Deliberazione n.48 Adunanza del 16 maggio 2012

 

Rif. fasc. 2225/2011 e 688/2012

Oggetto: Procedure di affidamento poste in essere da SOGEI S.p.A. dal 2006 ad oggi. Risultanze istruttorie.

Il Consiglio

Visto il D.lgs. n. 163/2006;

Viste le relazioni della Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture, rispettivamente dell’Ufficio VI.CO. NA 1 e degli Uffici VI.CO. NI 4 e NI 5;

 

Considerato in fatto

Sogei S.p.A. - Società Generale d'Informatica S.p.A. - opera nel settore dell'ICT, offrendo soprattutto servizi per la Pubblica Amministrazione ed è attualmente partecipata interamente dal Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF).

La Società ha per oggetto prevalente la prestazione di servizi strumentali all'esercizio delle funzioni pubbliche attribuite al MEF; in quanto organismo di diritto pubblico/amministrazione aggiudicatrice è tenuta al rispetto delle norme in materia di contratti pubblici, in particolare delle disposizioni del D.lgs. n.163/2006.

Con nota prot. 72678 dell’8.7.2011, il Direttore della Direzione Generale Vigilanza lavori, servizi e forniture ha disposto l’avvio di un’istruttoria relativamente agli appalti banditi dalla Società negli anni 2006-2010, ai fini della verifica della legittimità delle procedure d’affidamento poste in essere.

La Società, in riscontro alla richiesta di informazioni e documentazione formulata dalla Direzione Vigilanza, ha fornito l’elenco dei lavori, servizi e forniture affidati nel periodo dal 1.1.2006 al 31.12.2010, suddiviso tra contratti non soggetti a misure di segretezza e contratti segretati.

Il Consiglio dell’Autorità, nelle adunanze dell’11 e del 25 gennaio 2012, ha esaminato le prime risultanze istruttorie e ha disposto la formulazione di preliminari osservazioni alla Società nonché approfondimenti di alcune tematiche, sia mediante acquisizione di ulteriori informazioni e documentazione, sia mediante lo svolgimento di un’attività ispettiva presso la sede della medesima Società.

Quanto deliberato dal Consiglio è stato comunicato, con nota prot. 9780 del 30.1.2012, alla Società, che ha fornito riscontro alle preliminari osservazioni formulate ed ha trasmesso informazioni e documentazione con comunicazione assunta al protocollo dell’Autorità n.23911 del 12.3.2012 (e successiva nota acquisita al prot. 28388 del 23.3.2012).

Nel contempo i Dirigenti dell’Autorità incaricati hanno svolto accertamenti ispettivi presso la sede della Società nei giorni 12,13 e 15 marzo 2012 relativamente a specifici contratti; tale attività è stata completata con successiva acquisizione di documentazione.

1. Ricorso a procedure negoziate con particolare riferimento a quelle caratterizzate da “confronto concorrenziale”

Con le richiamate comunicazioni acquisite al prot. dell’Autorità n. 23911 del 12.3.2012 e 28388 del 23.3.2012, la Società ha evidenziato, preliminarmente, che l’attività di approvvigionamento svolta ha avuto il costante controllo dei svariati organi interni (Collegio Sindacale, Organismo di Vigilanza istituito ai sensi del D.lgs. 231/2001, Internal Auditing, Funzionario responsabile in materia di segretazione) oltre ad essere soggetta al controllo della Corte dei Conti ed operare secondo gli indirizzi espressi dal Dipartimento delle Finanze del MEF.

Ha, quindi, fornito una relazione che illustra il processo interno di acquisto di beni, servizi e lavori, evidenziando, in particolare, i casi in cui si utilizzano procedure negoziate.

Sintetizzando, la Società per l’acquisizione di beni e servizi procede mediante:

  • trattativa diretta (ai sensi dell’art. 125, comma 11 del Codice) o raffronto competitivo tra tre operatori, per importi fino a 40.000 euro;
  • confronto concorrenziale, tra almeno cinque operatori, scelti nell’elenco operatori economici di Sogei o individuati previa indagine di mercato, da 40.000 euro alla soglia comunitaria.

Per appalti di lavori:

  • trattativa diretta fino a 40.000 euro;
  • confronto concorrenziale, tra almeno cinque operatori da 40.000 euro a 500.000 euro e tra almeno dieci operatori da 500.000 euro a 1.000.000 di euro, ai sensi dell’art. 122, comma 7 del Codice.

Indipendentemente dall’importo, ha evidenziato, inoltre, di ricorrere alla trattativa diretta per:

  • unicità tecnica del fornitore ovvero per completamento di fornitura già acquistata tramite gara;
  • manutenzione dell’hardware centrale per esclusività del fornitore;
  • motivi di assoluta urgenza.

La Società ha, infine, allegato il “Regolamento del processo di acquisizione di lavori, beni, servizi della Sogei S.p.A.”, adottato in data 16.12.2008 e attualmente in fase di verifica e aggiornamento.

In relazione al rilevante ricorso al “confronto concorrenziale” (cottimo fiduciario) la Società ha richiamato il citato Regolamento interno, con il quale ha disciplinato, tra l’altro:

  • le categorie di lavori e di beni e servizi acquisibili in economia;
  • la procedura di acquisto di beni e servizi tramite affidamento diretto;
  • la procedura specifica da adottare nel caso di ricorso al cottimo fiduciario.

Inoltre, secondo quanto previsto dal comma 10 dell’art. 125 del Codice, la Società adotta annualmente un documento, eventualmente aggiornato nell’anno, contenente il piano dei fabbisogni, denominato “Piano delle acquisizioni sotto soglia”.

Ha allegato, su supporto informatico, un elenco dei contratti affidati seguendo le procedure indicate dal regolamento interno, contenente i seguenti dati:

  • oggetto del contratto e importo a base d’asta;
  • ditte invitate e partecipanti;
  • aggiudicatario e ribasso d’asta;
  • data stipula contratto e scadenza dello stesso.

Ha segnalato che sono stati affidati con la procedura di cottimo fiduciario 414 contratti su un totale di 1.505, tuttavia il valore degli affidamenti con la procedura in argomento assomma a solo il 5% del valore complessivo; ha evidenziato, infine, con riferimento ai dati forniti, che solo in due casi si è verificato un superamento della soglia di ammissibilità del cottimo in conseguenza delle varianti.

Dall’esame dei dati e dal confronto di questi, ove possibile, con quelli dell’Osservatorio (confronto che può essere solo parziale, in quanto, come indicato dalla stessa Società, solo a decorrere dal 2008 risulta una regolarità nell’invio delle comunicazioni), si riscontrano, tuttavia, i seguenti casi in cui i limiti stabiliti dall’art. 125 per il ricorso al cottimo fiduciario non appaiono rispettati.

Per i lavori (limite di € 200.000) si evidenziano i seguenti interventi.

Anno CIG Oggetto Importo b.a. Aggiudicatario
2006 - Fornitura e installazione di n.2 gruppi elettrogeni presso la sede della Sogei, sita in Roma – Via Carucci 99 433.150,00 Installazioni Impianti S.p.A.
2009 0281048823 Realizzazione di un impianto antintrusione e TVCC presso Casale attiguo alla sede Sogei sita in Roma – Via Carucci 99 295.464,28 Gestecos s.r.l.

029857470D Lavori di manutenzione degli impianti di trasmissione dati in cablaggio strutturato e del relativo impianto elettrico dedicato presso gli uffici dell’Amministrazione Finanziaria 500.000,00 Energy House s.r.l.

032979074F Realizzazione dei lavori di adeguamento impiantistico e funzionale della Sala Regia presso la sede Sogei sita in Roma – Via Carucci 99 249.994,08 C.I.S.S. s.r.l.
2010 043536066E Ripristino della impermeabilizzazione delle coperture delle torri E e F ed installazione di protezioni perimetrali di sicurezza 350.000,00 A.P. Advance Planning s.r.l.

0455889380 Lavori di riverniciatura e di rifacimento delle coperture dei corpi esterni in muratura della sede di Sogei sita in Roma – Via Carucci 99 453.000,00 Edil Ars s.r.l.

046580499C Lavori di manutenzione degli impianti di trasmissione dati in cablaggio strutturato e del relative impianto elettrico dedicato presso gli Uffici dell’Amministrazione Finanziaria 480.000,00 Energy House s.r.l.

Per servizi e forniture, tenendo conto del valore della soglia comunitaria alla data dell’aggiudicazione conseguente alla gara informale (€ 211.000 per gli anni 2006-2007, €206.000 per gli anni 2008-2009, € 193.000 per l’anno 2010), si riscontra il superamento della soglia (anche se in genere per entità modesta) nei seguenti casi.

Anno CIG Oggetto Importo b.a. Aggiudicatario
2006 - Servizio di manutenzione dell’arredo a verde interno ed esterno del complesso immobiliare del sistema informativo della fiscalità sito in Roma – Via Carucci 99 247.200,00 Capecchi Aladino e Figlio s.r.l.

- Servizio di trasporto dipendenti Sogei 213.350,00 R.T.I. Gianesi Bus C./CAR Program s.r.l.

- Locazione di apparecchiature per la fotoriproduzione presso le Sedi della Sogei 228.413,00 CBR Ufficio s.r.l.

- Servizio di trasporto atti/documenti/altro materiale nonché movimentazione interna/esterna di beni/documenti per il sistema informativo della fiscalità (smaltimento rifiuti speciali) 1.300.000,00 Borghi Trasporti Spedizioni S.p.A.

- Contratto di licenze d’uso Business Objects per l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato 290.000,00 S.T.E. S.p.A.
2010 0391026CD9
Fornitura del prodotto software Enterprise Password Vault della Società Cyber Ark 205.000,00 AKHELA s.r.l.

0417398FB5
Fornitura di n. 4 apparati di Rete CIENA CN2000, comprensivi dei relativi software di sistema e gestione, per il Disaster Recovery SOGEI 200.000,00 HTSCS s.r.l.

041091167A
Supporto specialistico a SOGEI per verifiche tecniche RNG Sistemi di Gioco 200.000,00 GLI ITALY B.V.

0402031678 Fornitura sistemi di Videoconferenza per i clienti 200.000,00 G.E.@COM S.r.l.

04330747F6
Fornitura della Business lmpact Analysis (BIA), del Business Continuity Plan (BCP) e del relativo prodotto software di Business Continuity Management (BCM) per il Sistema Informativo della Fiscalità 200.000,00 EMC ComputerSystems IT S.p.a.

Per servizi di esternalizzazione:

Anno CIG Oggetto Importo b.a. Aggiudicatario
2006 - Servizio di supporto operativo alla Sogei per lagestione degli avvenimenti sportivi e non sportivi. 300.000,00 PRAEL Sistemi S.p.a.
2009 028893872C
Servizio di realizzazione, personalizzazione, manutenzione e test di applicazioni software nei linguaggi Java e Cobol per il Sistema informativo della fiscalità – Lotto 1 500.000,00 HTLAB s.r.l.

