Parere n. 46 del 26 febbraio 2014

PREC 271/13/S

Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata dalla società Eco Sprint s.r.l. – Servizio di pulizia e servizi logistici ausiliari per le sedi centrali e periferiche del Consiglio regionale del Veneto” – importo a base di gara di euro 1.282.072,43 – S.A.: Regione Veneto.
Art. 83 del Codice – elementi per la valutazione delle offerte tecniche – localizzazione delle imprese concorrenti.

Il Consiglio
Vista la relazione dell’Ufficio del Precontenzioso

Considerato in fatto
In data 22 ottobre 2013 è pervenuta l’istanza in epigrafe, con la quale la Eco Sprint s.r.l. chiede all’Autorità un parere in merito al bando di gara pubblicato dalla Regione Veneto per l’appalto biennale del servizio di pulizia e dei servizi logistici ausiliari per le sedi centrali e periferiche del Consiglio regionale, di importo complessivo stimato pari ad euro 1.282.072,43 da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La società istante dubita della legittimità della lex specialis di gara, nella parte in cui stabilisce i criteri di selezione delle migliori offerte tecniche.
1) In primo luogo, quanto all’attribuzione di 10 punti su 60 alla voce “Modalità di sostituzione degli addetti assenti al servizio di pulizia per assenze superiori al giorno lavorativo”, i concorrenti devono indicare i sistemi adottati per la sostituzione degli addetti al servizio di pulizia assenti (ferie, malattie, permessi, etc.) o al verificarsi di interventi imprevedibili ed urgenti, “con operatori presenti nel territorio oggetto dell’appalto (Venezia, Venezia/Mestre, Marcon) indicando il numero di addetti a disposizione” ed il disciplinare di gara prevede l’attribuzione di un punteggio parametrato alle unità messe a disposizione dall’impresa.
Secondo la Eco Sprint s.r.l., il criterio così formulato avvantaggerebbe le imprese locali che hanno a disposizione dipendenti già impegnati in altri appalti, premiando indirettamente le caratteristiche territoriali e soggettive dei concorrenti.  
2) Inoltre, per l’attribuzione di 5 punti su 60 alla voce “Attrezzature e prodotti utilizzati nello svolgimento del servizio di pulizia”, il disciplinare di gara impone di dichiarare i prodotti che verranno utilizzati per la pulizia in rapporto alle specifiche prestazioni, suddivisi per tipologia e con l’indicazione della marca, della scheda tecnica e della metodologia d’impiego, con l’eventuale attestazione della percentuale di utilizzo di prodotti ecocompatibili certificati; per ogni prodotto con marchio di qualità ecologica è prevista l’assegnazione di 1 punto, con un massimo di 5 prodotti valutabili.
Secondo la Eco Sprint s.r.l., non esisterebbero sul mercato più di 4 tipologie di prodotti con marchio Ecolabel, perciò sarebbe impossibile l’integrale attribuzione del relativo sub-punteggio. 
La stazione appaltante, formalmente avvisata con nota di questa Autorità del 26 novembre 2013, ha trasmesso osservazioni scritte e ribadito la legittimità del proprio operato.

