Delibera numero 249 del 04 aprile 2018

ISP 14/2015. Piano ispettivo dell’ANAC anno 2015. Protocollo di Intesa ANAC – MEF RGS. Visita ispettiva presso il comune di Cagliari.

 

Fascicolo n. 1930/2016.

    1. Riqualificazione del complesso calcistico e della piscina olimpionica coperta in località Terramaini Pirri (CIG n. 54734566C6)
    2. Lavori di sistemazione degli allacci idrici e di differenziazione delle utenze nel complesso E.R.P. di via Sanna  (CIG 4576804224)
    3. Gestione manutenzione integrale della rete viaria comunale – Prima fase operativa (CIG 5515825AC6)
    4. Manutenzione impianti tecnologici edifici scolastici (CIG 606380060E)
    5. Manutenzione straordinaria immobili ERP Anno 2012 – Zona 1 e Zona 2 (CIG 4858643709 e CIG 4858512AED)
    6. Manutenzione straordinaria immobili ERP Anno 2011 – Zona 1 e Zona 2 (CIG 401345255C e CIG 4013559DA6)
    7. Bastioni San Remy e Santa Caterina: restauro e valorizzazione monumentale (CIG  55260321DE)
    8. Realizzazione svincolo Asse Mediano - Via dei Valenzani (CIG 5431602BC1)
    9. Rifacimento corsia preferenziale lato porto (CIG 5535337099)
    10. Interventi di recupero primario e secondario nel quartiere di Santa Teresa – Pirri (CIG 5525960672)

 

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

nell’adunanza del 7 marzo 2018;

Visto l’articolo 19, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, secondo cui i compiti e le funzioni svolti dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all’Autorità Nazionale Anticorruzione;
Visto il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e s.m.i.;
Visto il d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207;
Visto il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50;
Vista la relazione istruttoria del Servizio Ispettivo Finanza Pubblica del MEF – RGS;
Vista la Comunicazioni Risultanze Istruttorie inviata dall’Ufficio Vigilanza Lavori al Comune di Cagliari e la nota di controdeduzioni da quest’ultimo fornita;
Vista la relazione dell’Ufficio Vigilanza Lavori;

 

Premessa
Con atto n. prot. 64180 del 21 maggio 2015 il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, in attuazione del protocollo di intesa con il MEF – RGS del 11.2.2015, ha richiesto l’effettuazione di alcuni accertamenti ispettivi presso il Comune di Cagliari rientranti nel Piano Ispezioni predisposto da questa Autorità per il 2015.
Gli accertamenti, eseguiti dal 22 giugno 2015 al 31 luglio 2015 da un nucleo di dirigenti ispettori del Servizio Ispettivo Finanza Pubblica del MEF – RGS, hanno avuto lo scopo di acquisire puntuali elementi conoscitivi e documentali sull’attività negoziale dell’amministrazione per il periodo 2012-2015, nonché di verificare il rispetto della normativa che disciplina le procedure di affidamento in relazione ad alcuni appalti di lavori, servizi e forniture previamente individuati da questa Autorità.
Gli appalti di lavori attenzionati durante l’intervento ispettivo sono stati i seguenti:

    1. Riqualificazione del complesso calcistico e della piscina olimpionica coperta in località Terramaini Pirri (CIG n. 54734566C6)
    2. Lavori di sistemazione degli allacci idrici e di differenziazione delle utenze nel complesso E.R.P. di via Sanna  (CIG 4576804224)
    3. Gestione manutenzione integrale della rete viaria comunale – Prima fase operativa (CIG 5515825AC6)
    4. Manutenzione impianti tecnologici edifici scolastici (CIG 606380060E)
    5. Manutenzione straordinaria immobili ERP Anno 2012 – Zona 1 e Zona 2 (CIG 4858643709 e CIG 4858512AED)
    6. Manutenzione straordinaria immobili ERP Anno 2011 – Zona 1 e Zona 2 (CIG 401345255C e CIG 4013559DA6)
    7. Bastioni San Remy e Santa Caterina: restauro e valorizzazione monumentale (CIG  55260321DE)
    8. Realizzazione svincolo Asse Mediano - Via dei Valenzani (CIG 5431602BC1)
    9. Rifacimento corsia preferenziale lato porto (CIG 5535337099)
    10. Interventi di recupero primario e secondario nel quartiere di Santa Teresa – Pirri (CIG 5525960672)

La Relazione istruttoria del nucleo di ispettori del S.I.Fi.P. è stata trasmessa all’ANAC con nota del 9 febbraio 2016 a firma del Ragioniere Centrale dello Stato; il Consiglio dell’Autorità, nella seduta del 6.4.2016, ne ha disposto la trasmissione all’Ufficio Vigilanza Lavori e all’Ufficio Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture per i seguiti di competenza.
Gli ispettori del S.I.Fi.P. hanno individuato per ciascuno degli interventi di cui sopra alcune criticità; tra le criticità più diffuse hanno rilevato un esteso ricorso alla procedura negoziata non supportato da adeguata motivazione, un ritardo nella stipula dei contratti, una inosservanza del principio di economicità e rotazione, il ricorso a perizie di variante di importo sostanzialmente coincidente con il ribasso d’asta.  
Tali criticità, cui si sono aggiunte ulteriori valutazioni degli Uffici, sono state rappresentate al Comune di Cagliari mediante nota di Comunicazioni Risultanze Istruttorie prot. n. 112696 del 25.7.2016, riscontrata dal comune medesimo con nota di controdeduzioni acquista al protocollo n. 131626 del 12.9.2016.

