CONFINDUSTRIA

Consultazione on line. Osservazioni sul documento base “Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture”

Audizione presso per l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, Servizi e Forniture del 9 giugno 2011

 

Confindustria ringrazia l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) per aver promosso una consultazione pubblica sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV); un criterio di selezione delle offerte evocato anche nel dibattito pubblico e spesso oggetto di analisi tecniche – in particolare per gli effetti che potenzialmente potrebbe avere sul mercato e sulla qualità delle prestazioni richieste dalla PA e offerte dalle imprese – sul quale ci sembra utile svolgere approfondimenti sulle modalità applicative, alla luce delle rilevanti innovazioni introdotte dal Regolamento di attuazione (RDA) del Codice dei contratti pubblici (CCP), DPR 207/2010, con riferimento ai servizi e alle forniture.

Con riferimento all’utilizzo dell’offerta economicamente più vantaggiosa nell’affidamento degli appalti di servizi e forniture, come evidenziato nel documento, occorre partire dalle indicazioni del CCP (art. 81, D.Lgs. n. 163/2006) che, in conformità alla giurisprudenza europea, ha liberalizzato la scelta da parte delle stazioni appaltanti del criterio di aggiudicazione degli appalti, prezzo più basso (PPB) o OEPV, rendendola indipendente dalla tipologia di procedura adottata e condizionata, invece, all’oggetto dell’appalto ed all’obiettivo perseguito1 .

La stazione appaltante dovrà però fondare la propria scelta su due elementi imprescindibili: caratteristiche dell’oggetto del contratto e reale possibilità di valutare le offerte in condizioni di effettiva concorrenza.

La giurisprudenza più recente si è espressa evidenziando che la scelta tra i due criteri debba orientarsi propendendo, da un lato, per il criterio del PPB quando l’oggetto dell’appalto abbia caratteristiche di semplicità e ripetitività e, dall’altro, per l’OEPV quando le caratteristiche dell’appalto rendono necessario ai fini dell’aggiudicazione valutare il profilo tecnico, economico e l’impatto sull’utenza.

Nell’OEPV, essendo sottoposti a valutazione una serie diversificata di fattori, è necessario limitare il rischio di un’eccessiva discrezionalità da parte della PA, e quindi occorre rendere il più possibile misurabili e certi i criteri di valutazione. Evitare che venga compromessa la trasparenza è il vero obiettivo da raggiungere, ma si ritiene che le misure messe in atto vadano in questo senso.

Anche la teoria economica evidenzia le difficoltà e l’elevata arbitrarietà intrinseche in meccanismi di selezione basati su più parametri, soprattutto quando alcuni siano di tipo qualitativo (Che, 1993); procedure di questo tipo tendono, inoltre, ad aumentare il rischio di collusione fra ente e operatori del mercato.

Ciò premesso, a nostro avviso, ci troviamo di fronte a due criteri di aggiudicazione ambedue validi, se correttamente utilizzati, verso i quali si deve mantenere un atteggiamento di equiparazione, senza propendere in astratto per l’uno o per l’altro.

Si nutrono dubbi, ad esempio, sul fatto che con il ricorso al criterio dell’OEPV le imprese avranno la possibilità di lavorare a prezzi non ribassati fino all'inverosimile, ma con prezzi equi e sostenibili.

La causa di ciò, infatti, non è da ricercare nell’adozione del criterio del PPB quanto invece nella scarsa competenza della PA.

Il criterio del PPB presuppone, infatti, un’elevata competenza della PA e in generale regole chiare e complete, che definiscano in maniera puntuale tutti gli aspetti dell’oggetto del contratto di appalto, e, infine, la disponibilità di strumenti efficaci di verifica del rispetto delle regole e di sanzione in caso di inadempienza.