Ritenuto in diritto
Con l’istanza in epigrafe, la Eco Sprint s.r.l. contesta due dei sub-criteri prescelti dalla Regione Veneto per la selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nell’ambito della gara per l’appalto biennale dei servizi di pulizia e dei servizi logistici ausiliari.
Entrambe le censure, alla luce dei chiarimenti formulati dalla stazione appaltante, sono infondate.
1) Quanto alla prima, la Eco Sprint s.r.l. afferma che l’attribuzione di un sub-punteggio (fino a 10 p.), parametrato sul numero di operatori messi a disposizione per le sostituzioni del personale assente, favorirebbe le imprese locali che potrebbero utilizzare, a tal fine, gli operatori già impegnati in altri appalti. 
In via di principio, deve ricordarsi che in materia di offerta economicamente più vantaggiosa i criteri normativamente elencati (art. 83 del Codice dei contratti pubblici) hanno carattere meramente esemplificativo, ferma restando la necessaria pertinenza alla natura, all’oggetto ed alle caratteristiche dell’appalto di tutti i criteri individuati dalla stazione appaltante.             Secondo la giurisprudenza comunitaria, infatti, l’Amministrazione deve individuare criteri di selezione che siano collegati all’oggetto dell’appalto, specifici ed oggettivamente quantificabili, pubblicizzati nel bando o nei documenti di gara affinché siano noti a tutti i concorrenti, rispettosi dei principi di parità di trattamento, non discriminazione, proporzionalità e trasparenza (cfr. Corte Giust. CE, 17 settembre 2002, C-513/99, Concordia Bus Finland).
I criteri di valutazione previsti nel bando devono, poi, essere sempre elaborati con riferimento all’offerta e non all’azienda concorrente in quanto tale (cfr. A.V.C.P., determinazione 24 novembre 2011 n. 7). L’offerta tecnica deve essere valutata in base a criteri che abbiano una diretta connessione con l’oggetto dell’appalto e che siano idonei a misurarne il valore, ciò che esclude che si possa fare riferimento alle qualità soggettive dell’offerente (cfr. Corte Giust. CE, 24 gennaio 2008, C-532/06, Emm. G. Lianakis). Il principio generale che presiede all’applicazione del divieto in esame esige la distinzione tra requisiti di natura soggettiva, richiesti ai concorrenti per partecipare alle gare, e criteri oggettivi, applicati per la valutazione e la selezione della migliore offerta. Gli aspetti organizzativi dell’impresa concorrente non possono essere considerati in quanto tali, ma al più possono rilevare come elemento incidente sulle modalità esecutive dello specifico appalto e come parametro attinente alle caratteristiche oggettive dell’offerta.
L’Autorità ha più volte censurato la prassi di inserire nei bandi di gara clausole non conformi ai principi sanciti dal Trattato UE e richiamati dall’art. 2 del Codice di contratti pubblici, con particolare riferimento ai principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità. Tra queste, la prassi di inserire nel bando di gara clausole volte a riconoscere, anche indirettamente, la preferenza di imprese operanti nel territorio in cui si dovrà svolgere l’appalto, che il più delle volte risulta illegittima in quanto destinata a tradursi nell’ingiustificato privilegio accordato ad imprese locali (cfr. di recente: A.V.C.P., deliberazione 7 novembre 2012 n. 95; Id., parere 20 febbraio 2013 n. 15).
Nella fattispecie, tuttavia, i chiarimenti interpretativi pubblicati dalla Regione Veneto prima della scadenza del termine di partecipazione appaiono idonei a fugare i dubbi sulla legittimità della clausola.
La Regione ha chiarito che “formerà oggetto di valutazione esclusivamente il numero di addetti messi comunque a disposizione per la eventualità della sostituzione”, sul presupposto che ciascuna impresa concorrente “possa e debba determinare liberamente, assumendosene in proprio i rischi organizzativi ed economici, le modalità con le quali renderà disponibili gli addetti in sostituzione, a tal fine potendo ricorrere a tutte le idonee tipologie contrattuali previste dall’ordinamento … dovendo comunque garantire alla stazione appaltante, in sede di esecuzione del contratto, il risultato di rendere disponibili gli addetti nei termini indicati in sede di offerta tecnica”.
Dunque, per l’esplicita precisazione della stazione appaltante, il riferimento contenuto nel disciplinare di gara alla sostituzione del personale assente “con operatori presenti nel territorio oggetto dell’appalto (Venezia, Venezia/Mestre, Marcon) indicando il numero di addetti a disposizione” non può essere interpretato nel senso di richiedere ai concorrenti, in sede di offerta, l’indicazione nominativa dei dipendenti in loco destinati al servizio sostitutivo. L’assegnazione del punteggio avverrà sulla base del numero di operatori preventivamente indicati per far fronte alle assenze, ferma restando l’autonomia organizzativa spettante all’appaltatore nella diligente esecuzione del contratto e nel reperimento, di volta in volta, del personale da adibire alle sostituzioni.
Così interpretata, la clausola risponde ad un’apprezzabile interesse dell’amministrazione committente, non è sproporzionata e non introduce un’illegittima disparità di trattamento tra le imprese del settore.
2) Identica sorte merita la seconda censura, con cui la Eco Sprint s.r.l. lamenta che non sarebbero reperibili sul mercato più di 4 tipologie di detersivi con marchio Ecolabel, ciò che renderebbe impossibile l’integrale attribuzione del sub-punteggio (fino a 5 p.) per la voce “Attrezzature e prodotti utilizzati nello svolgimento del servizio di pulizia”. 
In contrario, la stazione appaltante ha chiarito che ciascun concorrente potrà offrire uno o più prodotti qualificati secondo i sistemi di certificazione ambientale, anche prodotti da diverse aziende, dal momento che “Risulta a questa stazione appaltante che le case produttrici dispongono di più prodotti da utilizzare nello stesso ambito (finestre, pavimenti, bagni, etc.). Ad esempio, nei locali adibiti a bagni si può utilizzare un detergente disincrostante per bagni ed un prodotto disincrostante specifico per tazze e wc. In questo senso, si è ritenuto che nel mercato siano presenti complessivamente più di cinque prodotti Ecolabel”.
Ne consegue che il sub-punteggio relativo ai prodotti utilizzati nello svolgimento del servizio potrà essere correttamente assegnato.
In conclusione, il parere dell’Autorità è nel senso che il bando di gara pubblicato dalla Regione Veneto sia conforme, per i profili qui esaminati, con le regole normativamente poste in materia di selezione dell’appaltatore con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

In base a tutto quanto sopra considerato, pertanto,

Il Consiglio

ritiene, nei limiti di cui in motivazione:
- che la Regione Veneto abbia legittimamente previsto, nel bando di gara per l’affidamento dei servizi di pulizia e dei servizi logistici ausiliari, l’attribuzione di sub-punteggi per le voci “Modalità di sostituzione degli addetti assenti al servizio di pulizia per assenze superiori al giorno lavorativo” e “Attrezzature e prodotti utilizzati nello svolgimento del servizio di pulizia”.

Il Presidente Sergio Santoro

Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 20 marzo 2014
Il segretario Maria Esposito