0288942A78
Servizio di realizzazione, personalizzazione,manutenzione e test di applicazioni software neilinguaggi Java e Cobol per il Sistema informativodella fiscalità - Lotto 2 380.000,00 R.T.I. I.S.E.D.Ingegneria dei Sistemi Elaborazione DatiS.p.A./Metodo S.r.l.

0352427FF1
Servizio di supporto specialistico piattaforma B.I.Microstrategy per il Sistema informativo della fiscalità 200.000,00 Age Consultings.r.l.

Si individuano, inoltre, i seguenti affidamenti, in tempi ravvicinati e per prestazioni apparentemente collegate, di più contratti al medesimo operatore economico.

Anno CIG Oggetto Importo b.a. Aggiudicatario
2008 0241330FCC
Acquisizione supporti magnetici
200.000,00 Olisistem ITQ Consulting S.p.a.

02445798F7
Servizio di supporto tecnico relativo all'utilizzo del prodotto di ETL "Informatica Power Center" 200.000,00 Olisistem ITQ Consulting S.p.a.

0104162532
Acquisizione apparati audiovisivi.
200.000,00 RAIS Multimedia s.r.l.

0148784C6D
Acquisizione del servizio di manutenzione audiovisivi aule SSEF e SOGEI 164.000,00
RAIS Multimedia s.r.l.
2009 03919821C7
Fornitura di Server Blade e licenze software VMware per le sedi del Sistema Informativo della Fiscalità, per l’Agenzia del Demanio e il Dipartimento Finanze 200.000,00 PRISMA S.p.A.

0368825C01
Licenze software VMware e relativo servizio di manutenzione 182.000,00
PRISMA S.p.A.

026829298D
Servizio biennale di manutenzione delle licenze Checkpoint Firewall-1 relative agli apparati Firewall 200.000,00 Seven One Solution s.r.l.

0267365C90
Manutenzione di licenze Fortinet 200.000,00 Seven One Solution s.r.l.

 

2. Accertamenti ispettivi relativi a specifici contratti

Gli accertamenti ispettivi, svolti presso la sede della Società nei giorni 12,13 e 15 marzo 2012 e completati con successiva acquisizione di documentazione, hanno operato un approfondimento dell’indagine relativamente ai seguenti contratti:

  • contratti affidati con procedura negoziata, di importo particolarmente rilevante;

  • contratti affidati con procedura negoziata relativi a beni e servizi non aventi ad oggetto HW o SW e che, quindi, non sembrano motivare l’esistenza di operatori economici con diritti di esclusiva;

  • contratti relativi ad interventi segretati, ai fini di accertare la effettiva esigenza di ricorrere alla segretazione, le modalità di individuazione delle ditte invitate, eventuali collegamenti tra le stesse.

A) Contratti di importo particolarmente rilevante affidati a procedura negoziata

  Anno CIG Operatore economico N° rep. contratto Importo €.
Software e hardware
1 2009 0419045EDB IBM Italia S.p.A. NRXC095311 39.701.129,62
2 2009 0347924BF4 Microsoft Ireland Operation Ltd CSQC092915 12.480.000,00
3 2010 05088425B2 IBM Italia S.p.A. NRXC102615 131.775.726,00
Contratti di esternalizzazione
4 2007 - Hewlett-Packard Customer Delivery Services Italia s.r.l. – HP CDS Italia s.r.l. CSQC073018 3.266.710,92
5 2010 - R.T.I. Reply S.p.A. / Opera 21 S.p.A. CSQC102323 3.089.250,00

I contratti elencati nella tabella A, aventi ad oggetto la fornitura di prodotti hardware e software nonché i servizi connessi, derivano dall’affidamento diretto alla ditta titolare dei brevetti dei medesimi prodotti.

In particolare, con la sottoscrizione dei contratti con la IBM, indicati ai n. 1) e 3) della tabella A (rispettivamente attinenti alla “Licenza d’uso per programmi IBM in ambiente S/390 ed ambiente distribuito SOGEI – Amministrazione Finanziaria” e “Gestione dell’Infrastruttura Informatica OIO (Open Infrastructure Offering)”), ha confermato l’uso di prodotti di proprietà IBM.

Relativamente al primo contratto con IBM, la documentazione fornita da Sogei è apparsa carente del parere obbligatorio “sugli schemi dei contratti concernenti l'acquisizione di beni e servizi relativi ai sistemi informativi automatizzati per quanto concerne la congruità tecnico-economica”, dell’AIPA (poi CNIPA ed ora Digit PA) ex art. 8, comma 1, del D.lgs. n.39/1993; è stata, invece, prodotta una verifica di congruità operata dalla SIRMI S.p.A., fondata sul confronto con “cinque offerte analoghe di periodi temporalmente confrontabili” e sul riferimento “alle pratiche commerciali tipiche di IBM”; tale verifica è successiva alla sottoscrizione contrattuale ed è stata commissionata dalla stessa IBM.

Relativamente al secondo contratto con IBM, Sogei ha, invece, richiesto il parere obbligatorio alla Digit PA (con nota del 22/06/2010, integrata in data 25/06/2010).

Tale parere, o meglio “una prima valutazione con gli elementi di congruità richiesti”, come precisa la nota di Digit PA prot.0005136 del 30/06/2010 (stesso giorno della stipula contrattuale), parte dalla precisazione che “considerato lo strettissimo tempo avuto a disposizione, tali elementi non possono che considerarsi alla stregua di un contributo preliminare”, con riserva di successivo affinamento.

Pur con tali limiti temporali, nel suo preliminare parere la Digit PA ha rilevato:

  • l’onerosità delle tariffe giorno/persona proposte da IBM, ritenute mediamente superiori dal 35% al 118% (in relazione alle varie figure professionali) rispetto a quelle praticate dal medesimo operatore economico nell’analogo contratto OIO stipulato con l’INPS;

  • l’offerta di un identico sconto (52%) applicato sugli apparati hardware acquistati nell’arco della vigenza contrattuale (2010-2012), senza considerare la probabile ipotesi di un decremento di valore degli apparati, tale da far ritenere congruo uno sconto del 65% per il 2011 e del 77% per il 2012.

Nella successiva negoziazione con la medesima IBM, tenuto conto del parere reso da Digit PA e della decisione del C.d.A. del 24/06/2010 di contenere il prezzo delle prestazioni del nuovo perimetro entro l’importo massimo di €.115.000.000,00, Sogei è pervenuta alla stipula contrattuale per un importo complessivo di €.107.900.000,00 - rispetto alla iniziale stima di €.175.000.000,00 circa - oltre la somma di €.26.817.610,00 (relativa al contratto ESSO–ELA per la quota-parte ancora da eseguire) e di €.700.000,00, per manutenzione dei sistemi. Si rileva che le tariffe giorno/persona pattuite con la IBM sono state adeguate a quelle del contratto OIO IBM – INPS, relativamente alle figure professionali presenti in entrambi i documenti.

Con la nota del 30/06/2010, la Digit PA ha ritenuto anche opportuno informare la Sogei che – secondo analisti internazionali di mercato – la IBM si sarebbe apprestata a presentare entro il successivo mese l’ultima generazione del sistema hardware ‘z’ (z.11), precisando conseguenzialmente che in tale contesto – come già avvenuto in analoghe occasioni – ”potrebbero essere anche annunciate riduzioni dei prezzi dell’hardware e del software”.

Nell’adunanza del 22/07/2010 il C.d.A. ha ratificato l’avvenuta stipulazione contrattuale a conclusione della definizione della trattativa, “attendendo comunque l’integrazione con i chiarimenti richiesti” in merito ai vantaggi portati dal contratto OIO per Sogei e per il MEF.

Il contratto di cui al punto 2), relativo al “Rinnovo del contratto Microsoft di Enterprise Agreement (EA)”, riguarda, invece, il rinnovo del contratto di fornitura già stipulato nel 2008 con Microsoft ed attuato mediante due affidamenti diretti; oltre al rinnovo dei prodotti già contrattualizzati, comprende anche l’acquisto di licenze ulteriori alle condizioni economiche dei contratti precedenti.

Sogei ha motivato la necessità di rinnovare il contratto al medesimo fornitore in un’ottica di vantaggio economico e gestionale-organizzativo ed in relazione “alle peculiarità contrattuali del perimetro oggetto di rinnovo”. La condizione economicamente favorevole è stata riconosciuta nel parere del CNIPA, evidenziando, tuttavia, che tali prodotti “possono essere forniti anche da soggetti diversi dalla Microsoft in possesso della Large Account Reseller rilasciata dalla stessa società”.

Per i contratti aventi ad oggetto l’esternalizzazione di servizi, sono state rilevate motivazioni diverse per il ricorso alla procedura negoziata.

Il contratto di cui al punto 4) attiene all’ “Affidamento del servizio di assistenza remota “Contact Center” per gli utenti del sistema informativo della fiscalità, per il periodo aprile/novembre 2007” e costituisce un contratto ‘ponte’, stipulato in data 25 luglio 2007, con decorrenza retroattiva dall’1/04/2007 e scadenza al 30/11/2007.

L’affidamento è stato disposto con riferimento dall'articolo 57, comma 2, lettera c) del D.Lgs.n.163/2006, nelle more della conclusione delle procedure concorsuali avviate.

La prima procedura ristretta per l’affidamento del servizio, avviata con bando pubblicato sulla G.U.C.E. del 6/08/2005, pervenuta in data 28/11/2005 alla fase di aggiudicazione provvisoria in favore del R.T. EDA – B2WIN, è stata revocata dalla Sogei, preso atto di sopravvenute esigenze normative (legge finanziaria 2006, D.L. 30 settembre 2005, n.203) nonché delle osservazioni fornite da CNIPA circa la congruità dei prezzi posti a base di gara.

Con la nuova procedura, avviata con bando di gara pubblicato in G.U.C.E. il 6/02/2006, si perveniva all’aggiudicazione provvisoria in favore del R.T. HP CDS Italia S.r.l. – ATESIA S.p.A., e si disponeva altresì l’anticipata esecuzione del servizio, per motivi di urgenza, correlati alla necessità di impedire soluzioni di continuità nell’erogazione del servizio stesso; tuttavia, veniva accolto in sede cautelare dal Consiglio di Stato (28/04/2006) e successivamente confermato in sede di merito dal TAR (7/07/2006) il ricorso di un raggruppamento partecipante alla prima gara avverso la revoca della medesima gara, del nuovo bando e della successiva aggiudicazione per “carenza di motivazione del provvedimento di revoca” dell’iniziale gara.

