Delibera numero 565 del 31 maggio 2017

Isp-14/2016. Visita ispettiva ai sensi dell’art. 6, comma 9, lett. a) e b) del d.lgs. n. 163/2006 presso le sedi della società Latina Ambiente S.p.A. – Attività contrattuale svolta dalla Società dal 1° gennaio 2013 per l’approvvigionamento di lavori, servizi e forniture

Fascicolo UVCS n. 195/2017

Il Consiglio

nell’adunanza del 31 maggio 2017;

Visto l’articolo 19, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, secondo cui i compiti e le funzioni svolti dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all’Autorità nazionale anticorruzione;
Visto il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e successive modificazioni;
Vista la relazione dell’Ufficio Vigilanza centrali di committenza e concessioni di servizi,

Considerato in fatto

Ai sensi dell’art. 6, comma 9, lett. a) e  b) del d.lgs. n. 163/2006 (ora d.lgs. n. 50/2016) è stata espletata nei confronti della Latina Ambiente S.p.A. un’indagine ispettiva su delega del Presidente prot. n. 55059 del 6.4.2016, al fine di acquisire informazioni sull'attività contrattuale svolta dalla Società a partire dal 1° gennaio 2013 per l’approvvigionamento di lavori, servizi e forniture.
Gli esiti dell’attività ispettiva sono confluiti nella relazione ISP n. 14/2016 del 9.11.2016, notificata al Comune di Latina e alla Latina Ambiente S.p.A. unitamente alla comunicazione di risultanze istruttorie (di seguito, per brevità, anche CRI) prot. n. 35093 del 7.3.2017, contenente specifiche censure riferite all’attività contrattuale della suddetta società, con evidenza di numerosi profili di criticità, in linea con le risultanze ispettive di cui alla citata relazione ISP n. 14/2016.
In riscontro alla CRI sono poi pervenute controdeduzioni da parte del Commissario Prefettizio del Comune di Latina, acquisite al prot. n. 50039 del 5.4.2017, e dalla Soc. Latina Ambiente, acquisite al prot. n. 62815 del 4.5.2017.
Latina Ambiente S.p.A. è una società a capitale misto pubblico/privato, costituita ai sensi dell’art. 22, comma 3, lett. e), della Legge n. 142/1990, con Atto costitutivo e Statuto stipulati con atto pubblico Rep. n. 25255/1997 tra i soci Comune di Latina (51%) e il socio privato Unendo S.p.A. (49%), a cui è subentrata nel 2013 la Daneco Impianti S.r.l. a seguito di fusione mediante incorporazione.
La durata della Società è stata fissata in 18 anni dall’art. 11 dell’atto costitutivo (… sino al 31 dicembre 2015, salvo proroghe …).
L’Amministrazione comunale ha affidato alla Latina Ambiente S.p.A. la “gestione dei servizi di igiene ambientale” con Convenzione del 14 novembre 1997 (Rep. n. 25476), pervenendo poi alla proroga degli stessi con determinazione n. 297 del 16.12.2015 per il periodo 1° gennaio 2016 - 30 giugno 2016 e, successivamente, ad una ulteriore proroga con determina dirigenziale n. 900/2016 del 13.6.2016 per il periodo 1° luglio 2016 – 31 dicembre 2016.
Con atto pubblico Rep. n. 338/2015 è stato inoltre prorogato il termine di durata della Latina Ambiente S.p.A. al 30 giugno 2017, conformemente alla delibera commissariale n. 29 del 3.7.2015 e, al contempo, approvato il nuovo Statuto della Società.
Nella deliberazione n. 29 del 3.7.2015 del Commissario prefettizio, nominato con decreto del Prefetto di Latina n. 11325 del 11.6.2015 a seguito del commissariamento del Comune, è riportato che “con vari numerosi atti, susseguitisi nel corso del tempo, sono stati disciplinati i rapporti tra la predetta Società e il Comune di Latina e sono stati affidati alla Latina Ambiente ulteriori servizi rispetto a quelli dedotti dall’oggetto statutario; per effetto degli atti suddetti e delle rilevanti variazioni che hanno riguardato la diversa progettazione dei servizi, rispetto a quelli originariamente previsti, è stato stipulato un nuovo atto aggiuntivo rep. n. 67153 del 12.09.2011 alla Convenzione principale rep. 25476/1997”. Con successiva convenzione rep. n. 67372 sono stati inoltre integrati alcuni servizi affidati alla Società, che risulta affidataria dei seguenti ulteriori servizi:
▪ disinfezione e derattizzazione del territorio comunale (contratto n. 61526/1999 e successive integrazioni);
▪ igiene edilizia.
Nel corso del 2016, considerata la situazione debitoria, Latina Ambiente S.p.A. ha presentato al Tribunale di Latina istanza di ammissione al concordato preventivo, conseguente alla procedura fallimentare attivata dalla stessa Società.
Con sentenza del Tribunale di Latina n. 105 del 7.12.2016 è stato dichiarato il fallimento della Società in liquidazione (fallimento n. 99/2016), come da informativa prot. n. 26774 del 20.2.2017 fornita all’Autorità dai curatori all’uopo nominati, nella quale è altresì evidenziato che il Tribunale ha autorizzato l'esercizio provvisorio ai sensi dell'art. 104 L.F. e che conseguentemente, “tale esercizio provvisorio avrà auspicabilmente durata tale da consentire al Comune di Latina – socio di maggioranza della Società e pubblico committente della quasi totalità dei servizi ad oggi svolti dalla medesima – di completare le procedure finalizzate ad un nuovo affidamento dei servizi di igiene urbana. Il periodo dell’esercizio provvisorio al momento è stimato a tutto il 31.03.2017. Viste le caratteristiche proprie dell’esercizio provvisorio, che non consentono l’attesa dei tempi tecnici necessari all’espletamento delle procedure di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento di servizi e forniture, i sottoscritti rapresentano che le dette procedure veranno espletate, nel periodo di esercizio provvisorio, con ricorso a ricerche di mercato che coinvolgano il maggior numero possibile di soggetti economici (sempre rispettando il minimo di n. 5 soggetti), garantendo nella maniera migliore la salvaguardia dei principi di imparzialità e libera concorrenza, seppur in parziale deroga alle disposizioni del D.lgs. n. 50/2016”.
