Oggetto: Fascicolo 1527/2013 Servizio di igiene urbana nel Comune di Valenzano
Esponente: TRA.DE.CO. s.r.l.
Stazione Appaltante: Comune di Valenzano
Riferimento normativo: legge regionale Puglia 20 agosto 2012, n. 24 (Rafforzamento delle pubbliche funzioni nell’organizzazione e nel governo dei Servizi pubblici locali) – Parte IV, Titolo I, decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) - Art. 34, commi 20 e ss., decreto legge 18.10.2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese) - art. 3bis decreto legge 13 agosto 2011 n.138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo)
Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione
nell’adunanza del 12 novembre 2014
Visto l’articolo 19, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, secondo cui i compiti e le funzioni svolti dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all’Autorità nazionale anticorruzione;
Visto il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni;
Vista la relazione della Direzione Vigilanza lavori, servizi e forniture;
Vista la comunicazione delle risultanze istruttorie;
Viste le controdeduzioni dei soggetti interessati.
Considerato in fatto
Ritenuto in diritto
Sulla normativa
I servizi oggetto dell’istruttoria sono disciplinati dalla normativa dettata in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica e da quella settoriale dettata in materia di gestione integrata dei rifiuti oltre che da quella vigente in materia di contratti pubblici di servizi e forniture.
Sui servizi pubblici locali
A seguito della dichiarazione d’incostituzionalità della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica1, dopo una breve fase caratterizzata dall’applicabilità immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria dettata in materia di contratti pubblici2 , la nuova disciplina nazionale di tali servizi3 ha ribadito la sussistenza dell’obbligo del rispetto della disciplina europea e dei principi comunitari di par condicio, economicità, trasparenza e pubblicità nell’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Ha imposto, quindi, l’obbligo di adeguare entro il termine del 31.12.2013, gli affidamenti non in regola con la normativa europea, pubblicando entro tale data la relazione illustrativa degli affidamenti programmati, con cessazione degli stessi, ove non regolarizzati, alla data del 31.12.20134 . Al fine di garantire la continuità del servizio, in deroga a quanto sopra, ove a tale data la procedura di gara sia stata già indetta (pubblicando la relazione da parte dell’ente responsabile dell’affidamento ovvero dall’ente di governo dell’ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo, ove previsto), il servizio continua ad essere espletato dai gestori già operanti sino al subentro del nuovo gestore e comunque non oltre il termine del 31.12.2014, al cui avverarsi l’affidamento non conforme cessa5 .
La suddetta normativa6 ha, inoltre, espressamente stabilito l’applicabilità alla gestione dei rifiuti della disciplina dettata per i servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, dall’art. 3bis decreto-legge 13 agosto 2011 n.138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo) convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 1487 ; questa prevede che le funzioni inerenti l’organizzazione dei suddetti servizi, la scelta della forma di gestione, la determinazione delle tariffe (per quanto di competenza), l’affidamento della gestione degli stessi e il relativo controllo «sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1»8 . Tali enti di governo dovevano essere istituiti o designati dalle Regioni entro il termine del 30.6.2012, termine che operava «anche in deroga a disposizioni esistenti in ordine ai tempi previsti per la riorganizzazione del servizio in ambiti», facendo salva, in ogni caso, l’organizzazione dei servizi pubblici locali in ambiti territoriali ottimali ove già prevista da normativa nazionale di settore attuativa di specifiche direttive europee o ai sensi di disposizioni regionali che hanno già avviato la costituzione di ambiti o bacini territoriali coerenti con le previsioni della norma stessa (tra cui certamente rientra la gestione dei rifiuti); scaduto il suddetto termine, provvede il Consiglio dei Ministri che esercita i poteri sostitutivi per organizzare la gestione dei servizi in ambiti o bacini territoriali e omogenei9 . Recentemente, la normativa ha previsto, altresì, che la mancata istituzione o designazione dell’ente di governo dell’ambito ai sensi dell’art. 3bis, comma 1, d.l. 138/2011 convertito in l. 148/2011 o la mancata deliberazione dell’affidamento dei servizi de qua entro il termine del 30.6.2014, comporta l’esercizio di poteri sostitutivi da parte del Prefetto territorialmente competente, che è tenuto a completare la procedura di affidamento entro il termine del 31.12.2014, scaduto il quale gli affidamenti s’intendono cessati a tale data
Allo stato attuale, dunque, i servizi pubblici locali - sia quelli a rete, organizzati in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, sia quelli non a rete - devono essere affidati assicurando il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l’economicità della gestione nonché adeguata informazione alla collettività di riferimento, sia da parte di Regioni, Province, Comuni o enti di governo locali (dell’ambito o del bacino territoriale ottimale e omogeneo), sia del prefetto (in caso di esercizio dei poteri sostitutivi), mediante procedure ad evidenza pubblica - che è la forma preferenziale di affidamento poiché elemento di valutazione della virtuosità degli enti, ai sensi dell’art. 20, comma 2, decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 11111 ovvero mediante altre forme di affidamento, ove sussistano i requisiti per esse previsti dall'ordinamento europeo (ad es. affidamento in house).
