Deliberazione n. 254 del 21/06/2001

Oggetto: Gara per la fornitura del servizio di gestione integrata (Global Service) degli immobili in uso a qualsiasi titolo alle Pubbliche Amministrazioni. Appalto suddiviso in n.7 lotti geografici di importo variabile da 164 a 228 mld. importo complessivo a base di gara: Lire. 1.400.000.000.000= (durata biennale).


Considerato

L'AGESI, Associazione Nazionale Imprese di Gestione dei Servizi Tecnici Integrati, ha segnalato in data 30.3.2001 che la Consip S.p.a. (per conto del Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica) ha bandito il 20.3.2001 la gara in epigrafe, per l'aggiudicazione dell'appalto avente ad oggetto:

  1. Consulenza gestionale e gestione tecnica dell'anagrafica;
  2. Servizi di call center, progettazione e preventivazione delle attivita';
  3. Programmazione, coordinamento e attuazione degli ordini di lavoro e di tutte le prestazioni integrate, attivabili e personalizzabili a richiesta delle singole amministrazioni. In particolare, le prestazioni consisteranno in:

(i) igiene ambientale (pulizia, disinfestazione, raccolta e smaltimento rifiuti e giardinaggio);

(ii) manutenzione (comprendente la gestione e la manutenzione delle strutture edili, degli impianti elettrici, idrico-sanitari, di riscaldamento, di raffrescamento, di sollevamento, antincendio, di sicurezza, di controllo accessi e delle reti);

(iii) guardiania, reception, facchinaggio interno ed esterno. L'appalto in questione e' disciplinato, giusta indicazione riportata nel bando, dal D.Lgs. n. 157/95, benche' - a parere dell'esponente - esso rivesta caratteristiche di un "contratto misto di servizi e lavori, con assoluta prevalenza della componente afferente ai lavori di manutenzione ", anche se "la Societa' appaltante ha erroneamente ritenuto prevalente l'attivita' di Consulenza Generale".

Richiamando anche una pronuncia del Consiglio di Stato in un'analoga vicenda (n.630 dell'il .6.99, resa dalla V Sezione), l'esponente sottolinea la strumentalita' delle prestazioni di consulenza rispetto alla esecuzione dell'oggetto principale dell'appalto, che e' - a suo dire - costituito dall'attivita' di manutenzione del patrimonio immobiliare.

Ad avviso dell'Associazione istante la fattispecie deve dunque essere assoggettata alla disciplina della legge n. 109/94, trovando altresi'"di assoluta gravita' la mancata applicazione del D.P.R. 34/2000 in una gara di tale entita'", che apre il campo alla partecipazione di soggetti non qualificati cui potrebbero essere affidati "lavori di manutenzione straordinaria ..., che potrebbero raggiungere notevoli proporzioni".

Tanto premesso l'AGESI desume dalla fattispecie 5 quesiti (vedi ultima pagina dell'esposto), che pone a questa Autorita'.

Con un appunto recante il prot.n.40926 del 7.6.2001, in risposta alle note inviate dalla Segreteria Tecnica (prot.n.28134/01/SEGR. del 16.5.2001) e dal Consiglio (prot.n.3218(?)/01/CONS. del 5.6.200 1), il Ministero del Tesoro - di concerto con la Consip s.p.a. - ha espresso le proprie controdeduzioni, rendendosi disponibile anche alla partecipazione diretta in sede di discussione della fattispecie ad opera del Consiglio, nell'adunanza del 14.6.200 1.

In tale appunto viene precisato quanto segue:

  • "le convenzioni stipulate dalla Consip S.p.a., a differenza degli ordinari contratti, tendono esclusivamente a selezionare i fornitori di beni e servizi" alla P.A.; "solo entro tali limiti le convenzioni... incidono sulle ordinarie procedure con cui le pubbliche amministrazioni sopperiscono alle proprie esigenze".
  • il Capitolato tecnico contempla 25 tipologie di servizi: "in nessun caso tali prestazioni rientrano nella categoria dell'esecuzione dei lavori, se non per quella parte assolutamente marginale di opere di piccola manutenzione o di assistenza edile considerate incluse nel canone qualora i lavori da eseguire risultino inferiori a Lit. 200.000", la cui valutazione e' effettuata sulla base dei listini posti in gara;
  • "la convenzione apre alle Pubbliche Amministrazioni una ulteriore opzione (c.d. extracanone), ovvero la possibilita' di servirsi dell'assuntore del global service, sulla base di richiesta avanzata in ragione delle proprie specifiche valutazioni ed esigenze, anche per l'esecuzione di lavori in economia, mediante affidamento diretto e nei limiti di tale istituto, secondo le tariffe di un listino prezzi pre-concordato ed incluso nella convenzione". In proposito viene chiarito che:
    • la decisione di affidare l'esecuzione degli eventuali lavori all'assuntore del "global-service" spetta nei singoli casi alle singole amministrazioni sulla base delle proprie valutazioni di legittimita', opportunita' e convenienza;
  • per le suddette prestazioni, solo eventuali, l'assuntore si obbliga ad effettuare o a far effettuare ai prezzi pre-concordati - ma non necessariamente con le proprie strutture, giacche' esse non costituiscono l'oggetto della gara -le opere di volta in volta richieste a seguito delle valutazioni di cui sopra;
  • e' esplicitamente richiamata la necessita' del rispetto di tutti gli obblighi di legge nell'affidamento e nell'esecuzione delle opere, secondo le regole vigenti per le diverse categorie.