Nelle more di tali vicende, il servizio di contact center - in quanto destinato a fornire assistenza agli utenti del sistema informativo della fiscalità - è stato svolto dal R.T. HP CDS Italia S.r.l. - ATESIA S.p.A.; in data 3/11/2006, secondo quanto riferito, Sogei ha avviato la procedura amministrativa di annullamento in via di autotutela del contratto stipulato in esito alla seconda procedura di gara, proseguendo tuttavia il rapporto con proroghe fino all’1/04/2007.

Attesa la caducazione dell’aggiudicazione e dell’anticipata esecuzione del servizio in favore del R.T. HP CDS Italia S.r.l. - ATESIA S.p.A. ed avendo nel contempo revocato la prima gara senza pervenire all’aggiudicazione, la Sogei stipulava il contratto ‘ponte’ in argomento, ritenendo che il servizio di assistenza contact center potesse essere assicurato esclusivamente da detto raggruppamento in virtù di quanto disposto dall'articolo 57, comma 2, lettera c) del D.lgs.n.163/2006. Il C.d.A. ne ha preso atto nell’adunanza del 5/12/2007.

Il contratto è stato prorogato al 23/02/2008.

Il Contratto di cui al punto 5) della tabella A), per il quale Sogei non ha richiesto il CIG all’atto della predisposizione della gara (come dichiarato in sede di ispezione), ha per oggetto l’affidamento del “Servizio di realizzazione, personalizzazione, manutenzione e test di applicazione software nei linguaggi ‘Java’ e ‘Cobol’, per il ‘Sistema Informativo della fiscalità’”.

Il contratto è conseguente all’affidamento diretto, disposto, nelle more dell’aggiudicazione della nuova gara bandita il 26/03/2010 e rallentata da contenziosi, ai sensi dell’art. 57, comma 5, lett. b), del Codice dei contratti pubblici, configurandosi la fattispecie di ‘ripetizione di servizi analoghi’.

Si tratta, in realtà, della ripetizione di un servizio analogo, precedentemente affidato con gara europea (espletata con procedura ristretta e suddivisa in 4 lotti), bandita il 22/12/2006. In particolare, il riferimento è al 2° lotto dell’originaria gara (di importo pari a €.7.974.000,00 a base d’asta e aggiudicata per l’importo di €. 6.178.500,00), che prevedeva lo sviluppo del software per l’Agenzia delle Entrate, relativo al progetto gestione dei tributi, lotto per il quale si era verificato il superamento del massimale previsto, per le variazioni sopravvenute nel quadro esigenziale.

Il contratto stipulato con il R.T. Reply S.p.A – Opera 21 S.p.A., dell’importo di €.3.089.250,00, è datato 2/08/2010 e la durata contrattuale copre il periodo compreso tra il 2/08/2010 ed il 30/06/2011.

Il contratto in esame ha comportato, pertanto, un impegno economico pari a circa il 50% rispetto a quello inizialmente affidato; contempla i medesimi prezzi offerti nella gara originaria, relativi alle 3 attività richieste (produzione software, manutenzione e supporto tecnico), prezzi che, pertanto, sono da ritenersi congrui, essendo scaturiti da un confronto concorrenziale su scala europea, benché tale confronto abbia complessivamente privilegiato – in termini ponderali – le componenti non ‘economiche’, quali l’affidabilità (35/100) e la qualità (35/100).

B) Contratti affidati con procedura negoziata non aventi ad oggetto HW o SW

  Anno CIG Operatore economico N° rep. contratto Importo €.
6 2007 403778773C LEASYS S.p.A. NRXC070509 650.000,00
7 2008 0038574843 R.T.I. Deltapol scarl / Roma Union Security srl NRXG080514 4.256.511,96
8 2008 - MAIA DUE S.p.A. NRXC082403 1.021.600,00
9 2008 - AXUS Italiana S.p.A. NRXL083211 130.905,92
10 2008 - MAG s.r.l. NRXL083001 135.000,00

Il contratto di importo più elevato, richiamato al punto 7) della tabella, attiene ai “Servizi di vigilanza armata, sorveglianza non armata, accoglienza/reception e trasporto valori presso le sedi della SOGEI site in Roma, via Mario Carucci” .

Il contratto è stato stipulato con il R.T.I. Deltapol Group S.p.A. – Nazional Services S.r.l. in data 11/04/2008 con decorrenza 1/02/2008 e scadenza 31/01/2011; Sogei ha richiesto l’esecuzione anticipata del servizio in data 21/01/2008.

Il contratto contempla l’affidamento triennale del servizio di vigilanza armata dei perimetri interni ed esterni della sede, della vigilanza non armata mediante controlli degli ingressi dei locali delle merci e dei visitatori, servizi di accoglienza/reception e trasporto valori svolto da guardie particolari giurate.

Trattandosi di servizi ricadenti nell’elenco di cui all’Allegato II B del Codice dei contratti pubblici (per la prevalenza della categoria 23 – Servizi di investigazione e sicurezza), e pertanto assoggettati alla disciplina di cui all’art. 20 del medesimo Codice (che ne limita l’applicazione agli artt. 65, 68 e 225), per l’affidamento dei menzionati servizi Sogei ha indetto una procedura ai sensi degli artt. 20, 21 e 27 del D.Lgs. 163/2006 e s.m.i., prevedendo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La modalità dell’affidamento è stata suffragata da un parere legale.

In aggiunta, la Società ha specificato che anche motivi di riservatezza (dati dall’esigenza di non rendere nota l’ubicazione ed il perimetro soggetto al servizio di vigilanza), hanno - a maggior ragione - reso preferibile seguire una procedura negoziata senza bando, precisando tuttavia che sono comunque stati invitati n. 14 operatori economici, individuati – da uno studio commissionato all’Università “La Sapienza di Roma”, Facoltà di Economia e Commercio – come i soggetti maggiormente idonei a soddisfare le esigenze di Sogei, sulla base dei seguenti criteri:

- la capacità economico-finanziaria;

- la presenza nel territorio di Roma e Provincia;

- la numerosità del personale in organico;

- il possesso delle certificazioni di qualità previste per il settore.

In riscontro all’invito a partecipare, sono state presentate 3 offerte, da raggruppamenti temporanei costituiti complessivamente da 7 differenti operatori economici, 4 dei quali presenti nell’elenco degli invitati.

All’esito della valutazione delle offerte, operata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (articolata con l’attribuzione di 35 punti su 100 per le caratteristiche tecniche e 65 per la componente prezzo), è stato dichiarato aggiudicatario provvisorio il R.T. Security Services S.r.l. – Istituto di Vigilanza Città di Roma (con il punteggio complessivo di 96/100 punti), poi escluso per carenza nella documentazione giustificativa della componente lavoro, a seguito della verifica dell’anomalia. Pertanto, l’aggiudicazione è stata disposta in favore del secondo classificato, il R.T. Deltapol Group S.p.A. – Nazional Services S.r.l., con il punteggio complessivo di 95,60/100, avendo ritenuto sufficienti le giustificazioni da questo fornite in risposta alla richiesta di chiarimenti della Commissione di congruità.

Alla naturale scadenza contrattuale è stata concessa una proroga, limitatamente alla durata di un mese, nelle more del perfezionamento della nuova procedura di affidamento. Il nuovo contratto non prevede più l’affidamento della vigilanza armata, la quale attualmente è garantita da militari appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza.

Il contratto di cui al punto 6) della tabella B) attiene alla “Sottoscrizione di accordo commerciale con la società LEASYS S.p.A., per la locazione a lungo termine di veicoli senza conducente”; è stato sottoscritto in data 26/01/2007, con validità prevista di durata annuale e diritto di disdetta, da formalizzare non oltre i 60 giorni precedenti la scadenza; l’importo contrattuale risulta non determinato, anche se – all’atto della richiesta del CIG – il RUP ha indicato un importo del lotto unico pari a €.1.600.000,00.

Il contratto prevede il noleggio a lungo termine di auto aziendali e costituisce sostanzialmente un accordo commerciale quadro, riportante esclusivamente parametri di natura quantitativa e qualitativa. Il suddetto accordo è stato seguito da singoli ordinativi per ciascuna autovettura.

La scelta del contraente è avvenuta mediante affidamento diretto; non risulta che sia stata operata alcuna valutazione di congruità delle condizioni indicate nell’accordo quadro che – come accennato – non fa menzione alcuna dei corrispettivi, definiti probabilmente nei singoli ordinativi delle autovetture, non presenti tra i documenti esibiti.

Secondo le dichiarazioni rese nel corso dell’accertamento ispettivo, sono state utilizzate n. 48 autovetture (rispetto al massimo previsto di 55), progressivamente sostituite, a partire dal secondo semestre 2009, con veicoli ottenuti in noleggio tramite convenzioni CONSIP. Risulta complessivamente speso l’importo di circa €.1.200.000,00 per soli canoni, cui vanno aggiunti orientativamente €. 100.000,00 per accessori.

Il contratto di cui al punto 9) attiene, invece, all’ “Accordo commerciale con la società AXUS Italiana S.p.A., per il noleggio ‘chiavi in mano’ di due autovetture”.

Il contratto di locazione è stato sottoscritto, per accettazione da parte di Sogei, in data 30/07/2008, con validità per un periodo di 36 mesi dal momento della consegna preventivata per il 30/10/2008; il contratto presenta un importo preventivato di €.130.905,92, a fronte di una spesa realmente sostenuta pari a circa €. 80.000,00.

La Sogei ha precisato che il contratto in questione si articola in due distinti ordinativi, per il noleggio a lungo termine di n. 2 autovetture (TOYOTA LEXUS GS 450 Ibride) da concedere in uso al top management (Presidente del C.d.A. ed Amministratore Delegato) in sostituzione di quelle in scadenza di contratto (settembre 2008). Il contratto è concluso.

L’acquisizione della fornitura è stata regolata tramite negoziazione diretta a seguito di un raffronto informale fra due offerte, quella presentata della Società Axus Italiana S.p.A. (facente parte del gruppo ALD International Group GMBH, che opera in Italia dal 1997 con il marchio Axus Italiana e dal 2000 con il marchio Heartz Lease) e quella della Leasys S.p.A., fornitore abituale di Sogei.

Non risultano valutazioni di congruità sui prezzi offerti; i rappresentanti della Sogei hanno precisato che all’epoca non risultavano attive convenzioni CONSIP per quel determinato tipo di autovetture.

Il contratto di cui al punto 8) - “Fornitura di gruppi elettrogeni per il sistema di autoproduzione di energia elettrica del Sistema Informativo della fiscalità” - non risulta essere stato stipulato, in quanto, sebbene le trattative con la MAIA DUE S.p.A. per la fornitura di cui trattasi fossero state concretamente avviate, la Società non ha inteso perfezionare l’accordo e procedere all’affidamento diretto, per mutate esigenze aziendali; è stato indicato un importo presuntivo della fornitura pari a €.1.021.600,00.