 

Fatto e considerato

    1. Riqualificazione del complesso sportivo calcistico e della piscina olimpionica coperta in località Terramaini Pirri (CIG n. 54734566C6).

Dati generali dell’intervento
Importo a base di gara: € 956.000,00 + € 35.000,00 per oneri relativi all’attuazione del piano di sicurezza non soggetti a ribasso d’asta per complessivi € 991.000,00 + IVA.
Procedura per l’affidamento del contratto: Accordo Quadro, art. 59 del D.lgs. n. 163/2006 e procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara ai sensi dell’art. 57, comma 6, e 122, comma 7, del D.lgs. 163/2006.
Criterio di aggiudicazione: Criterio del prezzo più basso ai sensi dell’art. 82, comma 2, lett. a) del D.lgs 163/2006 e dell’art. 18, comma 1, lett. a) numero 3 della L.R. n. 5/2007.
Gli ispettori hanno constatato che tale intervento era inserito in un più ampio programma di interventi di manutenzione e riqualificazione di impianti sportivi dell’importo complessivo di € 6.000.000,00 e pertanto hanno ritenuto di estendere la verifica anche alle gare restanti di seguito elencate:
1) Complesso sportivo calcistico e piscina olimpionica coperta in località Terramaini Pirri, € 1.300.000,00 (Del. G.C. n. 207 del 4/12/2013);
2) Pattinodromo, € 900.000,00 (Del. G.C. n. 205 del 4/12/2013);
3) Campo di calcio in via Crespellani, € 600.000,00 (Del. G.C. n. 186 del 3/12/2013);
4) Palestra CONI B, € 500.000,00 (Del. G.C. n. 203 del 4/12/2013);
5) Campo di calcio Borgo S.Elia, € 500.000,00, (Del. G.C. n. 177 del 26/11/2013);
6) Palazzetto dello sport, € 400.000,00 (Del. G.C. n. 200 del 4/12/2013);
7) Campo di calcio sito nel polo sportivo di Monte Mixi, € 450.000,00 (Del. G.C. 178/13);
8) Palestra CONI A, € 450.000,00 (Del. G.C. n. 208 del 4/12/2013);
9) Palazzetto dello sport, € 470.000,00 (Del. G.C. n.196 del 3/12/2013);
10) Impianto sportivo Siddi e Palestra di Scherma, € 280.000,00 (Del. G.C. n. 202/2013);
11) Impianto via monte Acuto, € 200.000,00 (Del. G.C. n. 209 del 6/12/2013);
12) Pista Skate Board Pessagno, € 150.000,00 (Del. G.C. n. 223 del 17/12/2012);
13) Impianto is Bingias, € 100.000,00 (Del. G.C. n. 206 del 4/12/2013).

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti
Gli ispettori hanno constatato che per i n. 13 interventi sopra indicati, il modus procedendi dell’Amministrazione è stato sostanzialmente il medesimo e hanno rilevato le seguenti criticità.

    a) Carenza di motivazione della procedura adottata. Dall’esame delle determinazioni a contrarre di ciascun intervento gli ispettori hanno rilevato che la S.A. ha adottato la procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di gara di cui all’art. 122 comma 7 e art. 57 comma 6 del d.lgs. n. 163/06 con il criterio del prezzo più basso e che per tutti gli interventi la motivazione a sostegno di detta scelta è stata individuata nella necessità di “dovere scongiurare, ai sensi della nuova disciplina in materia di contabilità dettata dal d.lgs. n. 118/2011, il ricorso a una nuova programmazione comportante tempi più lunghi di attesa della approvazione del prossimo bilancio, sia garantendo il rispetto dei termini di utilizzo delle risorse imposti dalla Regione”.

