Federsolidarietà-Confcooperative

Linee guida per gli affidamenti a cooperative sociali ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 381/1991

Audizione del 16 maggio 2012

 

L’AVCP intende definire Linee Guida relative agli affidamenti alle cooperative sociali ai sensi dell’art. 5 della L. 381/91, che è considerata la norma più avanzata a livello europeo di politica attiva del lavoro per l’inserimento di persone svantaggiate e che riscuote molta attenzione dall’Unione Europea. Valutiamo, pertanto, positivamente la decisione dell’AVCP di definire tali Linee Guida. Tale modalità difatti è fondamentale per le istituzioni, soprattutto locali, per rispondere alle molteplici problematiche di inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

Ciò premesso, esprimiamo di seguito alcune osservazioni sugli argomenti trattati, quale contributo di Federsolidarietà – Confcooperative alla consultazione e all’audizione.

1. Ambito di applicazione soggettivo e oggetto della convenzione

In relazione ai servizi pubblici locali, è necessario distinguere il caso in cui si tratti di un servizio privo di rilevanza economica, per il cui affidamento non deve trovare applicazione la disciplina comunitaria e nazionale che è riferita esclusivamente ai servizi pubblici aventi rilevanza economica. Pertanto: andrebbe specificato che nulla osta all’utilizzo delle convenzioni per l’affidamento di servizi pubblici locali privi di rilevanza economica.

Nel rispetto del Testo Unico sugli enti locali e dell’autonomia agli stessi riconosciuta nell’organizzazione dei servizi pubblici, andrebbe indicato che l’ente pubblico può comunque riservare a finalità di inserimento lavorativo di persone svantaggiate i servizi pubblici locali, qualora l’organo competente per perseguire un pubblico interesse adotti una motivata delibera che espliciti le ragioni di tale decisione.

Proponiamo che si indichi chiaramente che le finalità sociali correlate alla creazione di nuove opportunità di lavoro per le categorie svantaggiate possano essere validamente perseguite anche nel settore dei servizi pubblici locali, avvalendosi di clausole sociali volte a favorire la creazione di opportunità di lavoro per tali categorie.

È necessario, quindi, sottolineare la possibilità che, anche nelle procedure di affidamento di servizi pubblici locali, sia consentito promuovere esigenze sociali, in modo tale da ampliare l’oggetto del contratto, richiedendo al gestore del servizio pubblico locale una prestazione più articolata di quella che tipicamente formerebbe oggetto del servizio in relazione all’occupazione di fasce deboli del mercato del lavoro, ribadendo, per tali casi, la possibilità che le Stazioni appaltanti tengano conto di criteri di valutazioni ispirati ad esigenze sociali, secondo quanto previsto dalla stessa AVCP, nella determinazione 7/2011 (§ 4.5).

5. Le modalità di affidamento della convenzione

Relativamente alle modalità di affidamento della convenzione ove siano presenti più soggetti, il testo dell’AVCP a pag. 10 prevede che: “Detta procedura potrebbe ricalcare l’iter del cottimo fiduciario (di cui all’art.125 del Codice dei contratti) ove siano presenti più soggetti (si veda al riguardo la determinazione AVCP 2/2011). Fino a Euro 40.000 si può procedere all’affidamento diretto.”

Relativamente all’iter del cottimo che si potrebbe ricalcare, riteniamo che il testo dell’AVCP in modo corretto, utilizzi il condizionale, poiché trattasi di un’interpretazione e/o di un suggerimento, fermo restando comunque le specificità e peculiarità delle due procedure che restano distinte ed autonome. Tuttavia successivamente il testo contiene un limite che riguarda il cottimo e non le convenzioni ex art. 5 della L. 381/91.

Il combinato disposto tra le due frasi genera confusioni: ad un suggerimento relativo all’iter da ricalcare si aggiunge un limite che riguarda il cottimo fiduciario e non certamente le convenzioni.

Infatti, la disciplina degli affidamenti in economia e il cottimo fiduciario non sono modalità tipiche di affidamento della convenzione e quindi l’inciso crea una sovrapposizione con la soglia delle convenzioni prevista dall’art. 5 della legge 381/91, che potrebbe risultare fuorviante per le Stazioni appaltanti, trattandosi, peraltro, di un limite pacificamente avulso dall’art. 5, che, di per sé, non costituisce un caso di acquisizione di servizi in economia.

Per tali ragioni riteniamo fondamentale e necessario fare una scelta: o si cancella tutto il periodo (quindi sia l’assimilazione all’iter del cottimo, sia la soglia dei 40.000 euro) oppure si corregge la soglia inserendo quella corretta (ovvero quella di rilevanza comunitaria prevista dal Regolamento UE 1251/2011, pari a euro 200.000).