In tale contesto - sottolinea il Ministero del Tesoro - sara' la singola P.A. che in concreto procedera' all'affidamento dei lavori "addizionali", a "valutare la reale sussistenza di tutti i requisiti prescritti dalla legge per affidare i lavori" (di fatto oggetto di un rapporto giuridico separato ed aggiuntivo rispetto alla convenzione) secondo le norme della legge n. 109/94 e del D.P.R.n.554/99.

Viene altresi' ritenuta "ipotesi del tutto irrealizzabile" quella per cui "tale facolta' possa portare, nella fase di concreta attuazione, ad uno stravolgimento della convenzione con una prevalenza "a consuntivo" dei lavori sul complesso di tutti gli altri (e numerosi) servizi".

La nota si conclude con le seguenti considerazioni: "certo, la struttura delle convenzioni stipulate dalla Consip S.p.a. . comporta che nel caso di ... servizi multipli l'equilibrio tra le varie prestazioni effettivamente erogate possa mutare rispetto alle previsioni iniziali su cui e' impostata la strategia di gara...

Ad ogni modo, una adeguata gestione delle informazioni, nella fase attuativa della convenzione, e le opportune attivita' di indirizzo e di controllo offriranno sia al Ministero del T., B. e P.E. e alla Consip S.p.a., sia direttamente alle Amministrazioni interessate, strumenti adeguati in corso d'opera per evitare qualsiasi rischio, anche minimo, di un distorto utilizzo della convenzione quale quello prospettato dall''AGESI".


Alla data del 21.06.01 e' stata tenuta un'audizione alla quale

il Presidente della CONSIP ha confermato le argomentazioni gia' addotte ed ha esibito il chiarimento che testualmente si trascrive:

"Relativamente alle attivita' extra-canone, la Convenzione attribuisce la facolta' alle singole Amministrazioni contraenti di richiedere all'Assuntore l'esecuzione di lavori in economia, mediante affidamento diretto ai sensi della normativa vigente in materia.

Il corrispettivo ditali lavori verra' determinato dalle tariffe dei listini prezzi di cui alla convenzione e soggetti a ribasso in sede d'offerta, quindi sulla base dei medesimi listini prezzi applicati per i lavori di piccola manutenzione (rientranti nella franchigia di lit. 200.000) accessori ai n. 25 servizi di cui le Amministrazioni possono fruire utilizzando la Convenzione".


Ritenuto

Il bando in esame e' finalizzato alla prestazione di servizi su richiesta delle singole amministrazioni.

Va premesso che il "chiarimento" secondo cui la manutenzione indicata non rientrerebbe nel contenuto tipico del contratto da appaltare afferendo, invece, a prestazioni eventuali ed accessorie facoltativamente commesse dalle amministrazioni interessate all'assuntore non e' idonea a mutare i termini della questione.

Inoltre, le clausole di partecipazione al bando, del resto, sono compatibili solo con l'esecuzione di servizi, in quanto non e' prevista, ex ante, quale requisito per la partecipazione alla gara il possesso della qualificazione ai sensi del D.P.R. 34/2000, che e', invece, necessario per l'esecuzione di lavori di manutenzione. Pertanto, non e' legittimo che l'assuntore, anche se su richiesta delle singole amministrazioni, esegua direttamente o faccia eseguire a terzi i lavori di manutenzione.

L'Amministrazione cioe' non puo' rivolgersi per i lavori di manutenzione all'assuntore ma dovra' agire secondo le disposizioni vigenti con l'esecuzione in amministrazione diretta, oppure per cottimo, oppure in appalto.

Il Ministero del Tesoro dovra', pertanto, tenere presente che le clausole inserite nel bando non possono innovare la legislazione vigente e, quindi, il problema della qualificazione e dell'affidamento a terzi dei lavori, eluso nel bando, si ripresentera' in occasione dell'esecuzione vanificando cosi', per quanto attiene ai lavori di manutenzione, il fine ultimo dell'azione pubblica intrapresa, cioe' la semplificazione degli adempimenti della stazione appaltante.


Nei sensi suesposti, e' l'avviso del Consiglio che

  • manda al Servizio perche' comunichi alla CONSIP, al Ministero del Tesoro, AGESI, ANCE e a quanti sono intervenuti con documenti scritti.