In sede di relazione istruttoria gli ispettori hanno rilevato che la procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando - consentita negli appalti pubblici fino al limite del milione di euro ai sensi dell’art. 122 comma 7 e art. 57 comma 6 del D.lgs 163/2006 - costituisce comunque una deroga al principio generale della pubblicità e della massima concorsualità che governa la materia; pertanto, le ipotesi in cui essa è consentita sono da considerarsi di stretta interpretazione e tassative (Consiglio di Stato sez. V, sent. 8006 del 10.11.2010) e non esonerano le stazioni appaltanti dall’obbligo di dimostrare - esplicitandoli nella determina a contrarre - l’esistenza dei presupposti per fruire di tale particolare sistema di scelta del contraente (per tutte: Cons. di Stato, Sez V, 09 giugno 2008, n. 2803). Sulla base di tali presupposti giurisprudenziali gli ispettori hanno ritenuto che la motivazione addotta dell’Amministrazione – la necessità di garantire “… il rispetto dei termini di utilizzo delle risorse imposti dalla Regione” – “…oltre a non avere in alcun modo influito sul processo di scelta dei procedimenti di gara in esame, non può considerarsi rientrante nell’ambito delle condizioni aggiuntive previste dall’art. 122 comma 7 del D.Lgs. n. 163/2006, né tra le circostanze esplicitate nell’articolo 57 del Codice degli appalti”.
Nella nota di controdeduzioni la S.A. ha difeso il proprio operato sia richiamando la ratio stessa della norma di cui all’art. 122 comma 7 del d.lgs. n. 163/06 (come modificato dalla legge n. 106/2011) e cioè la semplificazione dei procedimenti amministrativi concernenti la disciplina dei contratti pubblici, sia osservando che il richiamo operato all’art. 57 fa riferimento alle sole procedure di cui al comma 6 e non all’intero articolo.
A tale riguardo si ritiene di poter evidenziare che l’istituto in esame, diretto a realizzare una semplificazione delle procedure amministrative nell’ottica di mettere a disposizione delle stazioni appaltanti un più ampio ventaglio di strumenti normativi per appalti di non elevata entità, non possa sottrarsi ai principi generali del diritto amministrativo, con conseguente obbligo per la stazione appaltante di fornire, nella delibera a contrarre, la motivazione delle ragioni che hanno indotto ad optare per l’adozione di tale procedura negoziata; motivazione resa tanto più necessaria a fronte dell’innalzamento della relativa soglia economica apportato dalla legge n. 106/2011 nell’ambito del previgente Codice dei contratti, considerata la possibilità di affidare tramite la procedura negoziata in esame una porzione ragguardevole di lavori.
Tali principi risultano ad oggi ribaditi nelle medesime Linee Guida n. 4 dell’ANAC relative alle “Procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici” (Delibera n. 1097 del 26 ottobre 2016), nelle quali risulta precisato, in riferimento alle procedure semplificate per l’affidamento di contratti di lavori di importo pari o superiore a euro 150.000,00 euro e inferiore a 1.000.000,00, il rispetto degli oneri motivazionali e la necessità di individuazione di meccanismi idonei a garantire la trasparenza della procedura e la parità di trattamento degli operatori economici, richiedendo espressamente che “Per affidamenti di importo elevato, superiori a 500.000 euro, le stazioni appaltanti motivano il mancato ricorso a procedure ordinarie che prevedono un maggior grado di trasparenza negli affidamenti”.
Nel caso in esame, la circostanza che per 13 interventi la stazione appaltante si sia riferita alla medesima motivazione, lascia presupporre il ricorso ad una frase di “stile” per assolvere il suddetto obbligo motivazionale, in carenza, pertanto, di un’adeguata ponderazione circa l’effettiva sussistenza di ragioni atte a giustificare il  mancato ricorso a procedure ordinarie.
Peraltro va osservato che nell’ambito del campione individuato dagli Ispettori riferito alle procedure negoziate adottate dal Comune di Cagliari senza previa pubblicazione del bando, ai sensi dell’art. 57, comma 6, e 122 comma 7, con particolare riferimento al settore dei lavori pubblici “…allo scopo di esaminare il comportamento adottato dall’Amministrazione con specifico riferimento all’obbligo di motivazione riferito a sostegno della scelta di optare per tale procedura negoziata” afferente ad un periodo 2012/2014 è stato riferito che “In alcuni casi, invece, non sono indicate alcune spiegazioni a sostegno della scelta della procedura di gara”.

    b) Inosservanza del principio di economicità. Gli ispettori hanno riscontrato che nella lettera di invito la stazione appaltante ha previsto che ciascuna ditta potesse aggiudicarsi una sola procedura e che pertanto sarebbe stata “esclusa da tutte le altre procedure non ancora aggiudicate”. Al riguardo hanno osservato che tale scelta se, da un lato, garantisce il principio di rotazione tra le imprese, dall’altro potrebbe essere controproducente sotto il profilo dell’economicità; infatti l’esclusione di una ditta aggiudicataria di una gara dalle gare residue estromette dalla competizione un concorrente potenzialmente in grado di presentare offerte vantaggiose (potendo realizzare, su più gare similari, economie di scala).

