Deliberazione n. 15 Adunanza del 8 febbraio 2012

Rif.: Fasc. 3480-2011

Oggetto: Piano delle Ispezioni 2011 – Settore Sanitario – Indagine sulle procedure d’appalto, per l’acquisizione di beni e servizi a decorrere dal 2008, nella Regione Puglia.

Stazione Appaltante: Azienda sanitaria provinciale di Lecce.

Il Consiglio

Vista la relazione del competente Ufficio del Nucleo Ispettivo in seno alla Direzione Generale Vigilanza Contratti di Lavori, Servizi e Forniture, redatta in esito alla visita ispettiva disposta con provvedimento prot.n.91730/11/VICO/ DG del 13/09/2011;

 

Premesso che

L’attività istruttoria svolta nel corso del 2010 dagli Uffici dell’Autorità ha riscontrato più volte, nell’ambito della sanità, il problema della carente programmazione e gestione dei fabbisogni (soprattutto nelle regioni meridionali, quali la Sicilia e la Puglia). Tale carenza ha frequentemente investito anche le correlate procedure di affidamento ed esecuzione dei servizi/forniture, determinando criticità nella definizione dell’oggetto dell’appalto e degli aspetti contrattuali, e dando origine, molto spesso, ad un rilevante utilizzo delle procedure negoziate, dei rinnovi contrattuali e delle proroghe.

In particolare, con la Deliberazione AVCP n.58/2010, avente ad oggetto le procedure di acquisto effettuate dall’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Bari, è stato evidenziato il frequente ricorso all’affidamento diretto, talora in regime di proroga o in pendenza delle gare, talora nei casi in cui l’Azienda aveva ritenuto - senza la preventiva effettuazione di un’accurata indagine di mercato - che solo un determinato operatore economico fosse in grado di fornire lo specifico prodotto richiesto. In entrambe le fattispecie, si è dovuto quindi rilevare l’assenza di un effettivo confronto competitivo tra gli operatori economici, dalla cui concorrenza – liberamente espressa - è possibile ottenere l’offerta ‘migliore’, tanto in termini qualitativi che economici.

Conseguentemente, è stato disposto lo svolgimento di un’attività d’indagine sugli appalti nel settore sanitario in alcune Regioni meridionali, selezionando – tra l’altro – l’Azienda Sanitaria Provinciale di Lecce (d’ora in poi ASL di LECCE), al fine di acquisire dati e informazioni circa:

1. modalità e strumenti di programmazione degli appalti di beni e prodotti sanitari;

2. frequenza del ricorso all’utilizzo di procedure negoziate;

3. frequenza del ricorso all’utilizzo di proroghe/rinnovi contrattuali.

La visita ispettiva è stata effettuata il 20 e 21 settembre 2011, presso la sede della Direzione Amministrativa della ASL di LECCE, in via Miglietta 5, con la verbalizzazione preliminare delle dichiarazioni rese dagli intervenuti in rappresentanza dell’Azienda, riguardanti i seguenti aspetti:

  • mancato conseguimento delle piena ed effettiva autonomia dell’Azienda – prevista nella normativa istitutiva del S.S.R. – non essendo stato ancora adottato l’atto aziendale previsto dall’art.3 del D.Lgs.n.502/1992 (ciò anche per i continui mutamenti dell’articolazione territoriale ed organizzativa, conseguenti alle fusioni di precedenti ASL sub-provinciali ed ai piani di riordino regionali della rete ospedaliera, intervenuti nel 2002 e nel 2010);
  • svolgimento di un ruolo attivo, da parte della Regione Puglia, nell’indirizzare le attività di appalto delle Aziende, tramite l’istituzione del Nucleo regionale verifica contratti e appalti (D.G.R. n.1289 del 21 luglio 2009), cui sono attribuite funzioni di ‘validazione’ preventiva degli atti di gara predisposti dalle Aziende appaltanti ed emissione di pareri con prescrizioni inderogabili che possono intervenire sulla durata dell’appalto, sulla determinazione del prezzo, nonché sui criteri di valutazione delle offerte;
  • avvio di processi di centralizzazione delle procedure di appalto, disposti – ad esempio - con la Legge Regionale n.4/2010, che introduce l’obbligo, in capo alle singole Aziende, di avvalersi dell’Albo Fornitori istituito ed aggiornato dall’Assessorato alle politiche della salute della Regione Puglia sulla piattaforma di e-procurement “EmPulia”. Quindi, il gruppo ispettivo, al fine di comporre un quadro articolato e puntuale degli elementi che hanno contraddistinto le fasi di realizzazione degli appalti espletati a decorrere dal 2008, ha formulato i seguenti quesiti.

1. Fase della programmazione:

a) Modalità di determinazione delle quantità occorrenti (su base analitica, storica, comparativa, ecc,); b) Ricorrenza della opportunità o necessità di appaltare congiuntamente forniture di beni e relativi servizi, con relative modalità di valutazione;

c) Modalità di configurazione degli eventuali ‘lotti’ quantitativi e o qualitativi;

d) Determinazione dei costi dei beni o servizi richiesti, precisando i casi di ricorso alle indagini di mercato o ai costi standardizzati disponibili ed indicando la tipologia di acquisti di beni e servizi per i quali non vi sono i presupposti per l’ordinario ricorso a procedure concorrenziali (ad esempio, nei casi di ‘infungibilità’).

2. Fase dell’affidamento:

e) Frequenza di procedure negoziate ed affidamenti diretti;

f) Modalità di selezione degli operatori nel caso di procedure negoziate; g) Ricorrenza di affidamenti sulla base di offerte economicamente più vantaggiose;

h) Frequenza dei rinnovi o delle proroghe contrattuali e motivazioni del ricorso alle stesse, in luogo o nelle more delle ordinarie procedure di gara.

3. Fase dell’esecuzione:

i) Verifica della qualità delle prestazioni rese;

j) Modalità di controllo dell’espletamento dei servizi di consegna a domicilio;

k) Confronto fra quantità acquistate e quelle utilizzate nel periodo di riferimento.

Ai suddetti quesiti è stata fornita la seguente puntuale risposta dai rappresentanti dell’ASL di LECCE, i quali si sono riservati di produrre idonea documentazione esplicativa entro il termine necessario a trarne copia in formato cartaceo ed elettronico.