Il contratto di cui al punto 10) riguarda il “Servizio di supporto specialistico alla SOGEI per l’analisi dell’attuale organizzazione, della struttura aziendale nonché della politica di gestione del personale”.

Le modalità di affidamento della prestazione (affidamento diretto) sono oggetto di un verbale interno del 15/07/2008, redatto – su richiesta dell’Amministratore Delegato - dagli Assistenti Esecutivi dell’A.D. stesso e dal Responsabile della Funzione Affari legali e Societari, che rileva, data la particolare natura della prestazione di cui trattasi, tale da richiedere che la “stessa sia affidata all’esterno non essendo disponibili in azienda idonee professionalità”, e ritenuto altresì necessario rivolgersi a un soggetto “che conosca l’ambito istituzionale in cui opera SOGEI… e deve poter svolgere le attività commissionate assicurando un elevato livello di riservatezza”, tenendo altresì “conto della possibile trasformazione dell’AAMS in Agenzia dei Giochi”, l’opportunità di richiedere un parere legale, ad opera di un qualificato professionista esterno, “per verificare se, nel caso di specie, ricorrano i requisiti di cui all’Art.57, comma 2, lettera c) del D.Lgs.n.163/2006…”.

Il parere legale, reso in data 17/07/2008, ha individuato la sussistenza dei presupposti di cui all’art.57, comma 2, lettera c) del Codice dei contratti pubblici, soprattutto laddove “consente di far ricorso alla procedura negoziata senza pubblicazione di un bando…, quando l’estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti, non è compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette, o negoziate previa pubblicazione di un bando di gara. Le circostanze invocate a giustificazione della estrema urgenza non devono essere imputabili alle stazioni appaltanti”, esprimendo altresì un parere di congruità in ordine al corrispettivo presunto per l’espletamento della richiesta consulenza, stimato presuntivamente in circa €.140.000,00.

Conseguentemente, nel successivo verbale interno del 18/07/2008, redatto – sempre su richiesta dell’Amministratore Delegato - dagli Assistenti Esecutivi del medesimo A.D. e dal Responsabile della Funzione Affari legali e Societari, può leggersi che “tenuto conto delle analisi fornite dalle strutture aziendali competenti, viene rilevato che la società MAG S.r.l. risponde integralmente al profilo evidenziato nel corso della precedente riunione” (del 15/07/2008) ed ai requisiti indicati nel parere del legale incaricato.

Rispetto alla preliminare stima di €.140.000,00, l’offerta proposta dalla MAG S.r.l. in data 22/07/2008 – e confluita nella lettera d’incarico, risulta pari a €.135.000,00, in conseguenza della riduzione della tariffa giornaliera, inizialmente stabilita in €.780,00, ad €.750,00. Non risulta che sia stata effettuata alcuna attività di valutazione analitica per quanto concerne la congruità del prezzo pattuito, se non un iniziale rimando al costo ‘storico’ di analoghe aggiudicazioni effettuate precedentemente da Sogei.

C) Contratti segretati

Oggetto di esame, nei limiti specificati nel successivo “ritenuto in diritto”, sono stati 31 contratti, elencati dalla Società e affidati nel periodo intercorrente dal 2006 al 2010.

Sono stati segnalati ulteriori 10 contratti, risultati in realtà affidati nel 2011.

In relazione ai presupposti di legittimità della sottrazione alle ordinarie procedure di gara, i rappresentanti di Sogei hanno ritenuto opportuno sottolineare che l’obbligo di segretazione di aree ritenute particolarmente ‘sensibili’, tali cioè da richiedere l’adozione di speciali misure di sicurezza, risale alla stessa origine dell’attività svolta dalla Società, negli anni ’70.

Nel 2002, in esito alla riacquisizione dell’intero pacchetto azionario della Società da parte del MEF, le suddette esigenze di sicurezza (compresa la necessità di richiedere il NOS) sono state confermate con nota del Gabinetto del Ministro dell’Economia e delle Finanze, prot.n.20843 del 10/12/2002.

Nel 2009 il MEF, alla luce delle modifiche intervenute all’art.17 del Codice dei contratti pubblici - che ha esteso anche alle opere, ai servizi ed alle forniture destinati ad attività “dell'amministrazione finanziaria relativamente alla gestione del sistema informativo della fiscalità”, la possibilità di derogare alle normali disposizioni di affidamento, sempreché fossero richieste misure speciali di sicurezza o di segretezza in conformità a disposizioni vigenti - ha effettuato una sostanziale ricognizione delle aree ‘segrete’ di Sogei, dislocate su varie sedi, elencandole nel provvedimento del Direttore Generale delle Finanze in seno al MEF n.58/5/2009 del 7/10/2009.

Con successivo provvedimento del Direttore Generale delle Finanze in seno al MEF n.8/5/2011 del 2/02/2011, è stata ribadita la dichiarazione di ‘segretezza’ dei luoghi del Sistema Informativo della fiscalità nonché dei servizi, dei lavori e delle forniture che vi si effettuano, dettagliando però ulteriormente sia le aree (individuandole con riferimento a delle specifiche planimetrie), sia le attività da considerare segrete.

Quindi, fino al 2009, la legittimazione nella deroga alle ordinarie procedure di affidamento va ricercata nelle delibere del C.d.A. che avviano le relative procedure di affidamento, mentre dopo l’ottobre del 2009 e fino al febbraio 2011, la sottrazione alle ordinarie procedure è stata legittimata dal provvedimento n.58/5/2009 del 7/10/2009, come sopra citato.

Deve aggiungersi che – secondo i dati forniti dalla medesima Sogei – prima che venisse emanato il provvedimento n. 58/5/2009 del Direttore Generale delle Finanze, risultano stipulati n. 5 contratti, per un importo complessivo superiore ai 6 Mln di Euro; di essi n. 4 sono stati aggiudicati allo stesso operatore economico (il primo in esito a confronto concorrenziale ed i successivi con ‘trattativa diretta’).

Scendendo in un maggiore dettaglio, emerge che nel verbale del C.d.A. del 14/07/2005 si conferisce mandato all’Amministratore Delegato per l’affidamento del ‘Servizio di presidio, conduzione e manutenzione degli impianti – sedi SOGEI’, e si approvano le proposte contenute nella scheda illustrativa prodotta dai competenti Uffici; in essa si specifica l’esigenza che gli operatori coinvolti posseggano il nulla osta di sicurezza (NOS), per cui viene delineata la strada di un “confronto concorrenziale tra primarie imprese munite di NOS”, non precisando - in un senso o nell’altro - l’intenzione di procedere senza la previa pubblicazione del bando di gara. Dopo una prima proroga dal gennaio al marzo 2008, si è proceduto ad invitare n. 8 operatori, ottenendo n. 4 offerte ed aggiudicando il servizio.

Analoga proposta di confronto concorrenziale si ritrova nella scheda illustrativa allegata al verbale del C.d.A. del 28/11/2008 – ove si conferisce mandato all’Amministratore Delegato per l’affidamento del ‘Servizio di presidio, conduzione e manutenzione degli impianti tecnologici della SOGEI mediante General Contractor’, “attraverso le procedure competitive” e “fermo restando la proroga delle attuali acquisizioni per il tempo necessario”. In realtà, la proroga è durata dal dicembre 2008 al marzo 2010, per un importo di €.1.905.000,00, cui si è aggiunta un’appendice suppletiva pari a circa il 20% dell’importo anzidetto.

Allegata al verbale del C.d.A. del 4/11/2009, infine, vi è la scheda informativa sull’avanzamento della procedura d’appalto del ‘Servizio di presidio, conduzione e manutenzione degli impianti tecnologici della SOGEI mediante General Contractor’, nella quale – preso atto dell’allungamento dei tempi occorrenti per espletare il confronto concorrenziale – si sottolinea la necessità di “effettuare i lavori necessari per il funzionamento in sicurezza del CED”, data la situazione di grave criticità “posta nella giusta evidenza dall’assessment impiantistico effettuato nell’autunno 2008 dal Dipartimento di Ingegneria Gestionale dell’Università di Tor Vergata”.

Nel verbale interno del 10/11/2008 è stata analizzata favorevolmente la possibilità di applicare l’art. 57, comma 2, lettera c) del Codice, data l’estrema urgenza di intervenire onde evitare “il ripetersi di situazioni quali il blackout del 7 luglio 2007…”, ritenendo però opportuno ottenere un parere legale di supporto, richiesto ad un professionista esterno e da questi rilasciato il 13/11/2008.

Nel parere, il legale ha affrontato uno dei principali nodi della questione, cioè la sussistenza del presupposto dell’estrema urgenza, esprimendo l’avviso che fosse ammissibile il ricorso alla negoziazione senza previa pubblicazione del bando di gara, essendo “l’appalto de quo non compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette o negoziate previa pubblicazione di un bando di gara” e concludendo per l’affidamento diretto delle nuove forniture al prestatore del servizio in proroga.

Tuttavia, dai documenti resi disponibili dalla Sogei, si rileva che l’affidamento si è concretizzato il 12/02/2009, cioè circa 3 mesi dopo il riconoscimento dell’estrema urgenza, per cui il tempo non sembra aver costituito – di fatto – un ostacolo insormontabile all’espletamento di procedure concorrenziali.

In relazione alle modalità di individuazione delle ditte invitate ed eventuali collegamenti tra le stesse, si evidenzia che, dei n. 31 interventi che riguardano l’arco temporale di interesse che va dal 2006 al 2010, è stato indicato da Sogei che n. 16 sono stati affidati direttamente e n. 15 sono stati preceduti da un confronto concorrenziale.

Dalla successiva trasmissione documentale, illustrativa di quante e quali ditte sono state invitate, si evince però che solo per n. 11 contratti è rilevabile un preventivo confronto concorrenziale; la incongruenza attiene, con ogni probabilità, ad un refuso nella compilazione dell’elenco, dove per alcune proroghe è stato indicato come “Tipo processo” il confronto concorrenziale.

Per quanto riguarda i criteri di individuazione dei soggetti da invitare alla presentazione di un’offerta, in sede ispettiva i rappresentanti della Sogei hanno chiarito che:

- i competenti Uffici operavano per prassi una selezione degli operatori economici in possesso dei requisiti necessari per l’effettuazione della prestazione richiesta, attingendo – a tale scopo - alle pubblicazioni di settore e/o ad indagini di mercato; successivamente gli Uffici procedevano alla verifica del possesso del NOS in capo ai soggetti selezionati, ricercandone la presenza negli elenchi che – periodicamente e fino al 2005 – l’Autorità Nazionale per la Sicurezza (A.N.S.) in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (oggi UCSe – Ufficio Centrale per la Segretezza, nell’ambito del Dipartimento Informazioni per la Sicurezza) trasmetteva alla Sogei;

- in epoca più recente, non avendo più la disponibilità dell’elenco trasmesso dall’A.N.S., la verifica è stata demandata direttamente alla medesima Autorità e, in caso di numerosità eccessiva, gli Uffici hanno fatto ricorso a criteri oggettivi, quali il sorteggio, per ridurre il numero delle ditte per le quali chiedere all’A.N.S. il possesso dell’abilitazione NOS ed a cui – in caso di riscontro positivo - rivolgere l’invito di presentare offerta;

- i casi di affidamenti diretti sono riconducibili a condizioni di urgenza o alla necessità di eseguire prestazioni complementari ad altre precedentemente affidate, o aventi carattere di unicità del prodotto; nei relativi casi, l’operatore economico individuato è stato invitato a presentare un offerta migliorativa rispetto ad una base d’asta, ove preventivata, oppure a determinare una stima as built, che comunque veniva sottoposta a verifica di congruità da parte di soggetti terzi qualificati (Università, Ministero dei LL.PP, ecc.).