Gli stessi dati della relazione annuale dell’AVCP del 2009 dimostrano che per i contratti di forniture e servizi, al pari di quanto accade per i contratti di lavori, il fenomeno dei ribassi non è rilevantissimo. In generale, sia per i contratti di forniture che per quelli di servizi, il ribasso medio di aggiudicazione è del 16,4%. Tra il criterio del PPB e quello dell’OEPV il gap tra ribasso medio di aggiudicazione è del 3,1%, nel caso delle forniture, e del 3,8%, nel caso dei servizi.

Per affrontare la problematica dei ribassi eccessivi, occorre agire sul sistema di esclusione automatica delle offerte anomale, ossia di offerte predisposte solo con lo scopo di acquisire il contratto e senza alcun rapporto con la realtà economica, aumentando eventualmente il limite dell’esclusione automatica attualmente previsto, ma limitando gli effetti distorsivi che anche tale strumento può produrre.

Per quanto riguarda l’attenuazione della distinzione tra requisiti di natura soggettiva ed elementi di valutazione dell’offerta, resta ferma la convinzione che, in via generale, tale distinzione debba essere mantenuta, in quanto garantisce l’equità e l’obiettività al momento del confronto delle offerte. Qualora, però, come nel caso degli appalti di servizi, gli elementi attinenti alle imprese concorrenti abbiano ricadute sulla qualità del servizio oggetto dell’appalto – ossia quando il valore qualitativo del concorrente incida, senza incertezze, sul contenuto e l’affidabilità dell’offerta – ci sembra utile che i requisiti soggettivi possano essere presi in considerazione tra gli elementi di valutazione dell’offerta.

Laddove, però, la stazione appaltante (SA) ravvisi la necessità di utilizzare ai fini valutativi un requisito soggettivo delle imprese partecipanti, è necessario che motivi tale scelta sul bando o sul disciplinare e ne dimostri la stretta correlazione con l’oggetto dell’appalto.

In riferimento ai contenuti dei documenti di gara: criteri, sub-criteri e criteri, si ribadisce l’essenzialità di limitare quanto più possibile i margini di discrezionalità tecnica della PA.

In tal senso, “al fine di garantire il rispetto dei principi di trasparenza, non discriminazione, parità di trattamento ed evitare il rischio di abusi, è fondamentale che l’amministrazione espliciti adeguatamente gli obiettivi perseguiti.  Pertanto la scelta dei criteri di valutazione deve essere rigidamente disciplinata nel metodo, nel senso che la SA deve dare conto con chiarezza delle proprie scelte nei documenti di gara, vincolandosi fermamente alla valutazione delle future offerte sulla base di criteri oggettivi predeterminati e facilmente intelligibili per gli operatori”2 .

Siamo, pertanto, perfettamente d’accordo sul fatto che il bando debba dettagliare i criteri ed i punteggi, in modo tale da restringere l’ambito di discrezionalità della commissione giudicatrice, la quale, nella sostanza, deve operare solo in modo vincolato, avendo cura di attribuire a quel determinato criterio quel determinato punteggio.

Con riferimento ai metodi di valutazione,la fissazione di una soglia ci sembra uno strumento apprezzabile, soprattutto laddove si tratti di appalti di servizi, in quanto garantisce determinati standard di qualità ed efficienza.

Quanto agli elementi quantitativi (prezzo), alcuni nostri Associati lamentano, quale ostacolo alla funzionalità delle gare, il peso eccessivo della componente economica dell’offerta, anche quando viene adottato il criterio di aggiudicazione dell’OEPV.

La pluralità di parametri di valutazione qualitativa determina un frazionamento del punteggio tecnico in una molteplicità di sub-punteggi, che finisce per aumentare il peso relativo della componente economica (normalmente uni-dimensionale).

A tale esigenza sembra che si venga incontro con l’introduzione del criterio della c.d. “riparametrazione” (Allegato G, RDA del CCP), grazie al quale i punteggi relativi alla qualità hanno lo stesso peso che viene dato al prezzo.

