Parere n. 105 del 08 ottobre 2009

Protocollo 404/07/S

Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata da La Nitida Vesuviana s.r.l. - Affidamento del servizio di pulizia dei locali della Biblioteca Nazionale V.E. III e della Biblioteca Brancaccio di Napoli - Importo a base d’asta € 220.000,00 - S.A.: Biblioteca Nazionale Vittorio Emanuele III


Il Consiglio

Vista la relazione dell'Ufficio del Precontenzioso


Considerato in fatto

In data 12 luglio 2007 perveniva all’Autorità l’istanza di parere indicata in oggetto, con la quale la società a responsabilità limitata La Nitida Vesuviana s.r.l. contestava il provvedimento di aggiudicazione adottato dalla Biblioteca Nazionale Vittorio Emanuele III a favore della Mondial s.r.l. per l’affidamento del servizio di pulizia degli edifici bibliotecari.

In proposito la società istante faceva presente che il costo orario della manodopera, offerto dalla società aggiudicataria in relazione al monte ore richiesto dalla stazione appaltante in sede di disciplinare di gara, risultava inferiore a quello riportato nelle tabelle Fise della Regione Campania relative al costo medio orario del personale dipendente da imprese di pulizia, in quanto pari a euro 12,17, e avanzava, quindi, dubbi in ordine alla congruità dell’offerta presentata dalla società aggiudicataria del servizio, deducendo che il prezzo orario offerto fosse comprensivo dei costi per prodotti, macchinari, attrezzature e sicurezza.

A riscontro dell’istruttoria procedimentale condotta da questa Autorità, la Biblioteca Nazionale Vittorio Emanuele III replicava alle censure mosse dall’istante, facendo presente che già in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta presentata dalla società aggiudicataria La Mondial s.r.l., la Commissione di gara aveva accuratamente verificato tutti gli elementi forniti dalla ditta ed accertato, in particolare, che fossero garantite sia la retribuzione tabellare sia l’osservanza degli oneri Inps ed Inail.

La stessa Amministrazione faceva, altresì, presente che dalla documentazione probatoria fornita - in sede di controdeduzioni - dalla società La Mondial s.r.l. si evinceva, comunque, il rispetto di quanto previsto dalle tabelle Fise, tenuto conto dei benefici di legge, previdenziali ed assistenziali, debitamente motivati, di cui l’impresa poteva usufruire e che, in ogni caso, l’offerta presentata dalla società aggiudicataria era da ritenersi congrua anche con riferimento ai costi per prodotti, macchinari ed attrezzature da questa sopportati, tenuto conto delle economie di scala e dei rapporti preferenziali con i maggiori fornitori di prodotti, macchinari, attrezzature e materiali, di cui la stessa poteva godere.

In conclusione, l’Amministrazione evidenziava di aver già provveduto alla stipula del contratto con la società affidataria con decorrenza 1 Agosto 2007, non essendo insorta, fino alla presentazione della presente istanza alcuna questione né durante lo svolgimento della gara, né ad avvenuta aggiudicazione.


Ritenuto in diritto

La questione all’esame, parzialmente riconducibile ad altre fattispecie già oggetto di pronuncia da parte di questa Autorità (Determinazione n. 6/2009;Pareri n. 35/2007, n. 157/2008, n. 178/2008; n. 259/2008 e n. 59/2009; Deliberazioni n. 156/2007 e n. 199/2007) attiene alla valutazione del costo del lavoro quale elemento costitutivo di offerte presentate nelle gare di appalto, ai fini della verifica dell’anomalia delle offerte medesime.

In proposito, si rileva preliminarmente che l’art. 86, comma 3-bis, del D.L.gs. 12 aprile 2006, n. 163, stabilisce che nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro, come determinato periodicamente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali, mentre il successivo art. 87, in materia di “Criteri di verifica delle offerte anormalmente basse” specifica, al secondo comma lett. g), che le giustificazioni sull’anomalia possono riguardare anche il costo del lavoro.

Per il personale dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia il costo della manodopera é stato determinato a decorrere dal 1 maggio 2005 con D.M. 16 giugno 2005 (G.U. 11 luglio 2005, n. 159, S.O) per intervenuto rinnovo economico del Contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato il 26 giugno 2003 (con D.M. 17 marzo 2008 - G.U. 16 aprile 2008, n. 90, S.O.- a decorrere dal 2008 e con D.M. 25 febbraio 2009 - G.U. 27 marzo 2009, n. 38 a partire dal 2009) e, in particolare, l’art. 2 del citato D.M. 16 giugno 2005, vigente all’epoca di presentazione delle offerte, stabiliva che “Il costo del lavoro è suscettibile di oscillazioni in relazione a: a) benefìci (contributivi, fiscali od altro) previsti da norme di legge di cui l'impresa può usufruire; b) specifici benefìci e/o minori, oneri derivanti dall'applicazione della contrattazione collettiva; c) oneri derivanti da interventi relativi a infrastrutture, attrezzature, macchinari, mezzi connessi all'applicazione del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive modificazioni.”

Premesso quanto sopra, dai giustificativi dell’offerta, presentati dalla società La Mondial s.r.l. in sede di verifica dell’anomalia in contraddittorio con l’Amministrazione, si evince che la società medesima ha applicato le singole voci di costo di cui alla tabella Fise (Federazione Imprese di Servizi) e ai Decreti Ministeriali in relazione alla posizione lavorativa di due operai di terzo livello e di quattro operai di secondo livello, attenendosi e riportando gli stessi valori riferiti agli elementi retributivi annui, agli oneri aggiuntivi, al trattamento di fine rapporto e alla rivalutazione dello stesso trattamento di fine rapporto ivi previsti. Le uniche differenze rinvenibili riguardano la misura delle percentuali degli oneri previdenziali Inps, calcolati al 28,48% (anziché al 29,48% nella misura prevista dalla corrispondente tabella Fise-ministeriale) e degli oneri assistenziali Inail, calcolati al 2,80% (anziché al 3,93%, media nazionale, come stabilito nella relativa tabella Fise-ministeriale).