Per quanto riguarda il regime giuridico applicabile nella specie, come puntualmente rilevato nella relazione ispettiva del 9.11.2016 (§ 6, pag. 32), la normativa di riferimento va rinvenuta nell’art. 32, comma 3, del previgente codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 163/2006), ratione temporis applicabile alle procedure oggetto di accertamenti, ai sensi del quale le società miste non sono tenute ad applicare le disposizioni codicistiche (e dunque non sono tenute a seguire procedure di evidenza pubblica), limitatamente alla realizzazione dell’opera pubblica o alla gestione del servizio per le quali sono state specificamente costituite, purchè ricorrano le condizioni specificatamente indicate dalla norma, qui di seguito elencate:
▪ la scelta del socio privato è avvenuta nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica;
▪ il socio privato ha i requisiti di qualificazione previsti dal codice in relazione alla prestazione per cui la società è stata costituita;
▪ la società provvede in via diretta alla realizzazione dell’opera o del servizio, in misura superiore al 70% del relativo importo.
In caso di mancato rispetto di tali condizioni si applicano quindi le norme del codice dei contratti. Non può, inoltre, invocarsi l’esenzione di cui al comma 3 dell’art. 32 del d.lgs. 163/2006 in caso di socio privato selezionato con gara, nel caso di appalti che non attengono alla gestione del servizio per il quale la società è stata specificatamente costituita (Deliberazione ex AVCP n. 11/2013).
Per quanto riguarda la regolamentazione interna di cui si è dotata la Società per la gestione delle procedure contrattuali, l’art. 3 del “Regolamento aziendale per la normalizzazione delle procedure destinate all’acquisizione di beni, lavori e servizi” , approvato dal C.d.A. del 15.4.2005 (poi revisionato il 30.10.2008), oltre a richiamare genericamente il rispetto della “normativa comunitaria e nazionale vigente e applicabile”,  stabilisce che Latina Ambiente S.p.A. “per i contratti di importo superiore alla soglia comunitaria si conforma inoltre alla normativa comunitaria e statale di recepimento. Per l’acquisto di beni e/o servizi il cui valore supera la soglia comunitaria, il Responsabile del Procedimento e il Responsabile del Settore Approvvigionamenti e Gare procederanno all’acquisto secondo le modalità previste dal D.Lgs. 163/2006 e sue successive modifiche e integrazioni”. Nell’art. 4 del medesimo Regolamento la Società “conforma la propria attività contrattuale ai principi di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza che informano l’intera attività aziendale”.
La scelta di procedere a gara nel caso in cui il valore degli approvvigionamenti superi la soglia comunitaria è ribadito nel successivo art. 7 che dispone la competenza dell’Amministratore Delegato a effettuare “la scelta del metodo e della procedura (ordinaria o accellerata, aperta o ristretta) di gara”, con ciò circoscrivendo la modalità di scelta degli operatori economici nel caso del soprasoglia alle procedure aperte o ristrette.
Con riguardo, invece, all’acquisto di beni e servizi sottosoglia, nell’art. 10 del medesimo regolamento si prevede l’avvio di opportune procedure di scelta dei contraenti nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza citati in precedenza e il conformarsi a principi volti a garantire un’ampia concorrenzialità e la prospettazione delle opportunità negoziali in modo paritario a tutti i concorrenti partecipanti alla procedura negoziale. Nell’art. 12 si rappresenta la necessità di interpellare prioritariamente i fornitori iscritti nell’apposito albo della Società, privilegiando per quanto possibile il criterio della rotazione all’interno della categoria interessata, non escludendo la possibilità di interpellare anche altri soggetti.
Occorre infine precisare che le società miste operano nei limiti dell’affidamento iniziale e non possono ottenere senza gara ulteriori commesse che non siano già previste nel bando originario.
Ciò posto, a seguito dell’attività ispettiva espletata ai sensi dell’art. 6, comma 9, lett. a) e b), del d.lgs. n. 163/2006, ratione temporis applicabile all’indagine dell’Autorità, finalizzata ad acquisire presso la suddetta società informazioni sull’attività contrattuale svolta a partire dal 1° gennaio 2013, sono emerse significative criticità ed anomalie nella gestione degli approvvigionamenti di lavori, servizi e forniture della stessa, facendo emergere anche residuali responsabilità del Comune di Latina (socio di maggioranza al 51%), quest’ultimo in regime di commissariamento dal 13.6.2015 al 21.6.2016.
Le risultanze dell’attività ispettiva esaminate alla luce delle controdeduzioni da ultimo pervenute in riscontro alla comunicazione di risultanze istruttorie hanno consentito di chiarire e in parte ridimensionare l’esatta portata delle criticità rievate.