Dei 5 contratti stipulati prima della modifica normativa che ha esteso la fattispecie dei contratti ‘segretati’ anche a quelli relativi al Sistema Informativo della Fiscalità, solo 1 (Rep. CSQC061328, avente ad oggetto il ‘Servizio di presidio continuativo, di conduzione e manutenzione degli impianti presso al sede SOGEI’, di importo pari a €.3.530.000,00) è stato preceduto da un confronto concorrenziale, cui sono stati invitati n. 15 operatori economici e che ha fatto registrare n. 5 offerte, con aggiudicazione in favore della Edil Ars Srl.

La medesima ditta è risultata affidataria diretta di n.2 integrazioni al contratto base (dal 2006 al 2009) e si è anche aggiudicata un nuovo confronto concorrenziale – sempre per la gestione del Servizio descritto in precedenza – dopo l’introduzione della norma che consentiva la segretazione di servizi, lavori e forniture afferenti il Sistema Informativo della fiscalità. Tale procedura (Rep. 44/R/10, di importo pari a €.4.800.000,00), si è svolta invitando n.8 operatori economici ed ottenendo n.4 offerte, una delle quali esclusa per mancata dichiarazione circa l’insussistenza di collegamenti con altri partecipanti.

Secondo quanto dichiarato, per tale affidamento – la cui scadenza prevista era stabilita per l’aprile 2013 - sarebbe intervenuta la risoluzione contrattuale in data 31/01/2012.

Gli ulteriori affidamenti ‘segretati’ intervenuti nel 2010 ed assistiti da confronto concorrenziale, riguardano prevalentemente attività di tipo professionale (7 casi su 9), con corrispettivi variabili da €.74.000,00 a €.401.840,00 e coinvolgimento di un numero limitato di operatori economici (da un minimo di 3 ad un massimo di 6 per singolo confronto).

Relativamente alla possibilità di collegamento tra soggetti invitati al medesimo confronto concorrenziale, i rappresentanti della Sogei hanno dichiarato di aver accertato la presenza, a corredo dell’offerta presentata, di specifica autodichiarazione dei partecipanti circa l’insussistenza di collegamenti e controlli con altri concorrenti.

Infine, si rileva la circostanza che nel confronto concorrenziale che ha portato al contratto Rep.252/R/10, relativo alla Direzione lavori e coordinamento della sicurezza per l’allestimento di un’area di sicurezza all’interno della sede SOGEI, di importo pari a €.140.732,26 (caratterizzato dalla presenza di 2 sole offerte, a fronte di 6 inviti), 3 dei soggetti non partecipanti coincidono con gli affidatari dei 4 servizi professionali precedentemente assegnati (Rep. 101/R/10, 108/R/10, 109/R/10 e 180/R/10).

 

3. Comunicazioni dati all’Osservatorio e acquisizione del CIG.

In relazione agli obblighi di comunicazione all’Osservatorio e all’acquisizione del CIG, la Società, con la richiamata nota n. 23911 del 12.3.2012, ha allegato tre tabelle (relative rispettivamente a contratti per l’acquisizione di beni e servizi, a contratti di esternalizzazione e a lavori), contenenti elementi relativi ai predetti adempimenti. Ha richiamato le norme che regolano le comunicazioni all’Osservatorio, evidenziando, in particolare, l’esclusione dell’obbligo di comunicazione per alcune tipologie di contratti (di cui agli artt. da 19 a 26 del Codice, soggetti solo a relazione riassuntiva annuale, e i contratti segretati) e come la materia della comunicazione dati all’Osservatorio abbia inizialmente richiesto chiarimenti da parte dell’Autorità per eliminare incertezze interpretative.

Alla luce delle determinazioni e dei comunicati dell’Autorità, la Società ha ritenuto di adempiere agli obblighi di comunicazione a decorrere dall’anno 2008; da tale anno le comunicazioni sono state regolari, con limitate eccezioni.

In relazione alla mancata richiesta di CIG, ha evidenziato come tale carenza sia limitata rispetto ai numerosi contratti affidati e dovuta all’incertezza iniziale del quadro normativo e regolamentare di riferimento (il numero di casi è scemato nel tempo); in base ai calcoli effettuati dalla stessa Società, tale carenza ha determinato la mancata corresponsione del contributo per la partecipazione alla gara, da parte della stessa, per € 20.450,00, che, su richiesta dell’Autorità, è disponibile a corrispondere.

Sono state evidenziate anche carenze, in numero estremamente limitato, rispetto agli obblighi di tracciabilità previsti dalla L. n. 136/2010, per contratti antecedenti all’entrata in vigore della Legge e adeguati automaticamente ex lege a decorrere dal 17.6.2011.

Per sette contratti, per mero errore materiale, alcune transazioni finanziarie effettuate tramite bonifico e, in un solo caso, tramite RID, dopo il 17.6.2011, non risulterebbero pienamente conformi agli obblighi di tracciabilità, per un importo complessivo di €577.833,60.

Per i suddetti contratti la Società ha chiesto il CIG all’Autorità e attende di ricevere dalle ditte esecutrici gli estremi dei conti bancari dedicati.

 

Ritenuto in diritto

 

1. Ricorso a procedure negoziate con particolare riferimento a quelle caratterizzate da “confronto concorrenziale”

Si osserva, preliminarmente, che, dagli elementi acquisiti, il ricorso alla procedura negoziata previo confronto concorrenziale, di cui all’art. 125 del Codice, è risultato attuato in alcuni casi non consentiti in relazione all’importo dell’appalto.

Dall’esame dei dati forniti dalla Società e dal confronto di questi, ove possibile, con quelli dell’Osservatorio si sono riscontrati, infatti, come riportato nei precedenti “Considerato in fatto”, alcuni casi in cui i limiti di importo stabiliti dall’art. 125 per il ricorso al cottimo fiduciario sono stati superati.

Sono stati individuati, inoltre, alcuni affidamenti al medesimo operatore economico, in tempi ravvicinati e per prestazioni collegate, che avrebbero dovuto, pertanto, essere oggetto di un unico contratto; si rileva, quindi, come si sia, in questi casi, operato un artificioso frazionamento di contratti, eludendo le procedure di appalto più rigorose che l’importo complessivo avrebbe richiesto, in contrasto con le disposizioni dell’art. 29, comma 4 del D.lgs. n. 163/2006.

Inoltre, i dati forniti, relativi ai singoli affidamenti effettuati, riportano solo sporadicamente criteri di individuazione degli operatori economici invitati al confronto concorrenziale e, nei casi in cui tali criteri sono stati forniti, gli stessi appaiono generici e inadeguati ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, richiamati dal citato art. 125.

Si riscontra, al riguardo, come l’art. 33 del “Regolamento del processo di acquisizione di lavori, beni e servizi della Sogei S.p.A.” disponga che il confronto concorrenziale debba essere eseguito “utilizzando, preferibilmente, l’Elenco operatori economici sulla base delle disposizioni adottate dalla stessa Sogei”; il ricorso a tale Elenco dovrebbe essere, pertanto, il mezzo principale di individuazione delle ditte da invitare.

Tuttavia, il medesimo Regolamento non stabilisce alcuna modalità o criterio di costituzione e utilizzazione di tale Elenco, per cui il riferimento allo stesso appare generico ed inefficace a garantire trasparenza ed imparzialità della procedura e non discriminazione di operatori economici potenzialmente interessati all’esecuzione degli appalti.

Al riguardo si richiama la Determinazione dell’Autorità n. 2 del 6 aprile 2011, che fornisce indicazioni operative sulla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, con particolare riferimento sia alla procedura di cui all’art. 122, comma 7-bis (attualmente comma 7) del Codice che all’affidamento in economia.

La determinazione evidenzia che “sulla base del richiamato principio di trasparenza che è parte integrante della procedura, si ritiene anzitutto che in linea di massima la stazione appaltante non possa individuare i cinque operatori richiesti come minimo dall’articolo 122, comma 7-bis del Codice, nonché dall’articolo 125 del Codice, per gli affidamenti di lavori, servizi e forniture, effettuati tramite cottimo fiduciario, con modalità "chiuse" rispetto al mercato".

Di conseguenza, pur rilevando come non siano imposte sempre e necessariamente forme di pubblicità della procedura, richiama, tuttavia, le indicazioni che possono desumersi anche dalla Comunicazione della Commissione europea 2006/C 179/02, relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive "appalti pubblici", la quale, rifacendosi ad una consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia della Comunità europea, afferma che: "i principi di uguaglianza di trattamento e di non discriminazione comportano un obbligo di trasparenza che consiste nel garantire, in favore di ogni potenziale offerente, un adeguato livello di pubblicità che consenta l'apertura del mercato alla concorrenza."

Indica, quindi, a titolo esemplificativo, quali mezzi idonei ad assicurare i predetti principi, la pubblicazione di un avviso preventivo o la predisposizione di "elenchi aperti di operatori economici".

Con riferimento a tale ultimo mezzo, la determinazione evidenzia la necessità di elenchi di operatori economici costituiti mediante bando pubblico al quale tutti i soggetti possono accedere e che costituiscono nient’altro che una forma di "indagine di mercato" cumulativa per più affidamenti.

“Pertanto, in primo luogo, occorre pubblicizzare adeguatamente la volontà dell’amministrazione di realizzare un elenco di soggetti da cui possono essere tratti i nomi degli operatori da invitare mediante la pubblicazione di un avviso reso conoscibile secondo modalità idonee quali la pubblicazione sul profilo di committente e sui siti informatici previsti dall’articolo 66, comma 7 del Codice (sito Ministero Infrastrutture e sito Osservatorio); in secondo luogo, occorre consentire a tutti gli operatori interessati, in possesso dei requisiti richiesti, di iscriversi nell’elenco senza limitazioni temporali; in terzo luogo è necessario prevedere dei meccanismi volti ad assicurare l’aggiornamento periodico, almeno semestrale, degli elenchi. Inoltre, occorre prevedere i criteri per la selezione delle imprese da invitare”.

