Deliberazione   n. 235 del 06/06/01

Scheda   n.R/390/2001

 

OGGETTO: Bando di gara per l’aggiudicazione, mediante licitazione privata, dei lavori   del 1� e 2� lotto della Scuola marescialli carabinieri di Firenze Castello.

Importo   complessivo a base d’asta: �.328.004.306.242 (1� lotto);

�..   40.745.693.758 (2� lotto).

STAZIONE   APPALTANTE: Ministero dei Lavori Pubblici.

RIFERIMENTO   NORMATIVO: Artt. 16 e 21 della legge n.109/94.

 

VISTA la legge quadro sui lavori pubblici 11 febbraio 1994 n.109 e successive   modificazioni ed in particolare gli art. 4 e 5;

 

VISTO il regolamento generale sui lavori pubblici approvato con D.P.R. 21 dicembre   1999 n.554;

 

VISTA la relazione del Servizio Ispettivo;

 

PREMESSO

che in data 15.3 u.s. l’AGI ha segnalato le “irregolarit� procedurali ed   incompletezza degli atti a base di gara” relativamente ai lavori indicati in   oggetto, i cui bandi sono stati pubblicati sulla G.U.R.I. del 25.7.00. A parere   dell’esponente, le doglianze pervenute da alcune imprese associate “concorrono nel senso di escludere la sussistenza dei presupposti tecnici e   normativi indispensabili per la corretta messa in gara dell’appalto, la seriet�   e la trasparenza delle offerte e alla possibilit� di una corretta verifica delle   giustificazioni dei prezzi in sede di valutazione di eventuali anomalie”. Le   doglianze possono cos� riassumersi:

       
  1.    
       

    L’Amministrazione appaltante avrebbe opposto un “inusuale” rifiuto - in ragione del   decreto di segretazione delle opere - alla richiesta delle imprese invitate alla   licitazione di acquisire copia degli elaborati progettuali e della   documentazione a corredo, nonostante il fatto che l’ammissione alla gara fosse   subordinata al possesso dell’abilitazione di sicurezza NOS (fino al grado di ‘Riservato’) previsto   nel bando.

       
       
  2.    
  3.    
       

    La   consultazione degli atti presso il Ministero sarebbe stata resa difficoltosa   dalle “limitazioni dell’orario di apertura al pubblico   degli uffici e… conseguente turnazione imposta… per soddisfare le richieste di   presa visione avanzate da tutte le imprese ammesse alla gara” . Ci� avrebbe impedito “l’accurato   esame cui deve necessariamente improntarsi l’offerta”.

       
       
  4.    
  5.    
       

    Pur nelle limitate occasioni di accesso ai documenti di gara,   sarebbero state rilevate “lacune ed incongruenze   sotto diversi profili del progetto”, poi segnalate   in occasione della Conferenza   preliminare indetta dall’Amm.ne appaltante prima   del termine di presentazione delle offerte, cui avrebbe fatto seguito la   rettifica degli elaborati e lo slittamento del suddetto termine dal 10.1.2001 al   21.3.2001.

       
       
  6.    
  7.    
       

    A   fronte della lamentata mancanza (tra gli atti visionabili) del computo metrico estimativo, il   responsabile del procedimento avrebbe opposto l’irrilevanza di tale elaborato,   trattandosi di un appalto ‘a corpo’. A dire dell’esponente, la mancata   esibizione del computo sarebbe in contrasto con l’art.16 della legge n.109/94 e   con la determinazione dell’Autorit� n.4/2001.

       
       
  8.    
  9.    
       

    A   compromettere ulteriormente la legittimit� della procedura vi sarebbe la “mancata indicazione, nel bando e nella lettera di invito, di   quali siano le voci di prezzo, pari nel loro complesso ad almeno il 75%   dell’importo a base d’asta, sulle quali ciascun concorrente � tenuto a   presentare, fin dall’offerta, le proprie giustificazioni”. In ordine a questa circostanza - segnalata da alcuni concorrenti e   di cui l’AGI rileva il contrasto con l’art.21 della legge predetta e con la   determinazione dell’Autorit� in data 26.10.99 - l’Amministrazione appaltante, in   sede di conferenza preliminare, si sarebbe espressa invitando le imprese   partecipanti ad “individuare una delle possibili   combinazioni tra le 5 categorie indicate nel bando (prevalente pi�   scorporabili), il cui valore complessivo raggiunga il 75% dell’importo   dell’appalto, per poi giustificare tutte le voci di prezzo che compongono le   categorie di lavoro scelte”. In tale ipotesi   l’esponente ritiene che “le giustificazioni saranno   riferite a prezzi complessivi riguardanti lavorazioni diverse, quindi di per s�   non comparabili tra concorrente e concorrente”;   inoltre, poich� per alcune categorie di lavoro il prezzo complessivamente   offerto � funzione delle quantit� - non conosciute - ad un prezzo complessivo   pi� basso potrebbe corrispondere un prezzo unitario pi� elevato.