Ritenuto in diritto

In esito all’attività ispettiva conclusasi con relazione ISP n. 14/2016 del 9.11.2016 è stato possibile rilevare diffuse anomalie nell’attività contrattuale della Latina Ambiente S.p.A. che, dopo accurata disamina e condivisione, hanno condotto l’Ufficio a formulare specifica contestazione mediante comunicazione di risultanze istruttorie prot n. 35093 del 7.3.2017.
Ad integrale conferma dei rilievi postulati dal gruppo ispettivo relativamente all’attività contrattuale di Latina Ambiente S.p.A., sono stati quindi evidenziati in CRI numerosi profili di criticità e di non rispondenza alle previsioni normative e regolamentari, così sintetizzati:

  1. Carenza nella predisposizione degli atti di gara, in particolare nei bandi di maggior rilevanza economica, di una adeguata valutazione delle attività da svolgere, dei requisiti da richiedere, delle modalità di esecuzione, della suddivisione dell’appalto in lotti, come disposto dall’art. 2, comma 1-bis dell’ex codice dei contratti, e di quant’altro necessario ad incentivare la partecipazione degli operatori economici;
  2. Frequente ricorso a impropri frazionamenti dell’appalto al fine di pervenire ad importi al di sotto della soglia comunitaria;
  3. Mancata o carente esplicitazione, negli interventi affidati con procedura negoziata senza bando e in economia con cottimo, dei criteri seguiti per la scelta degli operatori economici invitati alla procedura di gara e sulle eventuali modalità adottate per la rotazione degli stessi;
  4. Mancata o carente esplicitazione, negli interventi affidati direttamente, dei criteri seguiti per la scelta degli operatori economici (a titolo esemplificativo nel caso di unicità del fornitore, perché individuati come fornitori di riferimento o presenti nel territorio) e, come per il caso precedente, sulle eventuali modalità adottate per la rotazione degli stessi;
  5. Carenza di rotazione degli operatori economici invitati con frequente ricorrenza degli stessi soggetti aggiudicatari;
  6. Ingiustificato ricorso a tempi particolarmente brevi per la presentazione delle offerte, con il rischio di non consentire agli operatori economici la partecipazione e/o la predisposizione di offerte adeguatamente ponderate;
  7. Descrizioni sommarie e generiche svolte dalle commissioni di gara nei verbali con riguardo principalmente alle verifiche dei requisiti generali e speciali nonché per l’individuazione della migliore offerta;
  8. Carenza o omissione della fase di verifica ex art. 48 dei requisiti di ordine speciale in capo agli operatori economici da sorteggiare fra gli offerenti ai sensi del c.1 dell’art. 48 del Codice;
  9. Carenze e/o omissioni nella fase di verifica dell’esecuzione del contratto con riguardo alla verifica di conformità della prestazione resa, al rilascio della certificazione di regolare esecuzione con liquidazione del saldo finale effettuato in molti casi mediante semplice ratifica della contabilità predisposta dallo stesso appaltatore.