Le giustificazioni fornite al riguardo dall’impresa risultano ampiamente motivate e in linea con il quadro normativo e regolamentare vigente; in quanto relativamente alle ritenute previdenziali, la riduzione di un punto percentuale trova fondamento nell’art. 1, commi n. 361 e 362, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, legge finanziaria per il 2006 (con riferimento alle imprese operanti nel settore terziario) e nella circolare attuativa Inps n. 3 del 5 gennaio 2006, mentre per gli oneri assistenziali Inail, la riduzione del tasso al 2,80%, a fronte del 3,93% stabilito dalla relativa tabella Fise-ministeriale, risulta direttamente determinato dall’allegato tabulato Inail e, quindi, in regola. Del resto, la possibilità di derogare i minimi tabellari è consentita dallo stesso art. 87, secondo comma lett. g), del D Lgs. n. 163 del 2003 e dai decreti ministeriali (D.M. del 16 giugno 2005), nella parte in cui gli stessi ammettono apposite “variazioni” o“oscillazioni” del costo del lavoro.

Fermo restando il principio secondo cui vanno, in ogni caso, salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori (art. 87, comma 3, dello stesso D.Lgs. n. 163 del 2003), allo scopo precipuo di garantire il libero gioco della concorrenza e adeguate forme di tutela del lavoro oltre che di assicurare l'affidabilità delle imprese selezionate nelle gare pubbliche (v. in tal senso Cons. Stato, Sez. V, 31 dicembre 2003, n. 9318), la stessa giurisprudenza amministrativa è uniforme nel ritenere che i dati riportati nelle tabelle Fise- ministeriali hanno un valore meramente ricognitivo e che tali indici possono venire in rilievo unicamente quale parametro di riferimento in sede di valutazione e di affidabilità dell’offerta (v., ex plurimis, Cons. Stato n. 4847/2008; Cons. Stato, 4831/2008; Cons. Stato n. 4949/2006; Cons. Stato n. 5497/2002; Tar Lazio n. 15610/2006; Tar Campania n. 10517/2006;. Tar Lombardia n. 3972/2005; Tar Lombardia n. 105/2006).

Il prevalente orientamento giurisprudenziale, al quale si ritiene di aderire, è, dunque, nella linea che solo uno scostamento eccessivo dai parametri stabiliti in via tabellare può determinare l’incongruità o l’inaccettabilità di un’offerta anomala e questa stessa Autorità, con una recente pronuncia (Determinazione n. 6 dell’8 luglio 2009) ha avuto modo di chiarire che ai valori indicati nelle tabelle Fise-ministeriali va riconosciuta natura di costi "medi, che oltre alle voci salariali, previdenziali e assicurative minime inderogabili, contemplano altre voci (indennità di trasferta, straordinario, malattia, infortunio) la cui entità è determinata in termini "statistici". Il solo scostamento da tali valori "medi" non è di per sé sintomatico di un'anomalia dell'offerta ed il concorrente è ammesso a giustificare le voci di costo inferiori ai valori "medi", come tali rilevati da fonti ufficiali. Le tabelle ministeriali pongono, quindi, delle regole di azione della pubblica amministrazione ai fini della corretta predisposizione dei bandi di gara, nonché della valutazione delle soglie di anomalia delle offerte dei partecipanti a gare d'appalto, e non si propongono, invece, di determinare una misura del costo del lavoro rilevante agli effetti degli appalti pubblici in via autoritativa, quale intervento regolatorio sui prezzi a fini amministrativi (in tal senso, CdS, sez. VI, sentenza 21 novembre 2002 n. 6415, TAR Lombardia, Brescia, sentenza 23 ottobre 2007 n. 915, TRGA Trentino Alto Adige,Trento sentenza 23 giugno 2008 n. 154)”.

Nel caso in esame, risulta, pertanto, accettabile e congrua l’offerta presentata dalla società La Mondial s.r.l., aggiudicataria del servizio, indicante una tariffa media oraria giornaliera del personale dipendente di terzo livello, pari a € 14,58 (rispetto alla tariffa di € 14,72 riportata nell’allegata scheda al D.M. 16 giugno 2005 per la regione Campania e di € 14,81 della tabella Fise aggiornata a dicembre 2006); o di € 13,98 per un operaio di secondo livello (a fronte della tariffa di € 14,12 sempre riportata nell’allegata scheda al D. M. 16 giugno 2005 per la regione Campania e di € 14,21 della relativa tabella Fise). Le eccepite incongruenze dell’offerta - oltretutto limitate alle variabili pertinenti il profilo previdenziale ed assistenziale - non realizzano ipotesi di anomalie, preclusive dell’aggiudicazione, ma costituiscono mere oscillazione e variazioni nei limiti assentibili.

Per altro verso, sono, parimenti, condivisibili le giustificazioni presentate dall’impresa in materia di costi per prodotti, macchinari, attrezzature e sicurezza, in relazione alle dimensioni dell’impresa, alla sua consolidata posizione nel mercato di riferimento dei servizi di pulizia, alle economie di scala di cui essa beneficia e al conseguente abbattimento dei relativi costi.


In base a quanto sopra considerato


Il Consiglio

ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che l’offerta presentata dall’impresa aggiudicataria La Mondial s.r.l., è conforme alla normativa di settore.



I Consiglieri Relatori: Piero Calandra, Alfredo Meocci

Il Presidente f.f.: Giuseppe Brienza

Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 2 novembre 2009