       
       
  10.    
  11.    
       

    Da ultimo, la circostanza che l’opera sia finanziata dal Ministero   dell’Interno “con assunzione dell’impegno di spesa   per l’intero appalto in rate costanti per 15 anni a partire dal   2000”, “comporta   l’assunzione da parte dell’aggiudicatario degli oneri finanziari connessi al   pagamento dei SAL per i quali non siano ancora maturate le relative rate di   finanziamento e che verranno liquidati, nei limiti della capienza della singola   rata, al 30 aprile dell’esercizio finanziario successivo alla data della   rilevazione contabile”. Assume quindi un valore   essenziale, secondo l’esponente, la completa e precisa conoscenza degli   elaborati progettuali, dall’esame dei quali il concorrente pu� trarre gli   elementi necessari per una valutazione realmente consapevole ed “evitare che l’offerta di ribasso lasci scoperti gli ingenti   oneri finanziari connessi ai differiti pagamenti”;

       
       
 

che il Responsabile del Procedimento – Arch. Vittoria Castagna – ha risposto con   nota n.140 del 2.4.01, fornendo le precisazioni di seguito indicate:

       
  1.    
       

    All’attualit�, “La commissione di gara sta verificando la documentazione relativa alle gare   sia del Lotto A che del Lotto B, prima di procedere all’apertura delle buste   contenenti le offerte economiche”;

       
       
  2.    
  3.    
       

    Il   Lotto A � costituito da n.83 “elaborati a carattere descrittivo e   prescrittivi” , e da n.91 album e n.637 tavole (elaborati grafici). Il Lotto   B � costituito da n.26 “elaborati a carattere descrittivo e prescrittivi” , e da n.42 album e n.161 tavole (elaborati grafici);

       
       
  4.    
  5.    
       

    Tranne   i “Capitolati Speciali d’Appalto con i relativi allegati e le Descrizioni   Qualitative di ogni singola lavorazione”, tutti gli elaborati sono   segretati;

       
       
  6.    
  7.    
       

    Gli   atti sono stati a disposizione dei concorrenti dal 27.11.2000 al 20.3.2001;

       
       
  8.    
  9.    
       

    L’orario   di visione degli elaborati � stato articolato in 45 ore settimanali, dalle ore 9   alle ore 18 dei giorni lavorativi da luned� a venerd�;

       
       
  10.    
  11.    
       

    Hanno   richiesto la consultazione degli atti 11 ditte su 12 ammesse per il Lotto A e 12   su 40 ammesse per il Lotto B;

       
       
  12.    
  13.    
       

    Per   il Lotto A � stato consentito l’accesso agli atti “in base agli appuntamenti   richiesti settimanalmente”, incrementando il numero delle copie poste in   visione “fino a raggiungere il numero di cinque copie complete. Col passare   del tempo… il numero delle imprese � risultato pari al numero delle copie a   disposizione”. In sintesi, 1 Ditta ha effettuato un’unica visione, altre 4   hanno effettuato 4 visioni ed 1 addirittura 10 volte; “le restanti 5 Ditte   hanno potuto usufruire del tempo non utilizzato da altre Ditte”. Per il   Lotto B “� stato possibile consentire alle Ditte richiedenti di accedere agli   atti ad ogni richiesta”;

       
       
  14.    
  15.    
       

    “Si   pu� dire a titolo di esempio che ognuna delle 5 Ditte interessate al Lotto A e   di cui al punto precedente hanno preso visione del progetto per circa 400   ore”.

       
       
 

Considerato

Si premette che dall’esame dei bandi pubblicati sul foglio inserzioni n.172 della   G.U.R.I. del 25.7.2000 pu� desumersi il seguente quadro sintetico:

 
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   
           
           

Scuola marescialli carabinieri

           
           
           
           

1�   lotto

           
           
           
           

2�   lotto

           
           
           
           

Importo lavori (a corpo)

           
           
           
           

�.328 miliardi circa (100%)

           
           
           
           

�.40,7 miliardi circa (100%)

           
           
           
           

Criterio di aggiudicazione

           
           
           
           

Ribasso   sull’importo a base d’asta (art.21c.1-lett.b)

           
           
           
           

Ribasso   sull’importo a base d’asta (art.21c.1-lett.b)

           
           
           
           

Tempo di esecuzione lavori

           
           
           
           

1825 gg. (5 anni)

           
           
           
           

1095   gg. (3 anni)

           
           
           
           

Finanziamento

           
           
           
           

15 rate costanti annue

           
           
           
           

15   rate costanti annue

           
           
           
           

Disponibilit�

           
           
           
           

Esercizio   fin. 1999

           
           
           
           

Esercizio fin. 2000

           
           
           
           

Termine   pagamenti

           
           
           
           

Esercizio   fin. 2013

           
           
           
           

Esercizio   fin. 2014

           
           
 

Passando   alla trattazione delle singole doglianze, si ritiene che:

       
  1.    
       