Tra le anomalie più frequenti evidenziate nelle prime risultanze istruttorie, infatti, era emerso il ricorso sistematico e crescente alle procedure negoziate (intese in senso ampio, come chiarito nel § 5.1.1, pag. 26, della relazione ispettiva), sia in termini numerici che di importo, e ciò non in linea con lo stesso regolamento aziendale della Società sulle modalità di approvvigionamento che, come sopra richiamato, prevede per le procedure sopra la soglia di euro 249.681 (oltre IVA), il previo espletamento di una gara comunitaria.
Altre irregolarità attengono al mancato perfezionamento di CIG acquisiti sin dal 2013, nonché a carenze nei contenuti degli atti di gara, al frazionamento di appalti, alla mancata o carente esplicitazione dei criteri di scelta degli operatori economici e/o alle modalità di rotazione tra gli stessi, ai termini di scadenza delle offerte eccessivamente brevi, a carenze e/o omissioni nella verifica dei requisiti generali e speciali, ed ancora alla fase di esecuzione dei contratti.
A tali prime evidenze istruttorie si era pervenuti a seguito di una complessa attività di indagine, che ha richiesto una preliminare consultazione della BDNCP sui CIG e SmartCIG acquisiti dalla Latina Ambiente S.p.A. nel periodo 1 gennaio 2013 – 31 dicembre 2015.    
In tale periodo di osservazione la Soc. Latina Ambiente ha espletato complessivamente n. 2.088 procedure con CIG perfezionato o SmartCIG, cui corrisponde l’attivazione della procedura di affidamento e di riscossione del contributo dovuto all’Autorità (quest’ultima unicamente per i CIG mediante emissione automatica del MAV per il pagamento del contributo previsto dall’art. 1, co. 67 della legge 23 dicembre 2001 n.266), e n. 15 procedure il cui CIG non risulta perfezionato in BDNCP-SIMOG e per le quali non risulta mai essere stata attivata la riscossione del contributo.
A ciò deve aggiungersi un uso distorto di proroghe, rispetto al quale tuttavia il Commissario Prefettizio ha fornito chiarimenti utili in merito alla loro portata e alle responsabilità della gestione commissariale in essere dal 13.6.2015 al 21.6.2016 (nota prot. n. 50039 del 5.4.2017), e ciò in relazione ai rilievi concernenti la proroga dei rapporti contrattuali sino al 30.6.2017, oltre il termine ultimo di scadenza del 31.12.2015 fissato con convenzione stipulata tra il Comune di Latina e Latina Ambiente in data 14.11.1997.
Al riguardo il Commissario ha evidenziato che con la deliberazione commissariale n. 29 del 3.7.2015, in atti, è stata autorizzata non la proroga della convenzione del servizio, bensì la proroga al 30.6.2017 della scadenza della vita sociale della Soc. Latina Ambiente. Pertanto, se è vero che la proroga del servizio di igiene urbana c’è stata, è pur vero che durante la gestione commissariale essa ha riguardato soltanto il primo semestre dell’anno 2016 (dal 1 gennaio al 30 giugno 2016) ed è stata disposta dal dirigente dell’Area Ambiente e Territorio in attuazione della deliberazione C.C. n. 47/2015.
Peraltro, avverte il suddetto Commissario, l’atto di indirizzo di proroga del servizio di igiene ambientale, disposto nel dicembre del 2015, è stato adottato in assoluta e totale aderenza e conformità al dettato normativo potendosi essa configurare in termini di proroga tecnica, stante l’esigenza di consentire nel semestre in questione l’espletamento della gara europea per l’affidamento del servizio.
Sotto tale profilo, l’Autorità, nel ribadire la portata eccezionale delle proroghe, da ritenersi ammissibili “nei soli limitati ed eccezionali casi in cui, per ragioni obiettivamente indipendenti dall’amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente” (Deliberazione ANAC n. 14 del 14.10.2014), non può non rilevare una responsabilità dell’Amministrazione che, per quanto emerso, non risulta aver attivato per tempo alcuna procedura volta alla soluzione dei problemi della Latina Ambiente e/o alla scelta di un nuovo esecutore del servizio o del socio privato della Società.