1. Fase della programmazione.

a) determinazione delle quantità: l’iniziale definizione dell’offerta delle prestazioni sanitarie da garantire - secondo gli standards normativi - viene riesaminata sulla base dei dati espressivi dell’evoluzione demografica, epidemiologica e tecnologica, prevedendo anche possibili riduzioni o incrementi delle esigenze cui deve fornirsi una risposta soddisfacente. In tal senso, ricollegandosi alle modalità seguite da CONSIP, si stanno progressivamente introducendo algoritmi di calcolo per ciascuna tipologia di prestazione, al fine di adattare il corrispettivo riconosciuto al servizio effettivamente erogato. A fronte della variabilità delle prestazioni, sono previsti anche meccanismi di controllo periodico o a campione, nella fase di espletamento della prestazione.

b) appalti congiunti di forniture di beni e relativi servizi: questa tipologia di appalto è risultata infrequente ed ha riguardato i seguenti ambiti:

  • Servizio di vigilanza, con fornitura delle apparecchiature per la videosorveglianza ed l’acquisizione delle medesime apparecchiature a servizio ultimato;
  • Servizio di assistenza informatica, con fornitura delle attrezzature hardware e software a servizio ultimato;
  • Fornitura di dispositivi per incontinenti, con relativa consegna ai domicili dei pazienti. In tal caso, la previsione della consegna a domicilio trova la sua ragione nella convenienza ad evitare lo stoccaggio di materiale ingombrante presso le farmacie dell’ASL ed il continuo impegno del personale preposto alle suddette farmacie, oltre che per evidente motivi di utilità sociale, in quanto viene alleviato il disagio per gli utenti interessati.

c) modalità di configurazione degli eventuali ‘lotti’ quantitativi e o qualitativi: nell’ambito delle forniture di beni sanitari definibili come ‘farmaci’ (nello specifico, per le tre macro-categorie dei medicinali, emoderivati e mezzi di contrasto), le quantità vengono determinate dai singoli responsabili delle farmacie dei vari presidi ospedalieri facenti capo all’Azienda e confluiscono in tre distinti affidamenti (con un solo bando che disciplina più gare), con la possibilità per gli operatori economici di presentare offerta anche per un solo principio attivo. In ordine ai servizi, quali – ad esempio – quelli di vigilanza, l’eventuale suddivisione in lotti trova il suo presupposto nell’articolazione logistica.

d) la determinazione dei costi dei beni o servizi richiesti: per i farmaci il riferimento resta il prezzario AIFA, con gli sconti normativamente previsti per le forniture agli ospedali; in realtà, molti operatori offrono in sede di gara ribassi elevatissimi, considerando – con ogni probabilità – che la prescrizione di determinati farmaci ai pazienti nel corso della degenza possa attivare, dopo le dimissioni, l’acquisto dei medesimi farmaci a prezzo pieno da parte dei pazienti, con ordinaria prescrizione medica. Riguardo agli affidamenti che non hanno ad oggetto i farmaci, il riferimento abituale - per ciò che concerne i servizi - è al costo storico, mentre per le attrezzature si ricorre ad indagini di mercato e si chiede parere all’Ingegneria clinica (Unità Operativa all’interno dell’Area Tecnica). Infine, circa il ricorso all’infungibilità, la L.R.n.40/2007, come modificata dalla L.R.n.1/2008, dispone il “divieto assoluto” di ricorrere a tale istituto, salvo casi eccezionali.

2. Fase dell’affidamento.

e) frequenza di procedure negoziate ed affidamenti diretti: l’Azienda ricorre alle procedure negoziate per la maggior parte dei casi di affidamenti cosiddetti ‘sottosoglia’, utilizzando – naturalmente – l’Albo Fornitori gestito dalla Regione Puglia, integrato da ditte note all’ASL, qualora il numero dei soggetti registrati sulla piattaforma di ‘EmPulia’ non sia ritenuto sufficiente. Data la natura particolare del servizio – ascritto alla categoria dei ‘servizi alberghieri e di ristorazione’ di cui all’allegato B del Codice dei contratti pubblici – è stato fatto riferimento alla procedura negoziata senza pubblicazione di bando anche per l’affidamento del servizio di mensa, di importo superiore alla soglia comunitaria. Sono state comunque invitate tutte le ditte registrate su ‘EmPulia’, oltre a quelle che avevano espletato o richiesto di espletare il servizio in precedenza.

f) modalità di selezione degli operatori nel caso di procedure negoziate: il riferimento corrente è costituito dall’Albo Fornitori gestito da ‘EmPulia’ per la Regione Puglia, integrato dalle ditte note alla ASL per aver svolto in precedenza servizi o forniture, ricorrendo – ove il numero complessivo degli operatori economici risulti sufficientemente elevato – al criterio della rotazione. g) ricorrenza di affidamenti sulla base di offerte economicamente più vantaggiose: si concretizza solo per l’acquisto di attrezzature di particolare complessità, in cui la componente qualitativa e tecnologica assume specifico rilievo. h) frequenza dei rinnovi o delle proroghe contrattuali e motivazioni del ricorso alle stesse, in luogo o nelle more delle ordinarie procedure di gara: il ricorso ai rinnovi o alle proroghe avviene nei soli casi (di varia natura) in cui si siano protratti i tempi per avviare le ordinarie procedure di gara; tale problematica – che riguarda prevalentemente l’ambito dei servizi - risulta comunque in via di risoluzione, in quanto per tutti i contratti scaduti sono state avviate le attività propedeutiche ad affidamenti mediante ordinarie procedure di gara. 3. Fase dell’esecuzione.

i) verifica della qualità delle prestazioni rese: in relazione alla natura dei beni o servizi acquistati ed alla peculiare struttura organizzativa della ASL, vengono individuati i soggetti che svolgono istituzionalmente le funzioni attribuite dalla norma al direttore dell’esecuzione del contratto. Per altre categorie di beni, quali le attrezzature sanitarie, è previsto un formale collaudo della fornitura resa.

j) modalità di controllo dell’espletamento dei servizi di consegna a domicilio: nell’unico caso di servizio di consegna a domicilio (fornitura di dispositivi per incontinenti), i quantitativi dello specifico prodotto da consegnare ai singoli pazienti vengono autorizzati in via preventiva e consegnati a cura del soggetto affidatario, che acquisisce firma per ricevuta sulla bolla di consegna, poi rimessa agli Uffici della ASL per la liquidazione della fattura. Non sono effettuati ulteriori controlli. L’autorizzazione viene rinnovata annualmente, salvo decadenza dal diritto ad usufruire dei dispositivi forniti, segnalata dagli interessati. Negli altri casi di fornitura di beni di consumo, la consegna avviene solo tramite le farmacie distrettuali, presso le quali sono tenuti i registri per il carico e scarico della merce. Infine, per quanto riguarda i beni durevoli, tra i quali i presidi protesici, sedie a rotelle, ecc., è previsto il collaudo a domicilio del presidio ritirato – previa autorizzazione della ASL - presso i fornitori registrati su uno specifico Albo Fornitori Regionale.

k) confronto fra quantità acquistate e quelle utilizzate nel periodo di riferimento: per i farmaci il confronto avviene mediante la gestione informatica del magazzino con una sostanziale registrazione di carico e scarico, così come succede anche per le altre forniture di beni sanitari; esiste anche una correlazione fra i magazzini delle diverse strutture della ASL, per cui – in caso di carenza di sufficienti quantità di un determinato bene – si ricorre alle scorte presenti in altri magazzini viciniori. Tale meccanismo, basato su una gestione integrata dei magazzini, consente di ridurre le giacenze di magazzino al minimo indispensabile.