La S.A. non ha condiviso tale osservazione sostenendo che - trovando applicazione lo strumento dell’esclusione automatica delle offerte anomale - l’offerta aggiudicataria non è quella in assoluto più bassa ma quella al di sotto della soglia di anomalia, che dovrebbe assicurare il miglior rapporto qualità/prezzo; a sostegno di questa tesi evidenzia che i ribassi di aggiudicazione delle tredici gare sono contenuti in un range molto limitato (tra il 20.940% e il 21.865%).
Si ritiene che, tale modus procedendi, fermo restando il principio di rotazione tra le imprese peraltro non adeguatamente assicurato per le ragioni di cui si dirà nel prosieguo, potrebbe in effetti non risultare del tutto vantaggioso sotto il profilo della cosiddetta “economicità, atteso che qualora a un concorrente potenzialmente in grado di presentare offerte favorevoli fosse stato consentito di partecipare a più gare contemporaneamente e di aggiudicarsele, questo gruppo di gare si sarebbe potuto caratterizzare anche per ribassi inferiori a quelli verificatesi.

    c) Anomalo svolgimento della procedura di aggiudicazione. In aggiunta a quanto verificato dagli ispettori in sede di vista ispettiva si è rilevato che per l’aggiudicazione dei 13 interventi la S.A. ha invitato n. 32 imprese precisando nella lettera di invito che ciascuna ditta avrebbe potuto risultare aggiudicataria solo di un appalto (indetto ai sensi dell’art. 122, comma 7 e 57, comma 6 del D.lgs. 163/2006). Dal verbale di gara della seduta del 23 dicembre 2013 risulta che la Commissione ha aperto prima le buste relative alle offerte di Gara 1 (Complesso sportivo calcistico e piscina olimpionica coperta in località Terramaini Pirri) procedendo all’aggiudicazione; per lo svolgimento di Gara 2 (Pattinodromo) ha escluso la ditta vincitrice della Gara 1 e, aperte le buste rimanenti, ha aggiudicato la gara; per lo svolgimento di Gara 3 (Campo di calcio in via Crespellani) ha escluso le ditte aggiudicatarie di Gara 1 e Gara 2 e, aperte le buste rimanenti, ha aggiudicato la gara, e così via fino alla Gara 13. Ovviamente, di gara in gara la platea dei partecipanti si è andata sempre più assottigliando, confermandosi i rilievi sopra esposti in relazione a possibili “diseconomie”. Oltre a ciò, tale modo di procedere è stato comunque ritenuto alquanto anomalo: in pratica, se si considera la procedura descritta come un insieme di n. 13 gare distinte la S.A. ha assegnato ben tredici appalti mediante procedura negoziata senza bando invitando sempre le stesse trentadue imprese, in deroga al principio di rotazione; viceversa, se si considera la procedura descritta come un procedimento unitario si evidenzia che tale procedimento non ha assicurato una parità di condizioni a tutte le imprese partecipanti in quanto le assegnazioni sono state eseguite su un range via via più ristretto di partecipanti.

Al riguardo la S.A. non ha fornito puntuali controdeduzioni limitandosi a specificare che si è trattato di n. 13 procedure negoziate indipendenti l’una dall’altra.
Pertanto, alla luce di questa precisazione si conferma che la S.A. ha assegnato n. 13 appalti dell’importo comulativo di circa € 6.000.000,00 invitando sempre le stesse n. 32 imprese. A ciò va anche aggiunto che dalla documentazione acquisita in atti non paiono rilevarsi le modalità e i criteri con cui sono state individuate le trentadue ditte invitate alle procedure. 

    d) Ritardata stipula del contratto. Gli ispettori hanno rilevato che il contratto di appalto con specifico riferimento alla procedura di gara relativa alla “Riqualificazione del complesso sportivo calcistico e della piscina olimpionica coperta in località Terramaini Pirri”, è stato sottoscritto circa cinque mesi dopo l’aggiudicazione definitiva.

Si rileva pertanto l’inosservanza del termine di 60 giorni previsto dall’art. 11, comma 9, del D.Lgs. n. 163/2006.

Considerazioni conclusive
Alla luce di quanto sopra si ritiene di poter concludere che il profilo di maggiore criticità consista nella modalità con cui è stata eseguita la procedura di gara, per la quale si rileva la violazione del principio di rotazione e una carenza nella esplicitazione dei criteri con cui è stato individuato il set delle n. 32 imprese da invitare alle n. 13 procedure. Si rileva anche una certa insufficienza nella fase motivazionale delle determine a contrarre con la quale si è disposto di adire alla procedura negoziata senza bando ai sensi dell’art. 122, comma 7 e 57, comma 6 del D.lgs. 163/2006.

 

    2. Lavori di sistemazione degli allacci idrici e di differenziazione delle utenze nel complesso E.R.P. di via Sanna  (CIG 4576804224)

Dati generali dell’intervento.
Importo a base di gara: € 254.051,00 di cui 234.769,74 per lavori a misura ed € 19.281, 26 per oneri per la sicurezza. L’importo complessivo dell’appalto è di € 290.000,00.
Procedura per l’affidamento del contratto: Procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara ai sensi dell’art. 122 comma 7 del D.lgs. 163/2006.
Criterio di aggiudicazione: Criterio del prezzo più basso mediante ribasso sull’elenco prezzi ai sensi dell’art. 82 comma 2, lettera a) del D.Lgs 163/2006 e dell’art. 18, comma 1, lettera a) numero 3 della L.R. n. 5/2007.
Nel corso dei lavori è stata disposta una perizia di variante ai sensi dell’art. 132, comma 1 lett. c) del d.lgs. n. 163/2006; l’aumento dell’importo dei lavori a seguito della perizia è pari a € 51.248,68 – con un incremento dell’importo contrattuale pari al 27% - e ha trovato copertura all’interno del finanziamento complessivo di € 290.000,00.