Risulta per tabulas, infatti, che la gestione dei servizi ambientali è stato affidata per ulteriori 18 mesi in via diretta senza il rispetto delle necessarie procedure ad evidenza pubblica, alla scadenza di una convenzione della durata di ben diciotto anni.
Passando ora alle controdeduzioni di Latina Ambiente S.p.A., fornite con nota prot. n. 62815 del 4.5.2017, va rilevato come per tutti i profili di criticità riconducibili alla scarsa competitività delle procedure di scelta del contraente espletate dalla società, comprovata dalla partecipazione esigua di pochi operatori economici, ovvero all’utilizzo sistematico e crescente delle procedure negoziate od anche alla carenza di programmazione degli approvvigionamenti, la società ha ritenuto di giustificare tali anomalie invocando la critica condizione economico finanziaria in cui versa da anni la società che avrebbe condizionato l’interesse alla partecipazione alle gare per la presunta scarsa affidabilità e solvibilità del contraente pubblico, con conseguenti ricadute sulle previsioni di rimuneratività della commessa.
A ciò si aggiunga, secondo quanto riferito nella citata nota prot. n. 62815/2017, che tutti gli operatori economici erano ben consapevoli che il 31.12.2015 sarebbe stato il termine ultimo della Latina Ambiente S.p.A. e che, pertanto, nell’ipotesi di mancato pagamento di fatture relative a servizi e/o forniture eseguite, avrebbero avuto non poche difficoltà a recuperare anche solo parzialmente il proprio credito.
Su tale aspetto, tuttavia, l’Autorità ritiene che la precaria condizione economico finanziaria della società possa sì aver disincentivato in parte la partecipazione alle gare ma non al punto da rendere marginali altri fattori imputabili questa volta alla responsabilità della società medesima e parimenti influenti sul potenziale interesse alla partecipazione, quali le carenze di contenuto rilevate negli atti di gara (v. sopra criticità n. 1), l’utilizzo frequente ed improprio al frazionamento dell’appalto (v. sopra criticità n. 2), l’ingiustificato ricorso a tempi particolarmente brevi per la presentazione delle offerte (v. sopra criticità n. 6) od anche l’utilizzo distorto delle procedure negoziate senza bando.
Per quanto riguarda la tempistica di scadenza delle offerte, la società ha ritenuto di giustificare tempistiche irrituali, e quindi estremamente brevi, a causa della estrema urgenza legata, direttamente o indirettamente, all’esecuzione del servizio di igiene ambientale sull’intero territorio, evidenziando che in tal caso la detta urgenza assume carattere determinante e che la normativa applicabile nella specie (art. 70, commi 5 e 12, d.lgs. n. 163/2006) non prevede alcun termine minimo da rispettare per la presentazione delle offerte, essendo rimessa la decisione in merito al prudente apprezzamento della stazione appaltante.
Al riguardo, pur condividendo in parte l’assunto secondo cui alla gara va impressa una più spedita accelerazione procedimentale in caso di contingenti ragioni di urgenza, è pur vero che la deroga ai termini di rito concessa dai commi 5 e 12 dell’art. 70 d.lgs. n. 163/2006, ratione temporis applicabile, trova fondamento su “specifiche” ragioni di urgenza e quindi non è generalizzata e richiede per tale via una specifica e congrua motivazione.
Le criticità rilevate, invece, nell’attività contrattuale della società rendono palese una carente programmazione degli approvvigionamenti che, ove adeguatamente curata, avrebbe consentito di predisporre per tempo bandi di gara con termini sufficientemente parametrati a quelli previsti in astratto dal dato normativo di riferimento.
In ciò, pertanto, va ravvisata una responsabilità degli organi e/o dei soggetti preposti alla gestione degli approvvigionamenti e, più in generale, alla programmazione degli stessi.
