe qualora il Sig. Luciani dovesse assumere la qualità di componente di comitato di gestione dell’AdSP in esame.
E la sola astensione non basterebbe a sanare tale ipotesi di conflitto di interessi, essendo tale conflitto  generalizzato e permanente, in quanto l’interessato, in qualità di componente del comitato di gestione dell’Autorità portuale, con i suoi provvedimenti, interverrebbe, anche in maniera decisiva, sull’attività privatistica della compagnia all’interno della quale detiene specifici interessi.

c) Considerazioni dell’ufficio

In base alle considerazioni sopra espresse, non si ritengono violate le disposizioni di cui al d.lgs. n. 39/2013. Tuttavia, nel caso in esame, si ritiene integrata un’ipotesi di conflitto di interessi che non trova espressamente il suo riferimento in una norma di legge: l’incompatibilità in esame non è quindi di tipo formale, ma “materiale” tra la carica di componente dell’Autorità portuale e quella di presidente di una società la cui attività è regolata dalla stessa Autorità. Tale situazione di interferenza è di natura tale da influenzare l’esercizio indipendente, imparziale e obiettivo della funzione pubblica rivestita, non sanabile con il solo dovere di astensione previsto dal legislatore.
Si rimette, infine, alla valutazione dell’amministrazione vigilante, la validità degli atti e/o provvedimenti adottati sig. Luciani, nella situazione di interferenza sopra descritta, nel tempo nel quale lo stesso era componente del Comitato portuale e presidente della suddetta compagnia.

d) Precedenti orientamenti e decisioni dell’Autorità sul punto.

Con riferimento alla fattispecie in esame si evidenzia che l’Autorità ha già esaminato una situazione simile a quella segnalata, nella quale il presidente di un ente pubblico economico ricopriva, al contempo, la carica di amministratore unico della società strumentale, totalmente partecipata dal medesimo ente. Nel parere sulla normativa in data 4 novembre 2015 nel caso AG 76/15/A, l’Autorità ha ritenuto, infatti, sussistente una situazione di conflitto di interessi potenziale, in quanto “……si immedesimano nella stessa persona le figure di controllore e controllato, a  scapito dell’imparzialità che deve permeare l’agere dell’amministratore pubblico.”
Allo stesso modo, l’Autorità si è espressa con la delibera n. 378/2016 del 6 aprile 2016, pubblicata sul sito istituzionale dell’ANAC, nella quale, proprio in riferimento ad un’Autorità portuale, ha stabilito la sussistenza di un’ipotesi di conflitto di interessi tra la carica di presidente di un’Autorità portuale e quella di socio di una società la cui attività è regolata dalla stessa Autorità.

•          Ing. Antonio Cozzolino.

Con riferimento all’autodesignazione dell’Ing. Antonio Cozzolino, Sindaco di Civitavecchia quale componente del comitato di gestione dell’AdSP, in esame si esprimono le seguenti considerazioni.

a) Insussistenza di situazioni di inconferibilità di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 39/2013.

In prima battuta, si deve sottolineare l’insussistenza di una situazione di inconferibilità di cui all’art. 4 citato d.lgs. n. 39/2013, per coloro che sia stati sindaci e successivamente sia nominati “amministratori di un ente pubblico di livello nazionale”, non prevedendo la norma, in provenienza, la carica politica.

b) Comprovata esperienza dei componenti del comitato di gestione. Incompatibilità TUEL. Incompetenza dell’Autorità. Valutazione del Ministero vigilante e dei Presidenti delle Autorità di sistema portuale.

 

Quanto alle valutazioni relative alla comprovata esperienza e qualificazioni del Sindaco di Civitavecchia nei settori dell’economia dei trasporti e portuale, richiesta dalla citata circolare Ministero delle infrastrutture e trasporti in ordine alle competenze dei componenti dei comitati di gestioni delle Autorità di sistema portuale, bisogna sottolineare che le stesse esulano dalle competenze di quest’Autorità, restando di competenza del Presidente dell’Autorità di sistema portuale o eventualmente del Ministero vigilante.
E proprio a tali organi spetta applicare la nuova normativa, valutando l’intenzione del legislatore in merito al ruolo di tipo “tecnico” piuttosto che politico che debbano rivestire i componenti dei comitati di gestione di un’Autorità di sistema portuale.
Così come esula dalla valutazione di quest’Autorità l’analisi delle situazioni di incompatibilità previste per i Sindaci dal TUEL, così come già ribadito da quest’Autorità con l’atto di segnalazione n. 7 del 4 novembre 2015 concernente: “Criticità della normativa contenuta nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (“Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”), in tema di esimenti alle cause di incompatibilità e di conflitto di interessi”.

Tutto ciò premesso e considerato,

DELIBERA

- nei casi esaminati, da un lato, l’insussistenza delle violazioni delle disposizioni di cui al decreto legislativo 39/2013 e, dall’altro, l’esistenza di un conflitto di interessi potenziale tra la carica rivestita dal signor Enrico Luciani e l’incarico che quest’ultimo andrebbe a ricoprire quale componente del comitato di gestione dell’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale.

Raffaele Cantone

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 1 marzo 2017

Il Segretario, Maria Esposito

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