Orbene, come precedentemente accennato, non risultano, dagli elementi forniti da Sogei S.p.A., adeguate modalità per:

  • la costituzione del proprio Elenco degli operatori economici;

  • la pubblicità dello stesso, al fine di assicurare la possibilità di accesso agli affidamenti in economia a soggetti idonei interessati;

  • l’aggiornamento periodico dell’elenco;

  • le modalità di individuazione degli operatori economici da invitare alla singola gara, nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione.

Mancano, infatti, previsioni in tal senso nel “Regolamento del processo di acquisizione di lavori, beni e servizi della Sogei S.p.A.”; né la Società ha fornito documentazione atta ad evidenziare che - sia pure in assenza di previsione nel suddetto regolamento o, comunque, in atti che disciplinano l’attività della medesima Società - siano state di fatto attuate forme di pubblicità adeguate per consentire l’accesso ai confronti concorrenziali ai soggetti potenzialmente interessati.

 

2. Accertamenti ispettivi relativi a specifici contratti

A) Contratti di importo particolarmente rilevante affidati a procedura negoziata

Con particolare attenzione ai contratti aventi ad oggetto la fornitura di prodotti hardware e software nonché i servizi connessi, in merito alla modalità di scelta del fornitore, occorre rilevare che l’articolo 57, comma 2, lettera b), del D.lgs. n. 163 del 2006, prevede la procedura negoziata, senza previa pubblicazione di un bando di gara, quale ipotesi di deroga al principio generale della gara pubblica, nel caso in cui “per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato”.

Ricorre tale fattispecie laddove l’impresa, in ragione anche dei brevetti insiti nella sua proposta progettuale, si ponga come “unico interlocutore” per la fornitura del sistema medesimo.

Oltre alla facoltà suindicata, è possibile l’affidamento di pubblici contratti in assenza di una procedura nel caso di ampliamento di una precedente fornitura (art. 57, comma 3, lett. b) qualora il cambiamento del fornitore costringa la stazione appaltante ad acquistare articoli con caratteristiche tecniche differenti, implicanti incompatibilità e difficoltà sproporzionate rispetto ai vantaggi.

È evidente, quindi, che l’identificazione della prestazione e delle sue peculiari e, talora, esclusive caratteristiche, debba avvenire con estremo rigore da parte della stazione appaltante amministrazione, in modo da poter dimostrare la necessità di contrattare con un unico operatore economico.

I contratti in argomento derivano da un affidamento diretto, disposto con riferimento alle richiamate disposizioni legislative.

In particolare, con riferimento ai contratti di cui al n.1 e n.3, Sogei ha operato una scelta di politica industriale, confermando l’uso di prodotti di proprietà IBM, scelta che non appare sindacabile, non essendo dimostrabile - in maniera certa - che il vantaggio economico che potrebbe conseguire ad una migrazione verso l’ambiente open non venga compromesso da un eventuale minor livello di stabilità, affidabilità e sicurezza delle applicazioni e infrastrutture gestite da Sogei.

Per quanto attiene al contratto di cui al n.2) con Microsoft, Sogei ha motivato la necessità di rinnovare il contratto al medesimo fornitore in un’ottica di vantaggio economico e gestionale-organizzativo ed in relazione “alle peculiarità contrattuali del perimetro oggetto di rinnovo”.

Si evidenzia, tuttavia, per tale tipologia di contratti, il rischio che nella contrattazione le parti non svolgano un ruolo perfettamente paritario.

Gli accertamenti ispettivi svolti hanno rilevato come i contenuti dell’offerta-contratto con IBM di cui al n. 1) siano disallineati rispetto alle previsioni normative del D.lgs. n. 163/06 e s.m.i.; ciò si rileva, ad esempio, per quanto riguarda le modalità di pagamento (mediante rate anticipate trimestrali), la garanzia dell’esatto adempimento (non è disciplinata la prestazione della cauzione definitiva), la disciplina del subappalto, il collaudo e le penali (non presente) e – benché non specificamente normata dal Codice dei contratti pubblici, in analogia a quanto previsto per il settore ‘lavori’ - la possibilità di recesso (che nell’offerta-contratto appare sbilanciata a favore di IBM).

Con il contratto con IBM di cui al n. 3) è stato previsto il riassetto, in un unico contratto, di tutte le offerte di IBM verso Sogei, sia di quelle già in corso che di quelle ulteriori rispondenti ad esigenze sopravvenute; nell’ambito di tale contratto, è stato interamente novato - per la parte rimanente (€. 26.817.610,00) - l’Accordo ESSO – ELA, di cui al punto 1).

Presenta anch’esso alcuni contenuti che appaiono disallineati rispetto alle previsioni normative del D.lgs.n.163/06 e s.m.i., sebbene in misura minore; è il caso, inoltre, di rilevare come la flessibilità ‘mix and match’ nelle prestazioni previste (fino al 20%) trovi certamente una sua giustificazione nella rapida evoluzione che contraddistingue il settore in questione, ma – se analizzata in comparazione con l’istituto del cosiddetto ‘quinto d’obbligo’ – pare tutelare soprattutto la IBM, dato che il corrispettivo complessivo non viene messo in discussione (cioè, se una prestazione non è più necessaria o lo è in misura minore del previsto, la Sogei avrà la sola facoltà di sostituirla con altre, garantendo comunque alla IBM il massimale contrattuale previsto).

Analoghe osservazioni possono essere avanzate per il contratto di cui al punto 2), per quanto riguarda l’opzione, contenuta nel contratto stesso, di incremento della fornitura fino a due quinti dell’importo contrattuale; in proposito, la giurisprudenza maggioritaria ha ritenuto che, oltre ai lavori ed alle forniture “i contratti della p.a. relativi a prestazioni di servizi sono soggetti entro il quinto d’obbligo all’ambito applicativo degli artt. 11 del Regio decreto n. 2440 del 1923 e 120 del Regio decreto n. 827 del 1924, tenuto conto che all’epoca dell’emanazione della citata normativa nella dizione <forniture> si facevano rientrare anche i servizi”. Peraltro, con gli affidamenti integrativi è stata superata anche la soglia dei due quinti, contrattualmente prevista.

Sotto il profilo della valutazione economica dei contratti, si osserva, come relativamente al primo contratto con IBM, non sia stato prodotto il parere obbligatorio “sugli schemi dei contratti concernenti l'acquisizione di beni e servizi relativi ai sistemi informativi automatizzati per quanto concerne la congruità tecnico-economica”, dell’AIPA (poi CNIPA ed ora Digit PA) ex art. 8, comma 1, del D.lgs. n.39/1993, ma solo una verifica di congruità successiva alla sottoscrizione contrattuale, è commissionata dalla IBM.

Relativamente al secondo contratto con IBM, risulterebbe che solo a seguito del parere fornito da Digit PA, o meglio “una prima valutazione con gli elementi di congruità richiesti”, stante i tempi ristretti per la predisposizione del parere, sia stato possibile conseguire significative economie, riallineando i prezzi contrattuali a quelli già praticati dal medesimo fornitore ad altro soggetto pubblico.

Per il contratto di cui al punto 2), pur riscontrando significative economie che anche in questo caso sembrano indotte da quanto segnalato dal CNIPA, permane l’osservazione, del medesimo soggetto, circa il fatto che i servizi oggetto della fornitura “possono essere forniti anche da soggetti diversi dalla Microsoft in possesso della Large Account Reseller rilasciata dalla stessa società”.

Alla luce di quanto sopra - visti i principi enunciati dall’art. 2 del Codice, tra i quali in particolare quello di economicità cui deve soggiacere l’affidamento di un contratto - si ritiene opportuno segnalare:

  • la necessità di una comparazione con forniture simili presenti nel mercato ovvero con altri fornitori in possesso delle stesse licenze, perché tale comparazione è di fatto l'unico strumento per far risaltare la superiorità di un’offerta rispetto ad altre (cosiddetto paragone necessario) e quindi l’economicità della scelta effettuata;

  • la necessità che la predisposizione di futuri documenti contrattuali venga effettuata con il richiamo e l’applicazione delle disposizioni del D.lgs. n. 163/2006.

Per i contratti aventi ad oggetto l’esternalizzazione di servizi, si rilevano motivazioni diverse dell’affidamento con procedura negoziata.

Si osserva, con riferimento al contratto di cui al n.4) della tabella A), come la Sogei abbia inteso applicare la disposizione di cui all’art.57, comma 2, lett. c) del D.lgs.n.163/2006, per motivi di urgenza tali da non consentire di esperire procedure aperte o ristrette; tuttavia, nel caso in esame l’urgenza invocata non pare risultante da circostanze imprevedibili, ma pare piuttosto conseguenza di una carente pianificazione e non coerenza delle procedure, che hanno indotto a contenziosi e conseguenti ritardi sui tempi dei procedimenti.

Infatti, la prima gara è stata revocata nell’ottobre 2006, mentre il nuovo bando è stato pubblicato solo nel giugno 2007, cioè circa 8 mesi dopo; in questo lasso di tempo – con il servizio in proroga – ben poteva essere attivata una procedura concorrenziale, in luogo dell’affidamento diretto con il contratto ‘ponte’ ad una società (priva di legittimazione ad espletare la prestazione richiesta), cui è stata poi concessa una ulteriore proroga.

Al riguardo si osserva che l’Autorità ha espresso la considerazione che per poter aggiudicare un contratto mediante “trattativa privata”, il presupposto della sussistenza di una situazione di urgenza è costituito dalla imprevedibilità oggettiva dell’evento. Sicché, è illegittimo il ricorso a tale procedura nel caso, in cui l’urgenza sia sopravvenuta per comportamento colpevole dell’amministrazione, la quale, pur potendo prevedere l’evento, non ne abbia tuttavia tenuto conto al fine di valutare i tempi tecnici necessari alla realizzazione del proprio intervento (Determinazione n.18/2000). 

Nel caso in esame, l’assenza dei presupposti per l’affidamento diretto e per le successive proroghe, avrebbe imposto - attesa la necessità di garantire la continuità del servizio - l’esperimento di un «confronto concorrenziale» anche in virtù dell’importo superiore alla cosiddetta ‘soglia europea’, non rilevandosi quindi la conformità dell’affidamento alle indicazioni normative in materia.

Il Contratto di cui al punto 5) della tabella A), per il quale Sogei non ha richiesto il CIG all’atto della predisposizione della gara (come dichiarato in sede di ispezione), è conseguente all’affidamento diretto, disposto, nelle more dell’aggiudicazione della nuova gara bandita il 26/03/2010 e rallentata da contenziosi, ai sensi dell’art. 57, comma 5, lett. b), del Codice dei contratti pubblici, configurandosi la fattispecie di ‘ripetizione di servizi analoghi’.