In merito alle specifiche censure rivolte alla società riferite al campione di 69 smartCIG analizzati (sul totale di complessivi 1972 del triennio di riferimento), consistenti nel ricorso ad affidamenti diretti per importi sotto la soglia di euro 40.000, la società afferma che in data 14.11.2012 era stata indetta una gara europea divisa in 11 lotti, ciascuno avente lo smaltimento di una tipologia diversa di rifiuto, due dei quali (CIG 4701504BD3 e 4702143B25) sono stati aggiudicati ad una determinata società che ha quindi assicurato il servizio sino al 24.4.2015, anche in regime di quinto d’obbligo.
Il 24.4.2015, la società ha pubblicato una gara a procedura aperta di rilievo europeo (CIG 62247645C0) per lo smaltimento dei rifiuti e, nelle more dell’aggiudicazione, è stata indetta una procedura negoziata (CIG 62614117CF) per il tempestivo affidamento del servizio.
La procedura aperta non è stata aggiudicata e quella negoziata è andata deserta, con la conseguenza che la società, si afferma nella nota prot. n. 62815/2017 (pag. 10), ha ritenuto di affidare direttamente il servizio per importi al di sotto della soglia di euro 40.000.
Nella scelta dell’operatore economico, inoltre, la società ha privilegiato il “principio di prossimità” del luogo di produzione degli impianti di recupero.
Con riferimento a tale posizione difensiva, è plausibile ritenere che le difficoltà invocate dalla stazione appaltante, motivate dall’esito negativo delle procedure competitive in precedenza espletate, non siano di per sé idonee ad esonerare la stessa da ogni forma di responsabilità, quantomeno gestionale ed organizzativa, per le medesime ragioni sopra richiamate relativamente all’eccessiva ristrettezza dei termini di presentazione delle offerte, siccome incentrate sulla carente programmazione che deve essere contestata in questa sede alla Latina Ambiente S.p.A.
Con riferimento ai rilievi avanzati dal gruppo ispettivo, e confermati in CRI, circa le carenze riscontrate nei verbali di gara oggetto di indagine, specificatamente riferite alle operazioni di verifica dei requisiti di ordine generale e speciale, la cui disciplina va rinvenuta negli artt. 38 e 48 del d.lgs. n 163/2006 al tempo vigenti, la società chiarisce che “in tutti i verbali oggetto di verifica si dà genericamente atto dell’avvenuta presenza e congruità della documentazione richiesta a pena di esclusione in quanto a ciascuno di essi veniva allegata la documentazione a supporto”.
Relativamente al mancato espletamento del sorteggio pubblico previsto dal primo comma dell’art. 48 d.lgs. n. 163/2006, la Latina Ambiente conferma di non aver mai eseguito il predetto sorteggio avendo preferito, per evitare contestazioni e per ragioni di trasparenza, eseguire la comprova dei requisiti ex art. 48 su tutti i partecipanti alla gara e ciò indipendentemente dal loro numero.
Sul punto, pur ribadendo quanto già contestato in CRI circa le carenze contenutistiche dei verbali di gara oggetto di accesso ispettivo, alla luce delle argomentazioni difensive da ultimo prospettate dalla stazione appaltante, si ritiene che tali carenze possano essere configurate in termini di superficialità nell’attività di stesura dei suddetti verbali, quindi non inficianti le procedure di aggiudicazione.
Parimenti marginale risulta l’omesso sorteggio a campione di concorrenti con le modalità del comma 1 del citato art. 48 laddove, come nella specie, la stazione appaltante abbia esteso la verifica in argomento a tutti i concorrenti.
Altri rilievi oggetto di controdeduzioni da parte della società riguardano le modalità di affidamento del servizio di somministrazione di lavoro interinale/collocamento lavoratori a tempo determinato, rispetto al quale nel campione di 25 CIG esaminati è emerso che per 2 di essi si è fatto ricorso alla procedura negoziata, mentre per i 23 rimanenti l’affidamento è stato effettuato in via diretta.