    La segretazione di tutti gli elaborati costituenti il progetto delle opere, stabilita con Decreto del   Ministro della Difesa del 26.3.98 (che ha definito l’opera “Segreta   nell’interesse della sicurezza dello Stato”), comporta particolari limitazioni   nell’accesso ai medesimi elaborati, limitazioni che si estendono – oltre che ai   concorrenti interessati - agli stessi progettisti incaricati (anche se   funzionari dell’Amministrazione), alla custodia degli atti progettuali, nonch�   al loro invio ad altre pubbliche amministrazioni per la richiesta del parere di   competenza.

       
       

Non   sembra quindi censurabile, di per s�, il rifiuto opposto dalla stazione   appaltante alla richiesta – avanzata da alcuni concorrenti - di acquisizione in   copia dell’intera documentazione progettuale.

       
  1.    
       

    In   ordine alla congruit� dei tempi complessivi durante i quali   l’Amministrazione ha consentito l’accesso agli atti, la risposta fornita Ministero dei LL.PP. evidenzia che gli   elaborati sono rimasti a disposizione degli interessati per circa 4 mesi e che,   tranne una iniziale prevalenza delle richieste di visione rispetto alle copie   disponibili (limitatamente al Lotto A), ogni concorrente ha avuto la possibilit�   di esaminare gli atti per il tempo ritenuto necessario.

       
       
  2.    
  3.    
       

    Circa   le “lacune ed incongruenze sotto diversi profili del   progetto”, gi� segnalate in occasione della Conferenza preliminare,   deve premettersi – per stessa ammissione dell’esponente – che l’Amministrazione   ha operato la rettifica degli elaborati, facendo conseguentemente slittare il   termine di presentazione delle offerte dal 10.1.2001 al 21.3.2001. Pertanto, la   doglianza ha gi� trovato accoglimento nella prevista sede della Conferenza preliminare, convocata ai sensi del punto 8 della Circolare Min.LL.PP.   n.4488UL del 7.10.1996. Tale circostanza ha trovato conferma dall’esame dei 3   verbali della citata Conferenza   preliminare, dai quali si evince che l’Amministrazione dei   LL.PP. ha anche fornito risposta scritta a circa 180 quesiti formulati per il   Lotto A ed a circa 40 per il Lotto B).

       
       
  4.    
  5.    
       

    La mancanza del computo metrico estimativo fra gli atti posti in visione, ha costituito per molto tempo   l’oggetto di una controversia, risolta con l’entrata in vigore del D.P.R.   n.554/99 (che all’art.71 comma 2 chiarisce che, in sede di offerta per   l’affidamento di un appalto, il concorrente dichiara “di avere esaminato gli elaborati progettuali, compreso il   computo metrico”). Nel caso in esame l’obbligo di   applicazione di tale normativa non sussisteva, in quanto il bando � stato   pubblicato il 25.7.2000 e cio� 3 giorni prima della vigenza del nuovo   Regolamento; tuttavia ci� non esclude che sarebbe stato pi� corretto e pi�   opportuno a tutela degli interessi della stazione appaltante, fornire ai   partecipanti alla gara anche il computo metrico estimativo.

       
       
  6.    
  7.    
       

    E’   stata effettivamente riscontrata nella lettera di invito la mancata indicazione delle voci di prezzo pi�   significative (pari ad almeno il 75% dell’importo a   base d’asta), sulle quali ciascun concorrente � tenuto a presentare, fin   dall’offerta, le proprie giustificazioni. In proposito, rispondendo ad un   quesito durante la Conferenza   preliminare, l’Amministrazione appaltante ha   chiarito che non veniva fornito alcun elenco di voci da giustificare, in quanto “Vi � una percentuale di spesa che il soggetto pu�   determinare, l’importante � il raggiungimento del 75% dell’importo per aggregati   di voci (categorie di lavoro). Quali individuare � una scelta   dell’Impresa”. Si deduce pertanto la difformit� tra   quanto posto in essere dalla stazione appaltante e quanto stabilito dall’art.21   comma 1bis della legge n.109/94.

       
       
  8.    
  9.    
       

    Il   segnalato problema della disponibilit� finanziaria   ripartita in quindici rate costanti annue,   precisamente dal 1999 al 2013 per il 1� lotto (328 miliardi da eseguire in 5   anni) e dal 2000 al 2014 per il 2� lotto (40,7 miliardi da eseguire in 3 anni),   solleva perplessit� di natura differente rispetto a quelle manifestate dall’AGI.