Il classico elemento quantitativo è il prezzo, ma considerazioni analoghe possono essere prese a riferimento per tutti gli elementi quantitativi, quali il tempo di realizzazione, il costo di utilizzazione o manutenzione, il rendimento, la durata di concessione, la tariffa.

La formula deve essere rispettosa del criterio di proporzionalità, garantendo per ciascun criterio che al concorrente e soltanto a quello che ha presentato la migliore offerta sia attribuito il punteggio massimo previsto e che a tutte le altre offerte siano attribuiti punteggi in modo proporzionale, individuando nella quantità assunta nel progetto il valore minimo pari a zero.

La formula per l’assegnazione del punteggio, variabile tra 0 ed 1, da assegnare alle varie offerte presentate potrà essere la seguente:

  • punti 1 alla migliore offerta (massima riduzione dei tempi, massimo ribasso) individuata con Rmax
  • punteggio pi alla generica offerta diversa dalla migliore, individuata con Ri, mediante la formula

Pi  = (Ri  / Rmax)
Con riferimento alla “soglia”, relativamente ai criteri quantitativi, si osserva quanto segue.

Per l’AVCP (Determinazione 4/2009) è possibile, purché i criteri quantitativi non siano predeterminati in termini numerici già nel bando (ad esempio: ribasso massimo espresso in percentuale), ma ne venga indicato il criterio di fissazione (ad esempio: media semplice, o corretta, dei ribassi offerti).

La stessa AVCP richiama gli Allegati M e P del RDA, pur riguardando i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, nonché le forniture e gli altri servizi.

Si potrebbe pertanto procedere nel modo seguente:

  1. calcolo del valore medio di ribasso (Rmed) delle offerte ammesse;
  2. al valore medio viene assegnato un valore del coefficiente pari a 0,8 (oppure 0,85 o 0,90, come da Allegati M e P);
  3. alle offerte che presentano un ribasso compreso tra 0 ed il valore medio viene assegnato un punteggio variabile tra 0 e 0,8 (0,85 o 0,90) con interpolazione lineare;
  4. alle offerte che presentano un ribasso maggiore del valore medio viene assegnato un punteggio compreso tra 0,8 (0,85 o 0,90) e 1, mediante interpolazione lineare.

All’offerta che presenta il maggiore ribasso viene assegnato 1 punto.

L’assegnazione del punteggio variabile tra 0 e 1 avviene sulla base delle offerte presentate, assegnando i seguenti punteggi:

  • punti 1 al maggior ribasso percentuale offerto qui denominato Rmax
  • punti 0,8 al ribasso coincidente con il ribasso medio delle offerte presentate
  • punti 0 all’importo a base di gara (ribasso = 0)

Le formule per il calcolo del punteggio relativo all’elemento prezzo (ribasso) sono le seguenti:

quando Ri  < Rmed , Pi  = 0,8 x (Ri  / Rmed)

quando Ri  > Rmed , Pi  = 0,8 + (Ri  - Rmed) / (Rmax - Rmed)

Ricorrendo alla “soglia” si ottiene la compressione dei coefficienti assegnati all’elemento prezzo (ribasso) per le offerte che presentano ribassi superiori alla media dei ribassi presentati.

In ogni caso, pur potendosi perseguire l’obiettivo di disincentivare l’elemento prezzo, non è corretto svilirlo in modo tale da renderlo pressoché ininfluente ai fini del risultato finale.

La formula da utilizzare per la valutazione della offerta economica deve consentire una ripartizione dei punteggi tra le singole offerte economiche che risulti connotata da non incongrui rapporti proporzionali.

Deve essere in ogni caso rispettato l’Allegato G del RDA (in precedenza l’Allegato B del DPR 554/1999), per cui dà luogo all’illegittimità del bando l’utilizzo di formule che, riguardo al punteggio da attribuire all’elemento prezzo, non attribuiscono il massimo dei punteggi all’offerta recante il massimo ribasso (minor prezzo) e/o non distribuiscono i restanti punteggi attraverso l’interpolazione lineare Allegato G del RDA con il punteggio 0 (corrispondente al prezzo a base d’asta).