Tuttavia, si osserva come l’affidamento dei “nuovi servizi consistenti nella ripetizione di servizi analoghi già affidati” (con gara) al medesimo operatore economico, non sembri presupporre, nel caso specifico, il carattere di ‘novità’ dei servizi affidati con il contratto in questione, bensì l’esigenza di protrarre il precedente servizio nelle more della nuova gara, condizionata nel suo espletamento da controversie scaturenti forse anche dalla rettifica di condizioni essenziali, quali la suddivisione in lotti e la durata contrattuale, intervenuta poco dopo la pubblicazione del bando.

Restando in tema di aderenza al dettato normativo, anche la conformità ad un progetto di base e la necessità di computare – in via presuntiva – l’importo dei servizi successivi, al fine di determinare il valore globale del contratto e quindi il rispetto delle soglie di cui all’art. 28 del Codice, non sembrano condizioni ricorrenti nella fattispecie; a tale ultimo proposito, deve anzi aggiungersi che la facoltà di avvalersi dell’art. 57, comma 5, lettera b) del Codice, così come descritta nel bando del 20/12/2006, al punto II.2.2., appare disallineata dalla prescrizione normativa, poiché il valore economico dei lotti viene indicato “al netto delle opzioni di cui al punto II.2.2.”, non tenendo perciò conto dell’incidenza presuntiva dei nuovi servizi.

Conclusivamente, la fattispecie in questione pare attagliarsi meglio alla tipologia della proroga, anche perché l’affidamento ‘ripetuto’ avrebbe potuto abbinarsi – per esempio - ad un miglioramento delle condizioni economiche, scaturente dalla negoziazione tra l’operatore economico e la stazione appaltante.

Il RTI, a fronte di un massimale contrattuale di €.6.178.500,00 (interamente utilizzato), ha fruito di ulteriori affidamenti per complessivi €.3.465.673,00, pari ad un incremento del 56,09%.

In proposito va aggiunto che, secondo i documenti prodotti, il nuovo contratto del 2° lotto (Rep.n.CSQG112006 del 27/05/2011) è stato aggiudicato al R.T. Reply S.p.A. – Opera 21 S.p.A. – Solgenia S.p.A., cioè ad un sodalizio composto, per due terzi, dai soggetti interessati dal recesso anticipato. I nuovi prezzi pattuiti appaiono sostanzialmente analoghi ai precedenti.

B) Contratti affidati con procedura negoziata non aventi ad oggetto HW o SW

Per quanto attiene al contratto di importo più elevato, richiamato al punto 7) della tabella B), stipulato con il R.T.I. Deltapol Group S.p.A. – Nazional Services S.r.l., pur rilevando che la consultazione è stata estesa ad un congruo numero di operatori, ed ha assicurato quindi un certo grado di concorrenza, deve evidenziarsi il difetto di pubblicità.

Infatti, sebbene i servizi dell'allegato II B del D.lgs. 12 aprile 2006, n.163, siano soggetti - a stretto rigore - alle sole norme richiamate dall'art. 20 del medesimo D.lgs., quando il valore dell'appalto è decisamente superiore alla soglia comunitaria è opportuno osservare le indicazioni fornite con la Comunicazione interpretativa della Commissione Europa (2006/C 179/02), già richiamata, soprattutto per quanto riguarda le forme di pubblicità da adottare, che devono essere improntate al criterio di ampia diffusione ed adeguatezza (cfr. Comunicato del Presidente dell’Autorità del 30/11/2007).

Poiché tale contratto è stato stipulato nel 2008 e la segretazione dei luoghi del Sistema Informativo della Fiscalità è intervenuta nell’anno successivo, va infine aggiunto che la riservatezza – in linea generale – avrebbe potuto essere garantita anche con una procedura aperta, essendo sufficiente che tutti i partecipanti alla gara fossero in possesso del necessario requisito abilitante (NOS).

Il contratto di cui al punto 6), relativo al noleggio a lungo termine di auto aziendali, da quanto sopra riportato, ha accolto la proposta ‘preconfezionata’ senza dar luogo – almeno per come è emerso dalle attività ispettive - ad alcuna forma di comparazione con le offerte di altri operatori dello specifico settore di mercato. Non è stata fornita alcuna motivazione (ad esempio, situazioni di criticità, urgenza impellente, offerta particolarmente vantaggiosa, ecc.) per giustificare la trattativa diretta, né tale scelta è stata supportata da una valutazione riportata in un verbale del C.d.A.; ciò appare ancora più anomalo in considerazione del complessivo impegno economico scaturito dall’affidamento.

Infine, nonostante il rapporto contrattuale sia stato instaurato nel gennaio 2007, la richiesta del CIG è stata avanzata solo in data 9/3/2012, ossia appena tre giorni prima dell’inizio della visita ispettiva che, come comunicato preventivamente alla Sogei con nota del 30/01/2012, avrebbe avuto come oggetto anche l’affidamento di cui trattasi.

Anche l’acquisizione della fornitura per il noleggio a lungo termine di n. 2 autovetture da concedere in uso al top management, di cui al contratto richiamato al punto 9) della tabella B), è stata regolata tramite negoziazione diretta, sebbene a seguito di un raffronto informale fra due offerte.

Non risultano valutazioni di congruità sui prezzi offerti; i rappresentanti della Sogei hanno precisato che all’epoca non risultavano attive convenzioni CONSIP per quel determinato tipo di autovetture.

La procedura in esame - in relazione all’importo d’affidamento inferiore alla soglia previste dall’art. 28 del D.lgs. 163/2006 - va inquadrata tra le procedure negoziate sotto-soglia richiamate nell’art. 125 del Codice, per le quali si rimanda alle osservazioni già formulate al punto 1) della presente trattazione per quanto attiene alle modalità di individuazione degli operatori economici. E’ evidente come la procedura attivata da Sogei nel caso specifico sia del tutto difforme dai dettati normativi richiamati.

Relativamente al contratto di cui al punto 8) della tabella B), relativo alla fornitura di gruppi elettrogeni, sebbene non stipulato, in quanto la Società non ha inteso perfezionare l’accordo e procedere all’affidamento diretto, per mutate esigenze aziendali, si osserva come sia stata manifestata l’iniziale volontà di procedere all’affidamento diretto (per un importo stimato in poco più di 1 Mln di Euro), nonostante la fornitura riguardasse beni quali i gruppi elettrogeni, la cui produzione e vendita è garantita da un sufficiente numero di soggetti che consente – in via ordinaria - il ricorso al confronto concorrenziale.

Relativamente al contratto relativo all’affidamento di una consulenza, mirata alla ridefinizione dell’assetto organizzativo di Sogei, con particolare attenzione ai rapporti con il cliente AAMS (Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato), di cui al punto 10) della tabella B, ), si osserva come il parere legale, che ha ritenuto sussistere i presupposti di cui all’art.57, comma 2, lettera c) del Codice dei contratti pubblici, abbia espresso l’avviso che le circostanze invocate a giustificazione della estrema urgenza, soddisfacevano il requisito di legge di non essere “imputabili alle stazioni appaltanti”.

Su tale aspetto, non sembra che la decisione del C.d.A. di procedere ad una riorganizzazione aziendale – per quanto urgente – possa ricomprendersi tra le circostanze “non imputabili alle stazioni appaltanti”, costituendo essa – al contrario - la conseguenza diretta di una determinazione assunta con piena consapevolezza e responsabilità dal medesimo C.d.A. e quindi ascrivibile al medesimo organo.

Deve infine aggiungersi che la conoscenza dei costi storici di analoghe aggiudicazioni effettuate precedentemente da Sogei, avrebbe consentito – pur nei tempi stretti richiesti dal C.d.A. - di provare ad attivare un confronto concorrenziale fra i vari operatori che avevano svolte prestazioni similari, rilevati nell’analisi storica dalla stessa Sogei, al fine di selezionare una possibile offerta migliorativa, se non altro sotto l’aspetto economico.

C) Contratti segretati

Dall’esame delle disposizioni normative che disciplinano l’affidamento, l’esecuzione e la vigilanza dei contratti segretati, il compito che, in ordine agli stessi, il Codice affida all’AVCP può essere ragionevolmente delineato nella verifica, “con riferimento alle concrete fattispecie contrattuali”, della legittimità della sottrazione alle ordinarie procedure di affidamento, nell’ottica di salvaguardare il rispetto di quei superiori principi di derivazione comunitaria, miranti a garantire l’economicità, la trasparenza e – pur con dei limiti – la libera concorrenza; a tale ultimo proposito, appare un’attribuzione naturalmente discendente della prima, quella di accertare la corretta individuazione degli operatori economici che possono accedere agli affidamenti esclusi.

In relazione ai presupposti di legittimità della sottrazione alle ordinarie procedure di gara, si osserva che, prima della modifica apportata dalla legge n.102/2009 al Codice, gli affidamenti curati dalla Sogei – pur potendo avere il carattere della riservatezza (tale da imporre una particolare limitazione della platea dei possibili esecutori), non rientravano – a stretto termine di legge - nella fattispecie dei ‘contratti segretati’ disciplinata dall’art.17 del D.Lgs.n.163/06.

Per quanto riguarda gli affidamenti anteriori all’agosto 2009, deve ritenersi che per l’esecuzione delle relative prestazioni fosse comunque necessario ricorrere ad operatori economici in possesso dell'abilitazione di sicurezza, senza però che sussistesse la facoltà di derogare alle disposizioni relative alla pubblicità.

Prima della formale segretazione, le esigenze di riservatezza avrebbero, pertanto, potuto garantirsi anche nell’ambito di una ordinaria procedura di gara aperta, risultando sufficiente inserire nel bando la semplice richiesta – a tutti gli operatori interessati - di dimostrare il possesso del necessario requisito di abilitazione, rappresentato dal NOS.

Con particolare riferimento alle modalità di individuazione delle ditte in possesso del NOS, l’esame degli atti trasmessi ha posto in rilievo una discordanza con quanto dichiarato dai rappresentanti della Sogei in sede di ispezione, circa la procedura di affidamento del ‘Servizio di presidio continuativo, di conduzione e manutenzione degli impianti presso la sede SOGEI’, poi espletato dalla Edil Ars S.r.l. (Rep. 44/R/10). Infatti, nel verbale del C.d.A. del 3/2/2010 (per l’esattezza a pag.195), l’Amministratore Delegato informa che per la procedura segretata di cui trattasi, l’elenco delle Ditte in possesso dei “requisiti tecnico-economici e di sicurezza previsti” è stato trasmesso dal Provveditorato alle OO.PP. per il Lazio (e quindi senza il diretto interessamento dell’Autorità Nazionale per la Sicurezza). Dalla scheda sintetica visionata in sede di ispezione si ottiene ulteriore conferma di tale circostanza, in quanto viene specificato che alle ditte segnalate dal Provveditorato alle OO.PP. è stato inoltrato un “invito a ritirare la documentazione solo dietro presentazione di NOS”.