Con riferimento alle risposte fornite in sede di visita, il gruppo ispettivo ha chiesto ai rappresentanti dell’ASL di LECCE la trasmissione di un quadro riepilogativo dei contratti afferenti l’acquisto di beni e servizi dal 2008 (recante – per ciascun affidamento – una serie di elementi conoscitivi), allegando altresì gli atti idonei a fornire un’illustrazione integrativa e compiuta di quanto sinteticamente dichiarato a verbale. I documenti richiesti – predisposti sia in formato cartaceo che elettronico – sono pervenuti entro il termine del 20/10/2011.

 

Considerato in fatto

Sono stati analizzati i documenti trasmessi dall’Azienda, relativi all’acquisto di servizi e forniture, a partire dal 2008: in esito ad una preventiva selezione di interesse, l’esame ha riguardato innanzi tutto il triennio 2008-2010, includendo - nel complesso - n.567 deliberazioni di affidamento, per un importo complessivo di €.111.220.000,00, oltre IVA .

In particolare, n.476 deliberazioni si riferiscono ad attività di competenza dell’Area Gestione Patrimonio e n.91 a quelle dell’Area Gestione Tecnica, come dettagliato di seguito:

 

Area Gestione Patrimonio

Anno Numero affidamenti Importo totale affidato escluso IVA (arrotondato)
2008 175 €.15.180.000,00
2009 185 €.67.575.000,00
2010 116 €.17.690.000,00
Tot. 476 €.100.445.000,00

 

Area Gestione Tecnica

Anno Numero affidamenti Importo totale affidato escluso IVA (arrotondato)
2008 69 €.8.325.000,00
2009 12 €.1.425.000,00
2010 10 €.1.025.000,00
Tot. 91 €.10.775.000,00

 

Anno 2008 - Per quanto riguarda gli affidamenti riferiti ad attività di competenza dell’Area Gestione Patrimonio, si riportano di seguito le distribuzioni fra le varie tipologie riscontrate, espresse in funzione del numero di affidamenti e del relativo importo.

Tipologia affidamento – Anno 2008 Numero affidamenti % sul totale Importo totale affidato (arrotondato) % sul totale
Affidamento diretto 83 47,43% €.10.540.000,00 69,43%
Procedura negoziata senza bando 80 45,71% €.2.450.000,00 16,14%
Procedura di gara aperta 2 1,14% €.780.000,00 5,14%
Adesione a convenzione CONSIP 9 5,14% €.1.240.000,00 8,17%
Adesione a convenzione EmPulia 1 0,57% €.170.000,00 1,12%
Totale 2008 175 100% €.15.180.000,00 100%

 

Come può notarsi, gli affidamenti diretti o in esito a procedure negoziate senza la previa pubblicazione del bando di gara costituiscono la stragrande maggioranza dei casi presi in esame, attestandosi oltre il 93% del totale per ciò che riguarda il numero di eventi, ed oltre l’85% per ciò che riguarda l’importo complessivo impegnato per l’acquisto di beni e servizi.

Per una lettura più approfondita del fenomeno rilevato, è parso opportuno analizzare in dettaglio queste due prevalenti forme di affidamento, rilevando quanto segue:

Affidamenti diretti: si evidenzia il significativo ricorso all’acquisto diretto per estensione di precedente fornitura (33% dei casi), ed alla infungibilità (38% dei casi).

Nella prima fattispecie, in particolare quando la facoltà della estensione è stata esercitata in ragione del tempo (entro i dodici mesi dalla precedente fornitura), sussiste la reiterazione ravvicinata anche plurima dell’acquisto di una medesima attrezzatura, con il risultato di aver corrisposto all’operatore economico - aggiudicatario della prima fornitura - un importo aggiuntivo che non di rado ha superato quello pattuito con l’affidamento iniziale.

Nella seconda fattispecie, benché la Legge Regionale Puglia n.40/2007 - come modificata dalla Legge Regionale n.1/2008 – abbia disposto il “divieto assoluto” di ricorrere all’istituto della infungibilità, salvo casi eccezionali (previa concorrenza di più livelli decisionali e comune assunzione di responsabilità diretta per eventuali danni erariali), le condizioni di eccezionalità si sono concretizzate in più di 30 circostanze, per un importo economico superiore al milione di Euro.

Procedure negoziate senza la previa pubblicazione del bando di gara: appare macroscopica la frequenza dei motivi di urgenza (n.65 casi su 80, pari all’81% del totale) , tali da non consentire le attese degli ordinari tempi di una procedura che presupponga la pubblicazione del bando di gara. Deve aggiungersi che l’importo complessivo collegato a tali ricorrenze ascende a poco più di €.2.150.000,00, che corrispondono – mediamente – ad €.33.500,00 circa per singolo affidamento. Si tratta quindi di importi modesti, alla cui aggiudicazione – tuttavia – concorre una ristretta e consolidata cerchia di fornitori o prestatori di servizi, e non di rado l’aggiudicazione è intervenuta in favore dell’unica offerta pervenuta o ritenuta ammissibile dalla Commissione di gara.

Per quanto riguarda gli affidamenti riferiti ad attività di competenza dell’Area Gestione Tecnica, su un totale di n.69 casi esaminati, ben 68 risultano affidamenti diretti (per un importo complessivo di €.4.635.000,00 circa) e di questi le proroghe ricorrono in n.37 circostanze. Anche in questo caso, deve precisarsi che si tratta prevalentemente dell’affidamento di servizi manutentivi relativi ad apparecchiature in dotazione e che l’importo medio di questi affidamenti diretti si aggira – per difetto – attorno a €.70.000,00, con valori oscillanti però da €.1.730,00 a €.473.637,00.

 

Anno 2009 - Per quanto riguarda gli affidamenti riferiti ad attività di competenza dell’Area Gestione Patrimonio, si riportano di seguito le distribuzioni fra le varie tipologie riscontrate, espresse in funzione del numero di affidamenti e del relativo importo.

Tipologia affidamento – Anno 2009 Numero affidamenti % sul totale Importo totale affidato (arrotondato) % sul totale
Affidamento diretto 81 43,78% €.21.390.000,00 31,65%
Procedura negoziata senza bando 95 51,35% €.24.040.000,00 35,57%
Procedura di gara aperta 2 1,08% €.17.480.000,00 25,86%
Adesione a convenzione CONSIP 5 2,70% €.4.630.000,00 6,85%
Adesione a convenzione ARES 1 0,54% n.d. n.d.
Riscatto noleggio (diretto) 1 0,54% €.35.000,00 0,05%
Totale 2009 185 100% €.67.575.000,00 100%

 

Come può notarsi, gli affidamenti diretti o in esito a procedure negoziate senza la previa pubblicazione del bando di gara costituiscono anche per il 2009 l’ampia maggioranza dei casi presi in esame, attestandosi oltre il 95% del totale per ciò che riguarda il numero di eventi, ed oltre l’67% per ciò che riguarda l’importo complessivo impegnato per l’acquisto di beni e servizi.