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti.
Gli ispettori hanno rilevato che dall’esame della determina a contrarre non emerge alcuna giustificazione da parte dell’Amministrazione a sostegno della scelta della procedura di gara; al riguardo l’amministrazione nelle sue controdeduzioni richiama quanto già rappresentato alla lettera a) del punto precedente in tema di carenza motivazionale.
Circa la perizia di variante si evidenzia la S.A. ha comunicato che essa è stata disposta ai sensi dell’art. 132, comma 1 lett. c) del d.lgs. n. 163/06 (eventi inerenti alla natura e alla specificità dei beni sui quali si interviene verificatisi in corso d'opera, o di rinvenimenti imprevisti o non prevedibili nella fase progettuale) in quanto dopo la consegna dei lavori e durante la loro esecuzione si è riscontrata la necessità di apportare alcune modifiche alla conformazione, disposizione e tipologia di alcune parti dell’opera in progetto (piantoni idrici e contatori di misura). L’esecutore ha accettato di eseguire i lavori di perizia agli stessi patti, prezzi e condizioni dei lavori di cui al contratto originario.

Considerazioni conclusive
Per quanto attiene in specifico ai rilievi del gruppo ispettivo circa la motivazione della procedura prescelta si rimanda alle considerazioni già espresse in riferimento alla carenza degli obblighi motivazionali in ordine al mancato ricorso a procedure ordinarie.

 

    3. Gestione manutenzione integrale della rete viaria comunale – Prima fase operativa (CIG 5515825AC6)

Dati generali dell’intervento.
Importo a base di gara: importo complessivo di € 15.587.605,00, di cui € 12.029.200,00 a base di gara comprensivo di € 319.200,00 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso.
Procedura per l’affidamento del contratto: procedura aperta ai sensi dell’art. 55 del D.Lgs n. 163/2006 e dell’art. 17, comma 4, lett. a), della L.R. n. 5/2007
Criterio di aggiudicazione: criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 18, comma 1, lettera c), della L.R. n. 5/2007.

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti.
In sede di ispezione gli ispettori hanno eccepito una non corretta applicazione della disciplina prevista dall’art. 69 del Codice dei Contratti rubricato “Condizioni particolari di esecuzione del contratto prescritte nel bando o nell’invito”; le osservazioni degli ispettori si basavano sul fatto che la relazione di presentazione dell’appalto lasciava intravedere il ricorrere di una “condizione particolare” che la S.A. può esigere solo laddove esistano specifiche esigenze di natura sociale/ambientale previa espressa previsione nel bando di gara.
Nella nota di controdeduzioni il comune di Cagliari ha dichiarato che nel bando di gara e nei documenti ad esso allegati non è stata inserita alcuna clausola che potesse configurarsi come una “condizione particolare” che rientrerebbe, quindi, nella disciplina prevista dall’art. 69 del Codice dei contratti pubblici (il quale ha recepito l’art. 26 della Direttiva 2004/18/CE e l’art. 38 della Direttiva 2004/17/CE); è stata la ditta aggiudicataria a inserire nella propria offerta tecnica, in aggiunta a quanto prescritto nel Capitolato Tecnico Prestazionale relativamente al Call Center, la costituzione di una struttura organizzativa e operativa nel comune di Cagliari con personale locale da affiancare ai tecnici della propria struttura aziendale, in quanto ciò avrebbe consentito alla ditta di superare più agevolmente la fase di start up grazie ad una migliore conoscenza della rete stradale oggetto dell’appalto.

Considerazioni conclusive
Alla luce delle controdeduzioni fornite dalla S.A. e di quanto in atti non risultano fugati tutti i dubbi prospettati in ordine all’impiego da parte dell’impresa aggiudicataria di circostanze particolari riferito al personale originario del contesto di Cagliari, e alla circostanza che, come rilevato dagli ispettori, l’adozione di condizioni di favore in relazione alle figure di personale locale da occupare potrebbe rappresentare una circostanza particolare che avrebbe dovuto essere prevista specificatamente negli atti di gara ed in particolare nel bando di gara, mediante idonea formulazione volta ad evidenziare la specificità esecutiva.

    4. Manutenzione impianti tecnologici edifici scolastici (CIG 606380060E)

Dati generali dell’intervento
Importo a base di gara: € 992.732,13+ iva, di cui 963.640,88 per lavori soggetti a ribasso ed € 29.091,25 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso
Procedura utilizzata per affidamento del contratto: sistema dell’Accordo Quadro ai sensi dell’art. 59, comma 5, del D. Lgs. n. 163/2006, con procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, svolta ai sensi dell’art. 57, comma 6, e 122, comma 7, del D. Lgs. n. 163/2006
Criterio di aggiudicazione: criterio del prezzo più basso mediante ribasso sull’elenco prezzi posto a base di gara ai sensi degli artt. 81 e 82, comma 2, lettera a) del D. Lgs. n. 163/2006.