La Latina Ambiente S.p.A. ha ritenuto di non applicare per i contratti di somministrazione la disciplina in materia di appalti pubblici per l’asserita impossibilità di sovrapporre gli elementi caratterizzanti il contratto di appalto, come definito dall’art. 1655 c.c., con quelli del contratto di somministrazione di lavoro, cui possono ricorrere le amministrazioni pubbliche per reperire personale a tempo determinato, e ciò anche alla luce della differenziazione espressamente prevista dall’art. 29, comma 1, del d.lgs. n. 276/2003, ai sensi del quale “il contratto di appalto, stipulato e regolamentato ai sensi dell'articolo 1655 del codice civile, si distingue dalla somministrazione di lavoro per la organizzazione dei mezzi necessari da parte dell'appaltatore, che può anche risultare, in relazione alle esigenze dell'opera o del servizio dedotti in contratto, dall'esercizio del potere organizzativo e direttivo nei confronti dei lavoratori utilizzati nell'appalto, nonché per la assunzione, da parte del medesimo appaltatore, del rischio d'impresa”.
Sul punto la relazione ispettiva ha ribadito che tali servizi non possono comunque considerarsi estranei alla disciplina pubblicistica considerato che l’art. 27 del d.lgs. n 163/2006, applicabile nella specie in forza di quanto previsto dall’art. 20 del medesimo decreto, stabilisce che l’affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall’ambito di applicazione del codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità. L’affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l’oggetto del contratto.
Ciò posto, ad avviso dell’Autorità non sembrano sussistere nuovi elementi tali da discostarsi da quanto già evidenziato nella relazione ispettiva e confermato in CRI circa l’inquadramento dei servizi in argomento nell’ambito dei servizi cd. non prioritari (o sotto osservazione) contemplati dall’Allegato II B del d.lgs. n. 163/2006, applicabile nella specie.
Infine, con riferimento all’ultimo profilo di criticità contestate in CRI, mediante rimando integrale alla relazione ispettiva, relative alle modalità di verifica della regolare esecuzione dei contratti stipulati, e segnatamente della emissione di certificati di verifica di conformità ex art. 325 del D.P.R. n. 207/2010, risultati privi di indicazioni rilevanti quali gli estremi del contratto e degli eventuali atti aggiuntivi, nonché del nominativo del direttore dell’esecuzione, del tempo prescritto e degli eventuali atti aggiuntivi, oltre che delle date di effettiva esecuzione, la società considera tali contestazioni non circostanziate e, conseguentemente, chiede di voler meglio dettagliare le eccezioni sollevate, suggerendo anche una verifica a campione circa la correttezza e la legittimità delle procedure seguite.
Inoltre, viene descritto in sintesi l’iter seguito dal committente per le suddette verifiche di conformità delle prestazioni.
Al riguardo l’Autorità conferma le osservazioni formalizzate in sede ispettiva, necessariamente in modo generico per l’estrema difficoltà di dettagliare, caso per caso, le carenze rilevate, stante l’elevato numero di procedimenti oggetto di indagine.
In tal senso, pur prendendo atto delle controdeduzioni della stazione appaltante, anch’esse formulate in forma generica, quindi descrittive di prassi aziendali correntemente utilizzate, si deve ribadire il rilievo inerente le carenze contenutistiche delle documentazione concernente le verifiche di conformità, ovviamente nella portata generale che tali rilievi assumono nell’ambito dell’indagine.
In ultimo, ancorché marginalmente, non può non essere rilevata una significativa carenza di ordine amministrativo del Comune di Latina che, quale socio di maggioranza della società Latina Ambiente, avrebbe dovuto vigilare sulla stessa mediante procedure in grado di assicurare il rispetto delle disposizioni vigenti.
In conclusione, dall’esame delle controdeduzioni da ultimo acquisite, l’Autorità ritiene che non emergano significativi elementi a discarico, nei limiti di quanto sopra rappresentato.