Nel dettaglio, è stato rilevato quanto segue:

Affidamenti diretti: si evidenzia il significativo ricorso alla infungibilità (33% dei casi), all’acquisto diretto per estensione di precedente fornitura (25% dei casi), nonché ai rinnovi ed alle proroghe (cumulativamente, il 32% dei casi). In proposito, anche per i dati relativi al 2009 possono ritenersi valide le preliminari considerazioni svolte in precedenza.

Procedure negoziate senza la previa pubblicazione del bando di gara: rispetto all’anno precedente risultano inferiori - per numerosità - gli affidamenti ‘urgenti’ (41 su 95, pari al 43% del totale), ma tra essi spicca quello relativo al servizio di gestione del “SISTEMA INFORMATIVO AUTOMATIZZATO”, di importo pari a €. 13.568.090,76, avente una durata biennale. Tale affidamento, motivato con la impellente necessità di assicurare la continuità del servizio nelle more dell’espletamento della nuova gara provinciale, ha avuto inizio invitando i 6 operatori economici che in quel momento – a vario titolo – erano preposti alla gestione del servizio nelle varie sedi aziendali. In esito all’invito è pervenuta una sola offerta, presentata da un’Associazione temporanea composta dai medesimi 6 operatori economici, la quale si è quindi aggiudicata la gestione posta a base dell’appalto.

Rispetto al 2008 è invece aumentato l’importo affidato tramite procedure aperte, che si attesta intorno ad ¼ del totale ed ha riguardato i seguenti due ambiti:

a) FORNITURA - IN REGIME DI SOMMINISTRAZIONE - DI 'VACCINI' PER LE ESIGENZE TRIENNALI DELLA ASL PROVINCIALE DI LECCE (€.4.393.042,93 all’anno x 3 anni);

b) SERVIZIO DI RISTORAZIONE DA REALIZZARSI PRESSO GLI SS.OO. DI LECCE, SAN CESARIO, GALATINA, CAMPI SALENTINA, COPERTINO OLTRE LE RESIDENZE ASSISTITE ESISTENTI SUL TERRITORIO DELL'EX ASL LE/1 (€.4.300.000,00 all’anno x 1 anno).

Sembra il caso di sottolineare come l’espletamento delle procedure di aggiudicazione anzidette abbia richiesto un notevole lasso temporale, anche e soprattutto per la necessità di superare imprecisioni e dirimere incertezze interpretative delle clausole riportate nel capitolato speciale d’appalto, oltre che per attendere l’esito di contenziosi amministrativi instaurati da alcuni degli operatori economici partecipanti, avverso le esclusioni disposte in fase di gara.

Deve anche aggiungersi che la procedura aperta per la somministrazione dei vaccini, articolata in 41 lotti differenti, si è conclusa con un’aggiudicazione parziale (34 lotti su 41), in quanto 7 lotti sono andati ‘deserti’, inducendo l’Azienda a fare ricorso a successive procedure negoziate, per l’approvvigionamento dei relativi vaccini.

Per quanto riguarda gli affidamenti riferiti ad attività di competenza dell’Area Gestione Tecnica, su un totale di n.12 (tutti affidamenti diretti, per un importo complessivo di €.1.425.000,00 circa) le proroghe ricorrono in n.9 circostanze. Come per l’anno 2008, si tratta in genere di interventi manutentivi su beni in dotazione, con importi che variano a 11.931,00 a 358.763,00 Euro.

 

Anno 2010 - Per quanto riguarda gli affidamenti riferiti ad attività di competenza dell’Area Gestione Patrimonio, si riportano di seguito le distribuzioni fra le varie tipologie riscontrate, espresse in funzione del numero di affidamenti e del relativo importo.

Tipologia affidamento – Anno 2010 Numero affidamenti % sul totale Importo totale affidato (arrotondato) % sul totale
Affidamento diretto 41 35,34% €.7.800.000,00 44,09%
Procedura negoziata senza bando 65 56,03% €.3.040.000,00 17,18%
Procedura di gara aperta 4 3,44% €.2.100.000,00 11,87%
Adesione a convenzione CONSIP 6 5,17% €.4.750.000,00 26,85%
Totale 2010 116 100% €.17.690.000,00 100%

 

Come può notarsi, gli affidamenti diretti o in esito a procedure negoziate senza la previa pubblicazione del bando di gara si attestano poco sotto il 90% del totale per ciò che riguarda il numero di eventi, ed oltre il 61% per ciò che riguarda l’importo complessivo impegnato per l’acquisto di beni e servizi, come si desume dagli atti analizzati.

Nel dettaglio, è stato rilevato quanto segue:

Affidamenti diretti: si ripete il significativo ricorso alla infungibilità (35% dei casi), oltre che ai rinnovi ed alle proroghe (cumulativamente, il 44% dei casi). Quindi, anche per quest’anno possono ritenersi valide le preliminari considerazioni svolte in precedenza.

Tra gli affidamenti diretti è singolare quello relativo al “SERVIZIO DI COPERTURA ASSICURATIVA RESPONSABILITA' CIVILE TERZI (RCT) - RESPONSABILITA' CIVILE VERSO PRESTATORI D'OPERA (RCO)”, per un importo di €.4.000.000,00 e durata contrattuale di 18 mesi, che fa seguito alla mancata aggiudicazione di una procedura ristretta accelerata, per la presenza di una sola offerta economica, superiore alla base d'asta (€.4.917.000,00). Dopo questo esito infruttuoso, il broker dell'ASL di LECCE ha segnalato di avere effettuato una ‘trattativa diretta’ con l'unico partecipante, ottenendone la rimodulazione dell’offerta, per rientrare nella base d'asta. L’Azienda ha deciso di seguire la strada suggerita dal broker, piuttosto che esplorare il mercato, giusto invito dell’ARES.

Procedure negoziate senza la previa pubblicazione del bando di gara: si registra la costante numerosità degli affidamenti ‘urgenti’ (26 su 65, pari al 40% del totale), ancorché di importo medio modesto (poco più di €.53.000,00) e – comunque – con la presenza di sole 3 aggiudicazioni per importi superiori a 100.000 Euro (con un massimo di €.199.083,37).

Per quanto riguarda le altre tipologie di affidamento, rispetto al 2009 si registra un live incremento numerico negli affidamenti tramite procedure aperte (da 2 a 4) e nelle adesioni alle convenzioni CONSIP (da 5 a 6), anche se a ciò non ha corrisposto un analogo incremento dei relativi importi.