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti.
Sono state rilevate le seguenti criticità.

  • Carenza nella motivazione della procedura adottata. Anche in questo caso gli ispettori hanno rilevato una carenza di motivazione; al riguardo la S.A. ha richiamato le considerazioni già espresse in riferimento alla carenza degli obblighi motivazionali in ordine al mancato ricorso a procedure ordinarie.
  • Errata applicazione dell’incentivo alla progettazione. Gli ispettori hanno rilevato che il progetto preliminare/definitivo dei lavori prevedeva gli incentivi nella misura dell'1% dei lavori a base d'asta, così come stabilito dal regolamento approvato con deliberazione della Giunta Municipale n. 711 del 10/07/2003. Pertanto, sia la previsione nel progetto dell’incentivo sia lo stesso regolamento non risultano in linea con l'art.13 bis comma 7-ter del D.L. 90/2014, convertito dalla L. n. 114 del 18/08/2014, il quale ha modificato la disciplina degli incentivi per le attività manutentive.

La S.A. nella nota di controdeduzioni ha comunicato che l’appalto in oggetto è stato indetto in data antecedente la modifica introdotta dall’art. 13 bis comma 7-ter del D.L. 90/2014 e che, in ogni caso, gli incentivi previsti nel quadro economico (pari a € 9.927,32) non sono mai stati liquidati.

Considerazioni conclusive.
Alla luce delle informazioni fornite dalla S.A.si ritiene confermabile il profilo riferito alla carenza nella motivazione della procedura adottata.

 

    5. Manutenzione straordinaria immobili ERP Anno 2012 – Zona 1 e Zona 2 (CIG 4858643709 e CIG 4858512AED)

Dati generali dell’intervento
Importo a base di gara: € 430.000,00 per ciascuna zona.
Procedura utilizzata per affidamento contratto: Procedura negoziata ai sensi dell’art. 122, comma 7 e dell’art. 57, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, e dell'art. 6, comma 4, lettera c), della L.R. n. 5/2007
Criterio di aggiudicazione: criterio del prezzo più basso rispetto a elenco prezzi posto a base gara ai sensi dell'art. 18, comma 1, lettera a) n.3 della L.R. n.5/2007.

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti.
Sono state rilevate le seguenti criticità.

  • Carenza nella motivazione della procedura adottata. Gli ispettori hanno rilevato una carenza di motivazione nella determinazione a contrarre n. 339 del 17.01.2013 che affida i lavori di manutenzione degli edifici ERP mediante procedura negoziata in base all’art. 122, comma 7, del D.Lgs. 163/06.

Al riguardo la S.A. ha richiamato le considerazioni già espresse in riferimento alla carenza degli obblighi motivazionali in ordine al mancato ricorso a procedure ordinarie.

  • Inosservanza del principio di economicità. Come nel caso di cui all’appalto n. 1 gli ispettori hanno rilevato che la S.A. ha previsto per le imprese invitate la possibilità di presentare distintamente offerte per entrambe le gare, Zona 1 e Zona 2, ma con l’esplicito divieto di potersele aggiudicare entrambe. Gli ispettori hanno osservato che questa scelta della stazione appaltante, se da un lato consente alla stessa di favorire il principio della rotazione delle imprese e di ripartire il rischio dei lavori tra due soggetti, dall’altro può rivelarsi controproducente sotto il profilo della economicità dei lavori; infatti, l’esclusione dalla seconda gara della ditta che ha offerto il maggior ribasso sulla prima, estromette dalla competizione un concorrente potenzialmente in grado di offrire un ribasso analogo o maggiore anche per la seconda gara potendo realizzare opportune economie di scala.  

La S.A. ha controdedotto a tali obiezioni ribadendo quanto già espresso nel caso del punto b) dell’appalto 1.

  • Ritardo nella sottoscrizione del contratto. Per quanto concerne i termini di sottoscrizione dei contratti, per la Zona 1, si rileva che dalla data di determina d'aggiudicazione (26/03/2013) alla data di stipula del contratto (11/06/2013) sono trascorsi 2,5 mesi invece dei 2 previsti dall'art. 11, comma 9, del d.lgs. 163/2006; con riferimento alla Zona 2, dalla data di determina d'aggiudicazione (26.03.2013) alla data di stipula del contratto (03/07/2013) sono trascorsi poco più di tre mesi.
  • Perizie di variante. Gli ispettori hanno rilevato che nel corso dei lavori, sono intervenute due perizie di variante, approvate con determinazioni n. 9488 del 21.10.2013 e n. 791 del 28.01.2014, rispettivamente per la Zona 1 e la Zona 2, che hanno rideterminato l’importo originario dei lavori compresi gli oneri per la sicurezza, rilevando che “La fattispecie sembra potersi ricondurre alla prassi assai diffusa, evidenziata peraltro dalla stessa Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC, Comunicato del Presidente del 24.10.2014), di disporre varianti il cui importo è molto prossimo al risparmio conseguito a seguito del ribasso d’asta offerto dall’impresa aggiudicataria”.