In generale, si rileva una notevole discrezionalità nella selezione degli operatori cui affidare gli appalti ‘riservati’ (fino al 2009) e ‘segretati’ (dopo che il citato provvedimento n.58/5/2009 del 7/10/2009 l’aveva reso possibile). Infatti, l’asserita cernita delle Ditte idonee, operata – per prassi – “attingendo alle pubblicazioni di settore e/o ad indagini di mercato”, attribuiva alla Sogei un ampio potere decisionale.

È pur vero che dal 2009 in poi, con la dichiarazione di segretazione degli appalti, risulta ammissibile la deroga al fondamentale principio di assicurare la più ampia concorrenza, ma la ‘metodologia’ seguita dalla Sogei, così come descritta, dimostra l’assoluta discrezionalità nel criterio di individuazione dei soggetti per i quali procedere alla successiva verifica presso l’UCSe, e si pone in oggettivo contrasto con il principio – contenuto nell’art.27 del Codice – che presuppone anche per i lavori segretati il rispetto dei principi di “imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità”.

Inoltre, i confronti concorrenziali sono risultati inferiori per numero agli affidamenti diretti e – comunque – gli invitati sono stati in genere numericamente limitati, raggiungendo le 15 unità in un solo caso e oscillando in genere attorno alle 5 unità.

Va poi evidenziato un altro aspetto che contraddistingue i due confronti concorrenziali conclusi con l’aggiudicazione alla Edil Ars S.r.l. (Rep. CSQC061328 e 44/R/10): a fronte di n.15 e n.8 invitati, sono pervenute rispettivamente n.5 e n.4 offerte, nonostante gli importi e la natura del servizio appaiono tali da incentivare la partecipazione. La medesima circostanza si riscontra nell’affidamento del servizio professionale di direzione lavori e coordinamento della sicurezza (Rep. 252/R/10, di importo pari a circa €. 140.000), ove solo 2 dei 6 invitati hanno presentato offerta, anche se – come specificato in precedenza - 3 dei soggetti non partecipanti coincidono con gli affidatari dei 4 servizi professionali precedentemente assegnati (Rep. 101/R/10, 108/R/10, 109/R/10 e 180/R/10).

Infine, è da evidenziare che la Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture ha richiesto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento Informazioni per la Sicurezza - Ufficio Centrale per la Segretezza di specificare, per ciascuno dei soggetti invitati ai confronti concorrenziali o alla negoziazione diretta e per l’arco temporale contestualmente indicato, la relativa classifica di segretezza attribuita.

L’Ufficio Centrale per la Segretezza ha fornito riscontro con nota acquisita al protocollo dell’AVCP n.0041394 del 2/05/2012, dalla quale – con riferimento ai nominativi dei 55 soggetti invitati dalla SOGEI alle procedure negoziate nel periodo 2006/2010 - si evidenzia quanto segue:

  • n. 5 operatori economici non risultano in possesso di abilitazione di sicurezza;

  • n. 7 operatori economici non risultano noti all’Ufficio Centrale per la Segretezza;

  • n. 2 operatori economici non sono univocamente individuabili, sulla scorta degli elementi forniti dalla SOGEI, per la presenza di numerose omonimie;

  • n. 4 operatori economici – nel periodo di ricezione dell’invito - erano apparentemente incorsi nella decadenza dell’abilitazione.

Si segnalano, in particolare, le seguenti fattispecie:

  • Contratto Rep.84/R/10 – soggetti invitati 3, di cui 2 non in possesso di NOS;

  • Contratto Rep.44/R/10 – trattativa diretta con soggetto la cui abilitazione, all’atto dell’affidamento, risultava decaduta di validità.

In conclusione, riguardo alle modalità di individuazione delle ditte in possesso del NOS, l’esame degli ultimi documenti acquisiti ha posto in rilievo significative discordanze con quanto dichiarato dai rappresentanti della SOGEI in sede di ispezione, evidenziando altresì i possibili rischi connessi ad un’applicazione della norma sui contratti segretati che non si ponga come obiettivo primario il rispetto dei principi di “imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità”.

3. Comunicazioni dati all’Osservatorio e acquisizione del CIG.

Dall’analisi dei forniti:

  • risulta confermata dalla stessa Sogei una carenza nelle comunicazioni da effettuare all’Osservatorio, secondo quanto stabilito dall’art. 7 del D.lgs. 163/2006; le comunicazioni sono, infatti, pressoché regolari (a meno di puntuali carenze) solo dall’anno 2008;

  • si riscontrano carenze anche nell’acquisizione, da parte della Società, del CIG, acquisizione obbligatoria per le procedure di affidamento a partire dall’anno 2007; in taluni casi la carenza ha determinato anche il mancato pagamento, dovuto in relazione all’importo dell’appalto, del contributo all’Autorità, sia da parte della stazione appaltante che da parte delle ditte partecipanti; il mancato versamento da parte della sola stazione appaltante è stimato dalla stessa in € 20.450,00;

  • la carenza di acquisizione del CIG, per contratti di anni precedenti ed ancora in corso alla data del 17.6.2011, ha determinato, secondo quanto evidenziato dalla stessa Società, una circoscritta (per sette contratti) violazione agli obblighi di tracciamento dei pagamenti corrisposti alle ditte, secondo quanto stabilito dalla Legge n. 136/2010; la Società ha, comunque, evidenziato di aver successivamente chiesto il CIG all’Autorità e che attende di ricevere dalle ditte esecutrici gli estremi dei conti bancari dedicati.

La Società, in relazione alle suddette carenze, ha chiesto di valutare l’assenza di colpevolezza, in quanto la violazione è dipesa principalmente da incertezza del quadro normativo sulla materia o, con riferimento a comunicazioni all’Osservatorio di conclusione e/o collaudo, a disfunzioni nelle comunicazioni intercorse tra Uffici di Sogei e alla complessità della gestione delle circa 70.000 postazioni degli Uffici periferici dell’Amministrazione Finanziaria fruitrice dei servizi, per la quale non c’è stato un tempestivo riscontro sullo stato delle verifiche e dei collaudi.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

  • ritiene, con riferimento ai casi e alle valutazioni di cui sopra, che le procedure seguite da Sogei S.p.A. per l’affidamento di contratti di lavori, servizi e forniture con procedura negoziata non siano state rispettose dei principi di libera concorrenza, trasparenza, economicità, richiamati dall’art. 2 del Codice dei contratti pubblici;
  • riscontra, infatti, in relazione alle modalità di ricorso da parte della Società all’affidamento con procedura negoziata previo esperimento di un confronto concorrenziale, procedura riconducibile all’art. 125 del Codice, come non siano stati preventivamente stabiliti da Sogei S.p.A. criteri e modalità per l’individuazione dei soggetti da invitare, tali da assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, espressamente richiamati dallo stesso art. 125 del Codice, né le modalità di fatto adottate siano state tali da poter ritenere comunque rispettati detti principi;
  • osserva, al riguardo, come il “Regolamento del processo di acquisizione di lavori, beni e servizi della Sogei S.p.A.”, benché disponga che il confronto concorrenziale debba essere effettuato “utilizzando, preferibilmente, l’Elenco operatori economici sulla base delle disposizioni adottate dalla stessa Sogei”, non stabilisca modalità con cui pubblicizzare e rendere accessibile agli operatori economici tale Elenco né i criteri per selezionare le ditte da invitare alle singole gare;
  • rileva, tra l’altro, come il ricorso alla procedura di cui all’art. 125 del Codice sia avvenuto, in alcuni casi, per importi superiori alle soglie stabilite dal medesimo articolo, mentre, in altri casi, l’affidamento, in tempi vicini e per prestazioni apparentemente collegate, di più contratti al medesimo operatore economico sia stato di fatto elusivo di procedure di affidamento più rigorose che l’importo complessivo dei contratti avrebbe richiesto;
  • rileva, per quanto attiene agli specifici contratti affidati con procedura negoziata aventi ad oggetto la fornitura di prodotti hardware o software e i servizi connessi, analizzati nel corso attività ispettiva, come spesso i contenuti dei contratti (o offerte-contratti) siano disallineati rispetto alle previsioni normative del D.lgs. n.163/06 e s.m.i., con previsioni che appaiono tutelare in misura maggiore l’operatore economico;
  • evidenzia, per i medesimi contratti, come non sempre sia stato acquisito il parere obbligatorio “sugli schemi dei contratti concernenti l'acquisizione di beni e servizi relativi ai sistemi informativi automatizzati per quanto concerne la congruità tecnico-economica”, rilasciato all’attualità da Digit PA ex art.8, comma 1, del D.lgs. n.39/1993, e come sia comunque mancata la comparazione con forniture simili presenti nel mercato ovvero con altri fornitori in possesso delle stesse licenze, al fine di assicurare l’economicità della scelta effettuata, sia pure nei limiti insiti nella specificità della prestazione richiesta;
  • rileva, inoltre, per alcuni contratti oggetto di specifica attività ispettiva, affidati direttamente e non riconducibili ad acquisizione di prodotti HW o SW, l’assenza di motivazione che giustifichi il ricorso alla procedura negoziata e di un’adeguata valutazione economica;
  • rileva, inoltre, in altri casi, come l’urgenza invocata per l’affidamento diretto non appaia riconducibile a circostanze imprevedibili, ma piuttosto conseguenza di una non coerente pianificazione delle procedure adottate;
  • analogamente rileva, in relazione a contratti per i quali sono state ritenute ricorrere misure di riservatezza o segretezza, la non conformità delle procedure di affidamento degli stessi, con particolare riferimento alle modalità di selezione degli operatori economici affidatari o invitati ai confronti concorrenziali, con le disposizioni dell’art. 27 del Codice, che presuppongono il rispetto dei principi di “imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità”; rileva, tra l’altro, che tra gli operatori invitati ai confronti concorrenziali per l’affidamento dei suddetti contratti, secondo quanto comunicato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento Informazioni per la Sicurezza - Ufficio Centrale per la Segretezza, taluni sono risultati non in possesso del NOS e altri non in possesso di abilitazione operante;
  • dispone l’invio della presente deliberazione all’A.D. di Sogei S.p.A., affinché, in relazione ai rilievi formulati comunichi, entro il termine di 30 giorni, le proprie valutazioni e i provvedimenti che la Società intende adottare in relazione ai rilievi formulati;
  • riguardo ai rilevati inadempimenti della Società nell’acquisizione del CIG nonché nelle comunicazioni da effettuare all’Osservatorio, pur prendendo atto delle motivazioni addotte, dispone l’invio degli elementi acquisiti alla Direzione Generale OSAM, per l’avvio dell’attività istruttoria di competenza;
  • dispone l’invio della presente deliberazione alla Procura della Repubblica, per quanto di competenza.

 

Il Consigliere Relatore: Sergio Gallo

Il Presidente: Sergio Santoro

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 6 luglio 2012

Il Segretario: Maria Esposito