Con riferimento alle procedure aperte, appare esemplare la gara per la “FORNITURA DI STAMPATI E SERVIZI TIPOGRAFICI OCCORRENTI PER LE STRUTTURE OPERATIVE DELLA ASL LE”, articolata in lotti, avente una durata contrattuale triennale e partita da una base d’asta di €.600.000,00, che ha visto dispiegarsi in maniera eclatante gli effetti benefici correlati all’ampliamento della concorrenza. Infatti, l’importo di aggiudicazione è risultato pari a €.173.782,00, con ribassi offerti dai 4 affidatari dei vari lotti, che oscillano tra il 60,20% ed il 75,70%. Un tale risparmio va posto anche in relazione alla tipologia ‘generalista’ della fornitura, priva cioè di quella peculiarità che contraddistingue molta parte dei beni di cui l’ASL si approvvigiona; ciononostante, la considerazione che può comunque svolgersi – universalmente condivisa nella sua formulazione teorica ma evidentemente non tradotta nella stessa misura in atti concreti - è che un ampio confronto concorrenziale può avere solo effetti positivi in termini di risparmio conseguiti.

Per quanto riguarda gli affidamenti riferiti ad attività di competenza dell’Area Gestione Tecnica, su un numero totale pari a 10 (tutti affidamenti diretti, per un importo complessivo di €.1.025.000,00 circa) le proroghe ricorrono in n.6 circostanze. Come per gli anni 2008 e 2009, si tratta in genere di interventi manutentivi su beni in uso, con importi che variano a 9.720,00 a 256.000,00 Euro.

Il Responsabile dell’Area Gestione Tecnica ha inteso altresì precisare che sono state avviate “numerose iniziative tese ad un graduale processo di unificazione delle varie situazioni contrattuali esistenti all’atto dell’accorpamento delle soppresse AA.UU.SS.LL. Le/1 e Le/2, riguardanti gli aspetti di natura manutentiva e gestionale degli impianti”. In tal senso, nel corso del 2011 vi è stata l’adesione alla convenzione CONSIP – lotto 8, per la ‘gestione e conduzione degli impianti di trasporto verticale e orizzontale’ (con conseguente eliminazione di tutti i vecchi contratti di manutenzione stipulati per singoli impianti), è stata predisposta la procedura di gara per l’appalto del ‘servizio di manutenzione e gestione, in modalità Global Service, delle apparecchiature biomedicali della ASL’ (che ha ottenuto il parere favorevole del Nucleo di valutazione regionale nel maggio 2011, ed è in attesa di pubblicazione del bando), ed infine, nell’intento di evitare le proroghe reiterate dei vecchi contratti di ‘manutenzione e gestione degli impianti tecnologici’, è stata chiesta alla Società aggiudicataria del lotto CONSIP relativo ai servizi in questione, l’elaborazione del “Piano tecnico degli interventi”, al fine di valutare l’opportunità e la convenienza di aderire alla convenzione, con “la eliminazione di numerosi micro contratti manutentivi sugli impianti ancora esistenti”.

Sintesi del triennio 2008-2010

I dati analizzati, desunti dalle deliberazioni del Direttore Generale e del Commissario Straordinario dell’ASL di LECCE, mostrano alcuni segnali che potrebbero risultare espressivi di una lenta evoluzione verso forme di affidamento maggiormente concorrenziali e verso una centralizzazione degli acquisti. Nella stessa direzione possono collocarsi le dichiarazioni del Responsabile dell’Area Gestione Tecnica, che sembrano identificare nel 2011 l’anno di una più risoluta ’svolta’.

Chiaramente, le disomogeneità correlate alla differente ciclicità delle varie tipologie di appalto divengono ancora più marcate se riferite ad un arco temporale limitato come un triennio.

Per tale motivo, è parso opportuno estendere l’analisi anche ai dati – parziali – relativi al 2011, che sono stati comunque trasmessi dai responsabili della ASL dopo l’effettuazione della visita ispettiva.

 

Anno 2011 - Per quanto riguarda gli affidamenti riferiti ad attività di competenza dell’Area Gestione Patrimonio, si riportano di seguito le distribuzioni fra le varie tipologie riscontrate, espresse in funzione del numero di affidamenti e del relativo importo.

Tipologia affidamento – Anno 2011 (parziale) Numero affidamenti % sul totale Importo totale affidato (arrotondato) % sul totale
Affidamento diretto 18 40,00% €.3.900.000,00 17,81%
Procedura negoziata senza bando 21 46,67% €.5.470.000,00 24,98%
Procedura di gara aperta 3 6,67% €.11.720.000,00 53,51%
Adesione a convenzione CONSIP 2 4,44% €.420.000,00 1,92%
Procedura ristretta accelerata 1 2,22% €.390.000,00 1,78%
Totale 2011 (parziale) 45 100% €.21.900.000,00 100%

 

Come può notarsi, anche per lo stralcio di 2011 considerato, gli affidamenti diretti o in esito a procedure negoziate senza la previa pubblicazione del bando di gara, costituiscono l’ampia maggioranza dei casi presi in esame, attestandosi poco sotto l’87% del totale per ciò che riguarda il numero di eventi; per ciò che riguarda l’importo complessivo impegnato per l’acquisto di beni e servizi, limitatamente alle deliberazioni esaminate, il valore si colloca, invece, al di sotto del 43%.

Passando ad esaminare nel dettaglio gli affidamenti diretti (n.18 complessivi) e le procedure negoziate senza bando (n.21 complessivi), può rilevarsi che – relativamente alla prima fattispecie - in n.2 casi è stato fatto ricorso all’infungibilità, in n.9 casi sono intervenute proroghe ed in n.2 casi rinnovi contrattuali; relativamente alla seconda fattispecie, in n.5 casi è stata invocata l’urgenza, mentre per altri n.12 casi l’Azienda ha proceduto ad affidamenti in economia.

Significativa appare la quota assorbita dalle procedure aperte che, seppur presenti in numero limitato (n.3 casi) nel campione esaminato, impegnano più del 53% della spesa.

Per integrare il quadro conoscitivo, sembra opportuno evidenziare che la procedura aperta per “L'AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI TRASPORTO SU STRADA DEI DIVERSAMENTE ABILI DAI RISPETTIVI DOMICILI ALLE SEDI DEI SERVIZI RIABILITATIVI DI RIFERIMENTO DELLA ASL LE E RITORNO”, di durata quinquennale ed importo pari a €.9.735.828,30, ha visto la partecipazione di soli 4 operatori, 2 dei quali esclusi in fase amministrativa (una di esse conteneva una contestazione scritta al bando) ed 1 dopo l'esame dell'offerta tecnica. In sostanza, tale procedura si è conclusa con l’aggiudicazione in favore dell’unico operatore economico ammesso alla fase economica, il quale aveva offerto il ribasso dell’1%.

Per quanto riguarda gli affidamenti riferiti ad attività di competenza dell’Area Gestione Tecnica, su un numero totale pari a 11 (tutti affidamenti diretti, per un importo complessivo di €.4.400.000,00 circa) le proroghe ricorrono in n.8 circostanze. Come già accennato per il triennio 2008-2010, si tratta in genere di interventi manutentivi su beni in uso, con importi che per il 2011 variano però da un minimo di €.1.500,00 ad un massimo di €.2.280.000,00 (ed almeno in n.4 casi superano abbondantemente la soglia comunitaria).