Per i servizi pubblici locali a rete, il termine ultimo per gli enti locali o di governo per deliberare l’affidamento è il 30.6.2014 mentre solo per il prefetto, nell’esercizio dei poteri sostitutivi, il termine ultimo per terminare le procedure di affidamento è il 31.12.2014.
Per i servizi pubblici locali, a rete e non, invece, il termine ultimo per l’adeguamento degli affidamenti in essere e la pubblicazione della relativa relazione, è spirato il 31.12.2013 e il termine ultimo per il subentro del nuovo gestore (selezionato a seguito delle predette procedure) è quello del 31.12.2014 solo per quelle procedure di affidamento già avviate (pubblicando la relativa relazione) alla data del 31.12.2013, da parte degli enti responsabili ovvero di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei.
Sulla gestione integrata dei rifiuti
La gestione integrata dei rifiuti urbani è disciplinata dalla Parte IV, Titolo I, del decreto legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Tale decreto, che ha abrogato, recependone le disposizioni, il decreto legislativo 5 febbraio1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), ha apportato originariamente significative novità alla disciplina preesistente in materia di gestione dei rifiuti urbani, organizzandola all’interno di singoli Ambiti Territoriali Ottimali – ATO12 , in modo da superare la frammentazione delle gestioni, attraverso il “servizio di gestione integrata dei rifiuti”. Entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, le regioni avrebbero dovuto prevedere, con apposita legge regionale, la costituzione delle Autorità d’Ambito da parte dei Comuni ricadenti nel medesimo Ambito Territoriale Ottimale, cui gli stessi avrebbero dovuto obbligatoriamente partecipare e demandare l’organizzazione, l’affidamento e il controllo del servizio di gestione dei rifiuti13 ; a tali Autorità veniva trasferito l’esercizio delle competenze dei Comuni in materia di gestione integrata dei rifiuti14 . La predetta parte IV della normativa è stata, poi, oggetto di numerose modifiche apportate dal decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 (Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive) 15. Il quadro delle competenze da essa delineato, è stato in parte modificato con la soppressione delle Autorità d’Ambito di cui sopra, da ultimo entro la data del 31.12.2012 16, con attribuzione delle funzioni dalle stesse già esercitate nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, mediante leggi regionali. In estrema sintesi, al fine di organizzare il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, le regioni ne demandano l’organizzazione, l’affidamento e il controllo (originariamente attribuiti alle soppresse Autorità d’Ambito), a soggetti individuati con legge, come sopra, nel rispetto del principio di coordinamento con le competenze di altre amministrazioni pubbliche. I soggetti così individuati, da un lato, adottano un piano d’ambito con cui organizzano il servizio e individuano gli obiettivi da perseguire al fine di garantirne la gestione secondo criteri di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza; dall’altro, affidano le attività di realizzazione, gestione ed erogazione del servizio (incluse le attività di gestione e realizzazione degli impianti) ovvero le attività di raccolta, raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati (prodotti all’interno dell’ATO), nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale sull’evidenza pubblica, mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo la disciplina vigente in tema di affidamento di servizi pubblici locali (in conformità ai criteri di cui all’art. 113, comma 7, TUEL17 ), per una durata non inferiore a 15 anni18 .
Sino all’avvio dell’attività da parte dell’aggiudicatario della gara, indetta dai soggetti di cui sopra, i Comuni continuano la gestione dei rifiuti in regime di privativa (nelle forme della società di capitali scelta con gara, società mista il cui socio operativo sia stato scelto con gara, società in house)19 ; parimenti, i soggetti che esercitano il servizio, anche in economia, alla data di entrata in vigore della norma, continuano a gestirlo sino all’istituzione e organizzazione del servizio da parte dei predetti soggetti, a ciò designati dalle regioni20 .
La normativa prevede, infine, la possibilità per i sindaci, presidenti di giunta provinciale o regionale, di emettere ordinanze contingibili e urgenti per il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga a disposizioni di legge vigenti, motivate da situazioni di eccezionale e urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente e dall’impossibilità di provvedere altrimenti, al fine di garantire un elevato livello di tutela della salute e dell’ambiente, per un periodo massimo di 6 mesi, con possibilità di reiterarle per un periodo massimo di 18 mesi21 .
Le competenze dei comuni in materia, sono state, da ultimo, precisate nel 2012, con l’indicazione che sono funzioni fondamentali dei Comuni, ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione: «l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi»22 , il cui esercizio per l'ente titolare è obbligatorio 23.