La S.A. ha evidenziato che le due perizie trovano la loro legittimazione giuridica nell’art. 132, comma 1, lettera c, del D.Lgs 163/2006 (eventi inerenti alla natura e alla specificità dei beni sui quali si interviene verificatisi in corso d'opera, o di rinvenimenti imprevisti o non prevedibili nella fase progettuale). E’ stato infatti necessario, sostiene la S.A., intervenire d’urgenza per far fronte a problematiche imprevedibili in fase progettuale (come sfondellamenti di solai, cortocircuiti con conseguenti minacce di incendio, rotture di impianti idraulici) e per far fronte a nuove esigenze sopravvenute di inquilini residenti (abbattimento di barriere architettoniche).

    e) In sede di esame istruttorio si è potuto rilevare che per le due gare sono state invitate le medesime imprese; valgono le considerazioni già espresse in relazione all’appalto n. 1. Va tuttavia evidenziato che la S.A ha invitato alla fase di gara n. 23 imprese, un numero ben superiore rispetto al limite minimo (n. 5) fissato per questa classe dimensionale di lavori (inferiore a € 500.000,00).

Considerazioni conclusive.
Alla luce di quanto sopra, nel confermare quanto già esposto in tema di carenza degli obblighi motivazionali in ordine al mancato ricorso a procedure ordinarie, si richiamano gli aspetti legati alla procedura di gara in relazione al principio di economicità e alle modalità di invito delle imprese, nonché l’aspetto riferito al ritardo nella stipula del contratto.

 

    6. Manutenzione straordinaria immobili ERP Anno 2011 – Zona 1 e Zona 2 (CIG 401345255C e CIG 4013559DA6)

Dati generali dell’intervento
Importo a base di gara: € 400.000,00 per ciascuna zona.
Procedura utilizzata per affidamento contratto: procedura negoziata ai sensi dell’art. 122, comma 7 e dell’art. 57, comma 6 del D.Lgs. n.  163/2006, e dell'art. 6, comma 4, lettera c) della L.R. n. 5/2007.
Criterio di aggiudicazione: priterio del prezzo più basso rispetto a elenco prezzi posto a base gara ai sensi dell'art. 18, comma 1, lettera a) n.3 della L.R. n.5/2007.

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti.
Sono state rilevate le seguenti criticità.

  • Carenza di motivazione della procedura adottata. Valgono le stesse osservazioni di cui all’affidamento precedente.
  • Inosservanza del principio di economicità. Valgono le stesse osservazioni di cui all’affidamento precedente.
  • Ritardo nella stipula dei contratti. Per la Zona 1 la stipula del contrato è intervenuta dopo 3 mesi dalla determina di aggiudicazione; per la Zona 2 dopo cinque mesi.
  • Perizie di variante. Sono state disposte n. 2 varianti legittimate  ai sensi dell’art. 132, comma 1, lett. c) del d.lgs. n. 163/06. Nell’ambito degli accertamenti si richiamano per la presente fattispcie le stesse osservazioni di cui all’affidamento precedente.
  • In sede di esame istruttorio si è potuto rilevare che per le due gare sono state invitate le medesime imprese, nel numero di 20. Anche in questo caso si tratta di un numero ben superiore rispetto al limite minimo (n. 5) fissato per questa classe dimensionale di lavori (inferiore a € 500.000,00); valgono pertanto le considerazioni già espresse in relazione all’appalto n. 1.

Nella nota di controdeduzioni la S.A. ha evidenziato che, a seguito delle perplessità evidenziate dal nucleo ispettivo in sede di ispezione, ha accantonato la procedura negoziata sostituendola con una procedura aperta di durata biennale destinando maggiori somme agli appalti.

 

    7. Bastioni San Remy e Santa Caterina: restauro e valorizzazione monumentale (CIG  55260321DE)

Dati generali dell’intervento.
Importo a base di gara: € 2.304.053,71 per lavori a misura
Procedura utilizzata per affidamento contratto: procedura aperta.
Criterio di aggiudicazione: criterio del prezzo più basso rispetto a elenco prezzi posto a base gara ai sensi dell'art. 53, comma 4, del D.Lgs 163/2006 e dell’art. 118, comma 1, lettera a del DPR 207/2010.

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti
Il contratto è stato sottoscritto 124 giorni oltre i 60 giorni previsti dell'art. 11, comma 9, del D.Lgs. 163/2006.

Considerazioni conclusive.
Non si rinvengono apprezzabili profili di criticità se non quello relativo al ritardo nella stipula del contratto.

 

Oltre agli appalti di cui sopra il nucleo ispettivo ha attenzionato altri tre appalti non inclusi nel campione inizialmente selezionato, al fine di verificare l’eventuale ricorrenza di fenomeni già rilevati in precedenza.