Infine, si ritiene opportuno fare cenno alla gara per la “FORNITURA TRIENNALE, IN REGIME DI SOMMINISTRAZIONE, DI ``FARMACI, ALBUMINA ED EMODERIVATI, MEZZI DI CONTRASTO`` DA UTILIZZARE NELLE STRUTTURE SANITARIE DELLA ASL DI LECCE”, suddivisa in n.1067 lotti e di importo stimato pari a €.70.000.000,00 annui (e quindi, di impegno economico triennale ascendente a €.210.000.000,00), che è pervenuta all’aggiudicazione provvisoria giusta Deliberazione C.S. n.1782 del 6 ottobre 2011, sia pure con esclusione di n.178 lotti (n.169 per ‘farmaci’ e n.9 per ‘emoderivati’), la cui gara è stata “dichiarata deserta per mancanza di offerte o per offerte ritenute non conformi a quanto richiesto nel capitolato”. Per questi lotti non aggiudicati l’ASL ha dovuto perciò reiterare la gara.

La procedura giunta all’aggiudicazione provvisoria, che ha visto la partecipazione di n.111 ditte farmaceutiche e l’affidamento di forniture per €.50.572.199,74 all’anno, costituisce anche un esempio delle problematiche che possono concretizzarsi quando si deve gestire una gara di notevole rilievo e complessità, in particolare se si tratta di farmaci o comunque se essa comprende dispositivi medici la cui produzione o distribuzione territoriale è coperta da esclusiva.

Innanzitutto, la difficoltà di contenere la durata della procedura di gara, come dimostra il lasso di tempo trascorso dalla data di pubblicazione del bando (22/11/2010) a quella della - parziale - aggiudicazione provvisoria (06/10/2011), pari a poco meno di 11 mesi.

Sulla protrazione temporale ha avuto effetto anche il contenzioso, che ha riguardato sia la corretta redazione degli atti posti a base della gara (disciplinare – capitolato speciale), sia l’operato della Commissione di gara in fase valutativa. Nel dettaglio, in esito ad alcuni ricorsi presentati al competente TAR, e da questo accolti, sono stati:

  • espunti dalla procedura di aggiudicazione n.4 lotti, che non consentivano la presentazione di offerte con farmaci biosimilari;
  • riammessi 3 dei 9 operatori economici esclusi nella fase di verifica della documentazione amministrativa.

Sussiste poi l’estrema variabilità dei prezzi offerti, che per alcuni lotti di farmaci (ad esempio per i lotti nn.178, 179 e 180) hanno raggiunto ribassi oscillanti fra il 99,850% ed il 99,910% rispetto ai prezzi unitari determinati dall’AIFA, ponendo quindi concreti problemi circa i criteri da utilizzare nella verifica delle offerte anormalmente basse, ex art.87 del Codice.

Per altro verso, i numerosi lotti andati ‘deserti’ possono costituire l’espressione di atteggiamenti non ‘pro-concorrenziali’, sia della stazione appaltante (quando la descrizione delle caratteristiche del dispositivo da fornire coincide con quelle di un bene commercializzato da un solo produttore), sia dell’operatore economico (quando – forte dell’esclusiva nella produzione o distribuzione – si sottrae alla procedura aperta e quindi al vincolo insuperabile dei prezzi a base d’asta, per definire la propria offerta in una successiva negoziazione diretta con l’Amministrazione).

All’esito delle considerazioni che precedono, si riassumono di seguito i dati esaminati, relativi agli appalti per il triennio 2008-2010 (con l’aggiunta di parte del 2011), per una lettura d’insieme utile anche ad evidenziare un eventuale trend nella dinamica degli appalti svolti dall’ASL di LECCE.

Tipologia affidamento
(classificati per NUMERO)
Anno 2008 Anno 2009 Anno 2010 Anno 2011 (parz.)
N. affid. % tot. N. affid. % tot. N. affid. % tot. N. affid. % tot.
Affidamento diretto 83 47,43% 81 43,78% 41 35,34% 18 40,00%
Proc. Negoz. senza bando 80 45,71% 95 51,35% 65 56,03% 21 46,67%
Proc. di gara aperta 2 1,14% 2 1,08% 4 3,44% 3 6,67%
Convenzione CONSIP 9 5,14% 5 2,70% 6 5,17% 2 4,44%
Altra forma 1 0,57% 2 1,08% 0 0,00% 1 2,22%
TOTALE 175 100% 185 100% 116 100% 45 100%
(classificati per IMPORTO) € MLN % tot. € MLN % tot. € MLN % tot. € MLN % tot.
Affidamento diretto 10,540 69,43% 21,390 31,65% 7,800 44,09% 3,900 17,81%
Proc. Negoz. senza bando 2,450 16,14% 24,040 35,57% 3,040 17,18% 5,470 24,98%
Proc. di gara aperta 0,780 5,14% 17,480 25,86% 2,100 11,87% 11,720 53,51%
Convenzione CONSIP 1,240 8,17% 4,630 6,85% 4,750 26,85% 0,420 1,92%
Altra forma 0,170 1,12% 0,035 0,05% 0 0,00% 0,390 1,78%
TOTALE 15,180 100% 67,575 100% 17,690 100% 21,900 100%

 

I dati riportati nella tabella che precede possono essere così visualizzati:

Lettura per NUMERO di eventi; Lettura per IMPORTI COMPLESSIVI – formato .pdf 174 kb

 

Come emerge da quanto fin qui espresso, pur con tutti i limiti di un’analisi statistica (riferita alle deliberazioni del Direttore Generale o del Commissario Straordinario) che copre solo tre anni, nonché della ricorrenza di appalti con ciclicità pluriennale, può forse cogliersi una lenta ma progressiva crescita delle forme di affidamento che si aprono alla concorrenza, a fronte delle quali - tuttavia - risulta ancora significativa l’incidenza economica complessiva degli affidamenti diretti e delle procedure negoziate senza bando di gara, passati dall’85,57% del totale nel 2008, al 67,22% nel 2009, al 61,27% nel 2010, per attestarsi al 42,79% del dato parziale riferito al 2011.

È certamente vero che in taluni ambiti la spesa sanitaria risente della imprevedibilità delle prestazioni da assicurare (ad esempio per quelle – di modesta entità economica e di numero non infrequente - correlate all’insorgenza di patologie negli assistiti, che inducono ad acquisti frazionati o urgenti); in questi casi non è facile pervenire a forme di razionalizzazione degli acquisiti.

L’esame degli atti trasmessi dall’ASL di LECCE ha però evidenziato anche casi di frazionamento degli acquisti che sembrano più che altro il frutto di una carente programmazione organizzativa delle forniture, soprattutto quando riguardano approvvigionamenti di medesime attrezzature, ripetuti a distanza di breve tempo l’uno dall’altro, nonostante si tratti di acquisti già preventivati nel piano degli investimenti.