       
       

Infatti,   ipotizzando per semplicit� una progressione lineare nella realizzazione del 1�   lotto, si deve constatare che dopo circa due anni dall’inizio dei lavori   l’aggiudicatario inizierebbe a maturare un credito non esigibile nei termini   previsti dalla legge e per di pi� crescente con il trascorrere del tempo. Se i   lavori si concludessero nei tempi previsti (considerando – prudenzialmente -   l’avvio dei lavori alla fine del 2001), l’esecutore si troverebbe ad aver   anticipato alla fine del 2006 circa 150 miliardi, sapendo di dover attendere   sette anni per ottenere il pagamento integrale di detta cifra.

A   fronte di ci� il bando specifica che “gli eventuali oneri   finanziari collegati alla presente modalit� di pagamento saranno a carico   dell’impresa aggiudicataria in quanto si intendono ricompresi e remunerati nei   singoli prezzi unitari”.

In   merito � difficile immaginare l’entit� del ribasso (o del rialzo?) che un   imprenditore - seriamente intenzionato ad eseguire le opere - dovrebbe   determinare per garantirsi un legittimo utile.

Sussiste   invece un elevatissimo rischio che lo sviluppo dei lavori seguir�,   realisticamente, la disponibilit� dei finanziamenti, o che si giunga a   risoluzioni contrattuali e/o a contenziosi.

In   definitiva, questa particolare modalit� di finanziamento, che si pone in   contrasto con altre norme (artt. 29 e 30 del D.M.LL.PP. n.145/2000 e, ancor   prima, art. 33 e 35 del D.P.R. n.1063/62), costituisce un significativo ostacolo   al raggiungimento di quegli obiettivi di tempestivit� ed efficacia indicati   dalla legge n.109.

 

In   base a quanto sopra considerato, il Consiglio, nell’adunanza del 06/06/01

- ritiene non censurabile il rifiuto opposto dalla stazione appaltante alla   richiesta, avanzata da alcuni concorrenti, di acquisizione in copia dell’intera   documentazione progettuale, in quanto tali atti erano stati dichiarati segreti   nell’interesse della sicurezza dello Stato;

-   rileva che, in base alle responsabili dichiarazioni rese dal funzionario   preposto, ad ogni concorrente � stato consentito l’accesso agli atti - presso   gli uffici della stazione appaltante - per un tempo complessivo giudicato   congruo;

-   rileva che le lamentate lacune ed incongruenze del progetto sono state oggetto   di esame da parte della stazione appaltante, che ha comunicato di aver operato   le rettifiche ed integrazioni del caso ed ha prorogato il termine di scadenza   per la presentazione delle offerte, senza per� specificare se il progetto ha –   dopo le integrazioni – i contenuti previsti dalla legge n.109/94 e successive   modificazioni, dal D.P.R. n.554/99 e dalla determinazione dell’Autorit� n.4 del   31.1.2001;;

-   ritiene che l’avvenuta pubblicazione del bando prima dell’entrata in vigore del   D.P.R. n.554/99 non esclude che sarebbe stato pi� corretto (alla luce della   giurisprudenza) e certamente pi� opportuno a tutela degli interessi della   stazione appaltante (per l’effetto positivo di evitare possibile contenzioso)   fornire ai partecipanti alla gara anche il computo metrico estimativo e   procedere all’aggiudicazione sulla base dell’offerta a prezzi unitari come   suggerito dall’Autorit� nella determinazione n.4 del 26.10.99;

-   accerta che la mancata indicazione, da parte della stazione appaltante, delle   voci di prezzo da giustificare fina dall’offerta costituisce sicuramente una   rilevante anomalia del procedimento, per l’inosservanza dell’art.21 comma 1bis   della legge n.109/94;

-   osserva che il descritto problema della copertura finanziaria appare   particolarmente rilevante, perch� introduce nell’appalto una variabile   assolutamente non prevista dalle disposizioni vigenti (ancorch� eufemisticamente   definita “eventuali oneri finanziari”), e pu� essere causa di contenzioso in   sede di esecuzione, al punto da legittimare l’eccezione di inadempimento, ex   art.1460 cod. civ., richiamato espressamente dall’art.26 della legge quadro;

-   osserva altres� che la particolare modalit� di finanziamento, oltre a porsi in   contrasto anche con gli artt. 29 e 30 del D.M.LL.PP. n.145/2000, costituir� un   grave ostacolo a che l’attivit� amministrativa relativa al procedimento in   questione possa uniformarsi a quei criteri indicati nell’art.1 comma 1 della   citata legge n.109/94;

-   manda al Servizio per le comunicazioni di rito.

 

Il   Segretario Il Presidente

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