 

    8. Realizzazione svincolo Asse Mediano - Via dei Valenzani (CIG 5431602BC1)

Dati generali dell’intervento.
Con determinazione n. 4864 del 19.05.2014, la stazione appaltante ha aggiudicato l’esecuzione dei “Lavori di realizzazione dello svincolo Asse Mediano - Via dei Valenzani” all’impresa “L.P. Costruzioni di Leone V. & C. SAS” – per un importo pari a € 1.222.415,11 + IVA al 10%, sulla base del progetto definitivo precedentemente approvato. Le offerte pervenute sono state valutate in base al criterio del prezzo più basso rispetto all’importo posto a base di gara (€ 1.593.096,90), ai sensi dell’art. 16, comma 7 e dell’art. 18, comma 1, lettera a) punto 2 della L.R. n. 5/2007.

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti.
Gli ispettori hanno rilevato che nonostante la determina di aggiudicazione sia datata 19 maggio 2014 (determina n. 4864), il contratto è stato sottoscritto solo in data 09.10.2014, quindi ben 83 giorni oltre il termine dei 60 giorni previsto dell'art. 11 comma 9 del D.Lgs. 163/2006.

Considerazioni conclusive.
Non si rinvengono apprezzabili profili di criticità se non quello relativo al ritardo nella stipula del contratto.

 

    9. Rifacimento corsia preferenziale lato porto (CIG 5535337099)

Dati generali dell’intervento
Con determinazione n. 4921 del 20.05.2014, la stazione appaltante ha aggiudicato l’appalto per la realizzazione dei “Lavori di rifacimento della corsia preferenziale lato porto via Roma II lotto” all’impresa “CISAF Srl” – per un importo totale pari a € 628.206,75 + IVA, sulla base del progetto definitivo precedentemente approvato con deliberazione di Giunta Comunale n. 263 del 23/12/2013. Le offerte pervenute sono state valutate in base al criterio del prezzo più basso, rispetto all’importo posto a base di gara (€ 802.207,42 + IVA), ai sensi dell’art. 16, comma 4, lettera c) e dell’art. 122 comma, 7 della D.Lgs. 163/2006.

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti
Gli ispettori hanno riscontrato carenze di motivazione per le quali si rimanda alle considerazioni precedenti. Inoltre il contratto è stato sottoscritto 62 giorni oltre il termine dei 60 giorni previsto dell'art. 11 comma 9 del D.Lgs. 163/2006.

Considerazioni conclusive.
Non si rinvengono apprezzabili profili di criticità se non quello relativo al ritardo nella stipula del contratto.

 

 

    10. Interventi di recupero primario e secondario nel quartiere di Santa Teresa – Pirri (CIG 5525960672)

Dati generali dell’intervento
Con determinazione n. 12298 del 04.12.2014, la stazione appaltante ha aggiudicato la gara per la realizzazione degli “Interventi di recupero primario e secondario nel quartiere di Santa Teresa - Pirri” – per un importo totale di € 3.820.000,00 + IVA, sulla base del progetto esecutivo precedentemente approvato con deliberazione di Giunta Comunale n. 256 del 20/12/2013.
Le offerte pervenute sono state valutate in base al criterio del prezzo più basso, rispetto all’importo posto a base di gara, ai sensi dell’art. 18, comma 1, lettera a) punto 3 della L.R. 5/2007 e dell’art. 82 comma 2, lettera a), del D.Lgs. 163/2006.

Criticità rilevate in sede di CRI, controdeduzioni della S.A e valutazioni conseguenti
Gli ispettori hanno rilevato che nonostante la determina di aggiudicazione sia datata 04 dicembre 2014 (Determina n. 12298), il contratto è stato sottoscritto solo il 16 aprile 2015, quindi, 73 giorni oltre il termine di 60 giorni previsto dell'art. 11, comma 9 del D.Lgs. 163/2006.

Considerazioni conclusive.
Non si rinvengono apprezzabili profili di criticità se non quello relativo al ritardo nella stipula del contratto.

 

Tutto ciò considerato

DELIBERA

  • di rilevare che nel caso dell’appalto contrassegnato con il n. 1 (e, sia pur in misura minore, nel caso degli appalti nn. 5 e 6) siano stati disattesi il principio di rotazione e il principio di economicità.
  • di rilevare la sistematica inosservanza del termine fissato dall'art. 11, comma 9 del D.Lgs. 163/2006 per la stipula dei contratti;
  • di rilevare una generale carenza nella esplicitazione delle motivazioni alla base dell’utilizzo della delle procedure negoziate senza previa pubblicazione di bando, in difformità della norma e del  dettato della Linea Guida n. 4 dell’Autorità;
  • di richiamare la Stazione Appaltante - in riferimento all’avvenuto riscontro per alcune fattispecie di utilizzo dei ribassi d’asta per finanziarie le varianti in corso d’opera - a limitare la prassi di disporre varianti il cui importo è molto prossimo al  risparmio conseguito a seguito del ribasso d’asta offerto dall’impresa aggiudicataria alla stregua delle indicazioni di cui al Comunicato del Presidente ANAC del 24.10.2014.

 

Si dispone l’invio della presente deliberazione al Comune di Cagliari nella persona del Segretario Generale e del Dirigente del Servizio Lavori Pubblici.

Il Presidente, Raffaele Cantone

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 16 marzo 2018

Il Segretario, Maria Esposito

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