In questo ambito va collocato anche un uso improprio degli affidamenti ‘in economia’ ex art.125 del Codice, laddove all’iniziale acquisto di un determinato bene - contenuto nei limiti economici previsti dalla norma – hanno fatto seguito ulteriori approvvigionamenti dagli stessi fornitori, sfruttando varie clausole che consentivano l’estensione delle precedenti forniture (previsioni di incrementi - in varia misura percentuale – delle quantità originarie, di materiali complementari, di nuove forniture entro i 12 mesi o prima del collaudo finale, ecc.). La conseguenza è che l’importo complessivamente affidato ha talvolta superato la soglia imposta dalla legge (economicamente modesta, proprio perché si tratta di una modalità semplificata di affidamento, che consente di derogare al principio di garanzia della massima concorrenza).

Ancora, è stato rilevato il frequente ricorso all’acquisizione diretta (in particolare con la motivazione dell’infungibilità, e ciò in contrasto con la normativa regionale) e – soprattutto – l’assiduo ricorso alla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, non di rado motivato con l’urgenza (anche ‘estrema’), sebbene si trattasse di acquisti programmati nel piano degli investimenti o comunque di circostanze non sopravvenute per motivi imprevedibili.

In sostanza, l’attività svolta dalla ASL di LECCE sembra aver risentito di alcune carenze nelle fasi di programmazione ed organizzazione degli acquisti, anche sotto l’aspetto della corretta redazione degli atti di gara, senz’altro perfezionabile, come dimostrano le due seguenti fattispecie riscontrate più di una volta nei documenti analizzati:

  • descrizione delle caratteristiche dei dispositivi da acquistare troppo ‘appiattita’ su quella di un particolare modello, con la conseguenza di escludere le offerte pervenute da altri fornitori per non conformità, prima di arrivare all’apertura delle buste contenenti l’offerta economica;
  • assenza della stima preventiva del costo delle forniture (che – tra l’altro - si rende necessaria anche per determinare le possibili modalità di affidamento), richiedendo preventivi, ovvero lo sconto offerto sui rispettivi listini, agli abituali fornitori.

Alcune oggettive carenze paiono riscontrabili anche nell’attività di predisposizione e gestione delle procedure di gara aperte, caratterizzate da contenziosi che ne hanno ostacolato e rallentato lo svolgimento: non può tacersi la probabile strumentalità di alcune contestazioni, le quali potrebbero costituire il frutto di prevedibili resistenze dei precedenti affidatari, ma è innegabile che in alcuni casi le imperfezioni in sede di redazione dei disciplinari/capitolati, o le indecisioni valutative delle Commissioni di gara, hanno creato terreno fertile per le controversie.

La conseguenza ulteriore delle lungaggini, è che si sono protratti gli affidamenti pregressi in regime di proroga, e quindi è stato ritardato proprio quel confronto concorrenziale che la procedura di gara aperta intendeva favorire.

 

Ritenuto in diritto

L’analisi condotta sugli appalti di servizi e forniture nel triennio 2008-2010 - con la parziale estensione al 2011 - ha evidenziato una notevolissima percentuale di affidamenti diretti (categoria comprendente anche i rinnovi e le proroghe), o tramite procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, sia pure con l’apparente tendenza alla progressiva diminuzione.

Contestualmente, vi sono stati segni di incremento degli importi affidati tramite procedure di gara aperta e tramite adesione a convenzioni della CONSIP o di altre centrali di acquisto regionali.

Per la prima fattispecie evidenziata, ha trovato una sostanziale conferma il presupposto della visita ispettiva pur dovendo rammentare che i rappresentanti della ASL di LECCE hanno individuato nel mancato conseguimento della piena ed effettiva autonomia dell’Azienda, nei continui mutamenti dell’articolazione territoriale ed organizzativa (con le fusioni di precedenti ASL sub-provinciali), e nei piani regionali di riordino della rete ospedaliera, i principali ostacoli nel processo di razionalizzazione degli acquisti e nel ricorso a procedure pro-concorrenziali, che pure sono state progressivamente introdotte, anche sulla scorta delle iniziative assunte in sede di Amministrazione regionale, quali:

  • l’istituzione del Nucleo regionale verifica contratti e appalti, giusta D.G.R. n.1289 del 21 luglio 2009, con funzioni di ‘validazione’ preventiva degli atti di gara predisposti dalle Aziende appaltanti;
  • l’avvio di processi di centralizzazione delle procedure di appalto, giusta Legge Regionale n.4/2010, con l’obbligo, in capo alle singole Aziende, di avvalersi dell’Albo Fornitori istituito ed aggiornato dall’Assessorato alle politiche della salute della Regione Puglia sulla piattaforma di e-procurement “EmPulia”. Seppure sono rilevabili, quindi, elementi che lasciano supporre un miglioramento dei processi organizzativi nell’approvvigionamento dei servizi e delle forniture necessarie per lo svolgimento delle attività di competenza della ASL, restano ancora ampi margini di progresso per quanto riguarda, ad esempio, le modalità di pianificazione degli acquisti, la ottimale redazione dei disciplinari di gara, la determinazione dei prezzi da porre a base d’asta, l’estensione della platea dei concorrenti alle procedure di affidamento, la preparazione per affrontare con tempestività e massima competenza le problematiche inevitabilmente correlate alle gare complesse.

Dalle ultime considerazioni emerge quindi l’importanza di garantire con sempre maggiore sollecitudine e decisione il rispetto dei principi fondamentali di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, assicurando la libera concorrenza e la trasparenza, nella consapevolezza dei benefici (in primo luogo economici) che ne possono derivare.

Non deve infatti dimenticarsi che il settore della sanità pubblica si caratterizza per un deficit che -nel 2010 – assomma a 2,3 Mld di euro (fonte Corte dei Conti), dei quali 335 milioni nella sola Puglia, che si colloca pertanto al 3° posto tra le Regioni meno virtuose, dopo il Lazio e la Campania.

Per quanto riguarda l’ASL di LECCE, dalla lettura della Deliberazione D.G. n.171 dell’1/02/2010, recante il Bilancio di Previsione Esercizio 2010 e Pluriennale 2010-2012, si evince – per l’anno 2010 - che tra i costi della produzione figurano le voci ‘Acquisti di beni’ per €.177.830.000,00, ‘Acquisti di servizi’ per €.714.110.049,00 (di cui €.83.838.256,00 per prestazioni non sanitarie da privati), ‘Ammortamenti delle altre immobilizzazioni materiali’ per, €.15.617.500,00, e che la differenza tra valore e costi della produzione equivale a €.50.613.869,00, mentre la perdita di esercizio si attesta sulla cifra di €.79.950.369,00. Questi dati risultano sostanzialmente stabili per i due anni successivi, come si rileva dai bilanci preventivi per il 2011 e i per il 2012. Senza voler incorrere in analisi semplicistiche dei dati, tra acquisti di beni e servizi (per prestazioni non sanitarie rese da privati) e ammortamento delle immobilizzazioni materiali, si desume quindi che l’impegno economico annuo della ASL di LECCE si aggira attorno ai 275 Mln di Euro.