Tale orientamento è confermato anche dalla sentenza del Consiglio di Stato, n. 3404/2009, sull’OEPV, citata nel documento, che prevede che «i criteri di distribuzione del punteggio per l’offerta economica devono essere strutturati in modo da condurre al risultato per cui l’offerta economica complessivamente inferiore deve riportare un punteggio, per il prezzo, complessivamente superiore».

Diversamente, se si tiene conto del prezzo medio delle offerte, si provoca un ingiustificato appiattimento tra le offerte stesse, che impedisce di tenere conto dei ribassi e di premiarli. 

Inoltre, una soluzione alternativa da valutare potrebbe essere quella di consentire alle stazioni appaltanti di indicare un prezzo a base d’asta fisso ed invariabile nel bando di gara, concentrando il confronto competitivo solo sull’aspetto qualitativo.

In altri termini, dovrebbe essere data la possibilità di eliminare la componente economica dai parametri di valutazione dell’OEPV, rendendola una costante invariabile per tutti i partecipanti alla gara.
In questo modo, a fronte di un’attenta predeterminazione del prezzo, la limitazione del confronto competitivo sulla componente tecnica dell’offerta agevolerebbe il raggiungimento in sede di gara del miglior rapporto qualità/prezzo.

Infine – “tenuto conto, in ogni caso, che la valutazione delle offerte operata secondo parametri diversificati, basati su criteri qualitativi e quantitativi, presenta difficoltà tecniche e procedurali certamente non trascurabili – si potrebbe valutare, anche in considerazione dei deficit di competenza riscontrati specie a livello di enti locali, l’opportunità di favorire un processo di accentramento delle valutazioni delle offerte (sulla falsariga di quanto avvenuto con le centrali di committenza), che offra superiori margini di garanzia circa una selezione delle stesse effettivamente rispondente all’interesse pubblico perseguito3. Sotto questo profilo un ruolo significativo potrebbe essere giocato dalle stazioni uniche appaltanti previste dalla Legge 13 agosto 2010, n. 136”.

Con riferimento specifico ai servizi di pulizia, si rileva come nella formula individuata  vengono sinteticamente esposti principi applicativi necessari per una adeguata utilizzazione del criterio dell’OEPV in tale particolare comparto. In tale paragrafo vengono infatti evidenziati i  tre aspetti di valorizzazione del punteggio (offerta parte tecnica, riparametrazione offerta tecnica, favor per la formula di cui all’Allegato P del RDA), che costituiscono degli aspetti da valorizzare, a diritto vigente, per mitigare le negative conseguenze derivanti dalla modifica apportata dall’art. 286 del RDA, rispetto al previgente DPCM 117/99 di regolazione dell’OEPV nel settore dei servizi di pulizie.

 


1 Tuttavia nei casi di affidamento delle concessioni di lavori pubblici (art. 142 e seguenti Codice dei contratti) ed in quelli di finanza di progetto (art. 153 e seguenti Codice dei contratti) il legislatore ha stabilito l’obbligo per le stazioni appaltanti di utilizzare, per l’aggiudicazione, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.  

2 Banca d’Italia, “Le infrastrutture in Italia: dotazione, programmazione, realizzazione”, aprile 2011, n. 7. L’affidamento dei lavori pubblici in Italia: un’analisi dei meccanismi di selezione del contraente privato, Francesco Decarolis, Cristina Giorgiantonio e Valentina Giovanniello  

3 Banca d’Italia, “Le infrastrutture in Italia: dotazione, programmazione, realizzazione”, aprile 2011, n. 7. L’affidamento dei lavori pubblici in Italia: un’analisi dei meccanismi di selezione del contraente privato, Francesco Decarolis, Cristina Giorgiantonio e Valentina Giovanniello