7. Verifiche in corso di esecuzione

Rispetto all’obiettivo di generare nuova occupazione per i soggetti svantaggiati (pag. 12), preme segnalare che il comma 1 dell’art. 5 della L. 381/91 stabilisce che le convenzioni siano “finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate di cui all’art. 4, comma 1”. Riteniamo che andrebbe citata questa previsione. Ad esempio, nel caso di nuovo affidamento (allo stesso soggetto o ad altri) di commesse già precedentemente attribuite, l’occupazione non aumenta; ma anche il suo mantenimento contribuisce a quell’allargamento delle opportunità di lavoro per persone svantaggiate che il Legislatore intende perseguire.

Il documento prevede (pag. 12) che “dovrà essere verificato in corso di esecuzione, ove possibile e secondo le specifiche esigenze del caso, che la cooperativa impieghi per l’esecuzione dell’appalto di un numero minimo di persone svantaggiate, pari almeno al 30% del personale che esegue le prestazioni previste in convenzione”. Riteniamo che tale previsione vada eliminata. Infatti, l’art. 4 della L. 381/91 prevede che le cooperative sociali di tipo B debbano possedere almeno il 30% dei lavoratori (soci o non) costituito da persone svantaggiate. Ricordiamo che tali cooperative sono iscritte per legge agli albi regionali e subiscono, sempre per legge, revisioni annuali. Sono quindi “ultra controllate”. Si evidenzia che l’art. 5 comma 1 non prevede alcun limite minimo di persone svantaggiate, sicché il numero o la percentuale di lavoratori svantaggiati deve essere di volta in volta determinato dalla convenzione.

L’ente pubblico affidante, a seconda del concreto contesto in cui si trova ad operare, può stabilire la più efficace modalità di creazione di opportunità lavorative, senza che la L. 381/91 consenta l’individuazione di un limite rigido, del tutto inespresso nella lettera e nello spirito dell’art. 5.

Riteniamo, quindi, che l’obiettivo dell’inserimento e del controllo possa essere raggiunto valorizzando la convenzione attraverso il progetto di inserimento. Deve essere pertanto previsto che le attività oggetto della convenzione creino effettivamente opportunità lavorative per le persone svantaggiate e deve essere verificato nella fase di esecuzione sia l’impiego delle persone svantaggiate previste in convenzione, sia l’esecuzione del progetto di inserimento lavorativo con le modalità e le azioni di accompagnamento previste. Si dovrebbe, inoltre, prevedere che la convenzione determini le modalità delle verifiche e le opportune azioni di monitoraggio.

9.1 Gli appari riservati

Si propone di eliminare questo paragrafo, infatti, il tema non riguarda strettamente l’oggetto delle Linee guida che sono le convenzioni con le cooperative sociali e in passato l’Autorità ha già chiarito l’applicazione dell’art. 52 del Codice con la determinazione n. 2 /2008.

Peraltro, si evidenzia che la nuova proposta di direttiva comunitaria all’art. 17 (che sarà adottata entro quest’anno) modifica profondamente la previsione della direttiva 18/2004 estendendo la fattispecie anche a operatori economici il cui scopo principale sia l'integrazione sociale e professionale dei lavoratori con disabilità e lavoratori svantaggiati quando oltre il 30% dei lavoratori sia composto da persone con disabilità o da lavoratori svantaggiati. Ciò anche a conferma dell’accresciuta sensibilità delle stesse Istituzioni comunitarie per gli strumenti che, così come le convenzioni in argomento, mirino a perseguire obiettivi di politica sociale.

9.2 Le clausole sociali

In relazione alle clausole sociali andrebbe chiaramente espressa, a pag. 14, la possibilità di prevedere considerazioni sociali relative all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate, nell’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (come ribadito dall’Autorità con la determinazione n. 7/2011).

Proponiamo, pertanto, che sia richiamata questa importante ed utile determinazione.

Deve essere indicata, infatti, la possibilità di valutare gli elementi legati all’efficacia del programma di inserimento lavorativo, che costituisce uno degli oggetti dell’affidamento nonché la giustificazione delle procedure in esame, attraverso specifica attribuzione di punteggio in sede di valutazione dell’OEPV.

Anche la proposta di direttiva sugli appalti pubblici pone molta enfasi sulla possibilità di attribuire rilievo ad elementi oggettivi di valenza non economica, purché inerenti fattori direttamente coinvolti nel processo specifico di produzione o di fornitura dei lavori, delle forniture o dei servizi (art. 66 lett. (d).

Il “considerando 41” della proposta di direttiva evidenzia la possibilità di inserire – nel criterio di aggiudicazione dell'OEPV - alcune caratteristiche relative alla promozione dell'integrazione di persone svantaggiate o di membri di gruppi vulnerabili nel personale incaricato dell'esecuzione del contratto.

Infine, andrebbe richiamata la previsione dell'art. 283, comma 2, del Regolamento di attuazione del Codice dove stabilisce che “al fine della determinazione dei criteri di valutazione, le stazioni appaltanti hanno la facoltà di concludere protocolli di intesa o protocolli di intenti con soggetti pubblici con competenze in materia di ambiente, salute, sicurezza, previdenza, ordine pubblico, nonché con le organizzazioni sindacali e imprenditoriali (…)”, già richiamata dalla stessa AVCP nella propria determinazione 7/2011.