Non tutto questo volume d’affari rientra nell’ambito dell’indagine effettuata (che si è basata su una selezione dei dati trasmessi, focalizzando cioè l’attenzione sulle deliberazioni dell’Organo di vertice della ASL e tralasciando la miriade di determinazioni dirigenziali, riguardanti procedure di acquisto semplificate, perché di importo molto ridotto); tuttavia, anche volendo limitarsi alle procedure prese in esame nel triennio 2008-2010, integrate con parte di quelle avviate nel 2011, l’importo complessivo formante oggetto dell’analisi risulta di poco inferiore ai 350 Mln di Euro.

Ipotizzando che tali cifre si mantengano costanti, appare realistico presupporre, per i prossimi anni, il conseguimento di un risparmio negli acquisti di beni e servizi - derivante da un’ottimizzazione delle fasi di programmazione ed affidamento dei medesimi acquisti – in misura tale da implicare la significativa riduzione (se non l’annullamento) del deficit nel rapporto tra valore e costi della produzione.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

RILEVATO CHE

  • il problema della carente programmazione e gestione dei fabbisogni nell’ambito della sanità (emerso soprattutto in regioni quali la Sicilia e la Puglia, all’esito dell’attività istruttoria svolta nel 2010) - con le conseguenti criticità nelle correlate procedure di affidamento ed esecuzione dei servizi/forniture e con il rilevante utilizzo delle procedure negoziate, dei rinnovi contrattuali e delle proroghe – è stato riscontrato anche nel corso dell’indagine disposta con il Piano delle Ispezioni 2011, avente ad oggetto le procedure d’appalto della ASL di LECCE nel triennio 2008 – 2010, con estensione agli affidamenti intervenuti fino al settembre 2011;
  • le dichiarazioni rese dalla ASL suddetta, che hanno inteso evidenziare le condizioni oggettive che sinora si sono frapposte al processo di razionalizzazione degli acquisti (insufficiente grado di autonomia dell’Azienda, mutamenti dell’articolazione territoriale ed organizzativa, piani regionali di riordino della rete ospedaliera), rivendicando altresì le iniziative assunte in sede regionale per favorire la progressiva introduzione di procedure pro-concorrenziali (istituzione del Nucleo regionale verifica contratti e appalti, avvio di processi di centralizzazione delle procedure di appalto mediante l’uso della piattaforma di e-procurement “EmPulia”), lasciano presagire un graduale miglioramento dei processi organizzativi nell’approvvigionamento dei servizi e delle forniture necessarie per lo svolgimento delle attività di competenza della ASL, ma restano ancora ampi margini di progresso per quanto riguarda, ad esempio, le modalità di pianificazione degli acquisti, la ottimale redazione dei disciplinari di gara, la determinazione dei prezzi da porre a base d’asta, l’estensione della platea dei concorrenti alle procedure di affidamento, la preparazione per affrontare con tempestività e massima competenza le problematiche inevitabilmente correlate alle gare complesse,

DISPONE

A) di comunicare all’Azienda ispezionata gli esiti dell’indagine condotta, descritti in precedenza, che hanno posto in evidenza le seguenti criticità:

- frazionamento di acquisti riguardanti approvvigionamenti di medesime attrezzature, ripetuti a distanza di breve tempo, benché gli stessi fossero già preventivati nel piano degli investimenti;

- uso improprio dell’affidamento ‘in economia’ ex art.125 del Codice, laddove l’iniziale fornitura è stata dilatata con successivi ed ulteriori approvvigionamenti presso gli stessi fornitori, pervenendo talora al superamento delle soglie economiche entro le quali tale modalità di affidamento resta consentita;

- frequente ricorso all’acquisizione diretta (in particolare con la motivazione dell’infungibilità, e ciò in contrasto con la normativa regionale), ed assiduo ricorso alla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, non di rado motivato con l’urgenza (spesso definita ‘estrema’), anche nei casi di acquisti programmati nel piano degli investimenti o per circostanze non sopravvenute per motivi imprevedibili;

- carenze nella corretta redazione degli atti di gara, desumibili – tra l’altro - dalle due seguenti fattispecie riscontrate più di una volta nei documenti analizzati:

1) descrizione delle caratteristiche dei dispositivi da acquistare identificative di un particolare modello, con effetti preclusivi della più ampia partecipazione alla procedura;

2) assenza della stima preventiva del costo delle forniture, con le conseguenti difficoltà anche in ordine alla determinazione delle possibili modalità di affidamento, secondo norma;

B) di rammentare quindi all’ASL di LECCE la necessità di garantire con sempre maggiore sollecitudine e decisione il rispetto dei principi fondamentali di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, assicurando la libera concorrenza e la trasparenza, nella consapevolezza dei benefici (in primo luogo economici) che ne possono derivare, invitandola conseguentemente ad attuare – da subito – le seguenti iniziative:

- ottimizzare i processi di pianificazione degli acquisti, evitando l’approvvigionamento frazionato di medesimi beni, destinati – per esempio - a differenti stabilimenti ospedalieri, e sfruttando le possibili economie correlate al maggior valore della fornitura (oltre a scongiurare la formulazione di possibili ipotesi di elusione normativa);

- limitare al minimo indispensabile il ricorso all’infungibilità, avendo cura di studiare ed introdurre idonee ed oggettive forme di valutazione sulle ragioni che rendono essenziale l’acquisto di un prodotto coperto da diritto esclusivo ed accertandosi dell’effettiva mancanza, sul mercato, di beni similari, ugualmente idonei allo scopo previsto;

- porre estrema attenzione nella redazione dei disciplinari di gara, inserendo clausole di univoca interpretazione che non prestino il fianco a contestazioni e, soprattutto, evitando descrizioni dei beni da acquisire che identifichino un particolare prodotto;

- pervenire alla definizione dei prezzi da porre a base d’asta, utilizzando non solo i costi storici o i listini delle ditte, ma procedendo anche ad analisi di mercato su basi territoriali ampie, riferendosi – ad esempio - agli importi praticati in altre Aziende;

- estendere la platea dei concorrenti alle procedure di affidamento, limitando le procedure negoziate senza bando di gara ai soli casi in cui l’urgenza sia effettivamente ravvisabile, (cioè sia imprevista ed imprevedibile), e pertanto non riconducibile a problemi organizzativi dell’Azienda;

C) di mandare alla Direzione Generale Vigilanza Contratti di Lavori, Servizi e Forniture la presente deliberazione, ai fini dell’esecuzione delle disposizioni impartite e dell’invio delle comunicazioni di rito ai soggetti interessati.

 

Il Consigliere Relatore: Alfredo Meocci

Il Presidente f.f.: Sergio Santoro

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 5 marzo 2012

Il Segretario: Maria Esposito