Tutto ciò considerato e ritenuto

DELIBERA

▪ i rilievi e le criticità contestate alla Latina Ambiente S.p.A. con comunicazione di risultanze istruttorie prot. n. 35093 del 7.3.2017 sono confermate in questa sede nei limiti di cui in motivazione.

▪ dà mandato al competente Ufficio dell’Autorità di inviare la presente deliberazione al Comune di Latina, in persona del Sindaco p.t., nonché al responsabile della Segreteria Generale e al responsabile del Servizio Gare e Contratti del Comune, oltre che al Commissario prefettizio. La medesima delibera sarà trasmessa alla Latina Ambiente S.p.A., e segnatamente ai Curatori Fallimentari presso la Segreteria Direzione Latina Ambiente S.p.A., nonché al responsabile Igiene Urbana e al responsabile dell’Ufficio Gare della medesima società;

▪ in considerazione delle diffuse e generalizzate anomalie rilevate, dispone altresì di trasmettere la delibera alla Procura della Corte dei Conti e alla Procura della Repubblica territorialmente competenti, con separate note a cura dell’Ufficio;

▪ dispone infine che la presente delibera sia pubblicata nei siti internet del Comune di Latina e della Latina Ambiente ai sensi dell’art. 23 del vigente Regolamento di vigilanza.

Il Presidente f.f.
Francesco Merloni

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 6 giugno 2017    
Il Segretario, Maria Esposito     

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