Pare opportuno, dunque, segnalare un apparente contrasto tra la normativa sui servizi pubblici locali e la normativa settoriale sulla gestione dei rifiuti, dovuto alla frammentarietà dei ripetuti interventi normativi succedutisi nel tempo.
Da un lato, infatti, si prevede che le funzioni inerenti l’organizzazione, la scelta della forma di gestione, la determinazione delle tariffe, l’affidamento della gestione dei rifiuti e il relativo controllo, siano esercitate «unicamente da parte degli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei», istituiti o designati dalle regioni24 ; dall’altro, che sono funzioni fondamentali dei Comuni «l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi», da esercitarsi obbligatoriamente a cura degli stessi25 .
Dall’analisi sistematica della normativa, emerge, tuttavia, come tale contrasto sia solo apparente; difatti, il legislatore ha inteso attribuire, in primo luogo ai comuni, la funzione di organizzare e gestire i servizi di raccolta e quella di avviare allo smaltimento e al recupero i rifiuti urbani (in conformità alla ripartizione di competenze effettuata dalla Costituzione), il cui esercizio è per essi obbligatorio; in secondo luogo, ha previsto l’esercizio “associato” di tali funzioni, da parte degli enti locali titolari delle stesse (ricadenti nel medesimo ambito territoriale ottimale), con le modalità e nelle forme definite con legge da ciascuna Regione territorialmente competente26 , al fine di consentire economie di scala e differenziazioni idonee a massimizzare l’efficienza del servizio.
Nelle more dell’adozione e attuazione delle normative regionali e dell’avvio delle nuove gestioni, le funzioni in materia sono esercitate dai comuni singolarmente.
Allo stato attuale, dunque, a decorrere dal 31 dicembre 2012 le citate Autorità d’Ambito sono soppresse e le regioni hanno dovuto trasferire le funzioni esercitate da queste ultime, a un soggetto individuato dalle regioni stesse. Contestualmente, i comuni restano i soggetti istituzionalmente deputati a organizzare e gestire detti servizi, oltre che a curarne la riscossione dei relativi tributi.
Sino all’inizio delle attività dell’aggiudicatario della gara d’ambito - procedura, cioè, ad evidenza pubblica indetta dal soggetto a ciò designato, per ciascun ambito territoriale, da ciascuna regione (in luogo delle soppresse Autorità d’Ambito) - i comuni continuano la gestione dei rifiuti in regime di privativa ex art. 113, comma 5, TUEL (cioè nelle forme della società in house, delle società private scelte con gara o delle società miste il cui socio operativo è stato scelto con gara)27 . Parimenti, i soggetti che esercitano i servizi de qua, anche se in economia, proseguono sino alla data d’istituzione e gestione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da parte dei soggetti a ciò designati dalle regioni, (in luogo delle soppresse Autorità d’ambito, che dovevano disporre i nuovi affidamenti entro il termine massimo di nove mesi dall’entrata in vigore della legge)28 .
Sulla normativa regionale
Alla luce della normativa sopra esposta, alcune regioni hanno disciplinato la materia commissariando le Autorità d’ambito esistenti e accorpando alcuni ambiti, altre hanno affidato il compito alle Province, altre devono ancora legiferare. La Regione Puglia ha commissariato le preesistenti Autorità d’Ambito (A.d.A.) e ha accorpato i quindici Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) in sei, coincidenti con i territori provinciali, suddividendoli, a loro volta, in ulteriori ambiti territoriali sub provinciali, denominati Ambiti di Raccolta Ottimali (ARO).
Difatti, con legge regionale 31 dicembre 2009, n. 36 (Norme per l’esercizio delle competenze in materia di gestione dei rifiuti in attuazione del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152), la Regione Puglia ha istituito le preesistenti Autorità d’Ambito – A.d.A. (aventi la forma del consorzio ex art. 31 TUEL), che ha poi ridotto, da 15 a 6, con l’art. 31 legge regionale 6 luglio 2011, n. 14 (Ambiti territoriali ottimali), unitamente ai relativi ambiti territoriali (ATO), che ha fatto coincidere con il territorio di ciascuna provincia29 . Poi, a seguito della soppressione delle autorità d’ambito a livello nazionale30 , con l’art. 26 legge regionale 30 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2012 e bilancio pluriennale 2012-2014 della Regione Puglia), ha previsto che sino all’individuazione dei nuovi soggetti di gestione degli ATO, le Autorità d’Ambito avrebbero continuato a svolgere le proprie funzioni, prorogando i termini per la riduzione degli ambiti sino al 30.4.2012, e ha previsto il commissariamento delle preesistenti A.d.A.31 . Ha, infine, dettato la disciplina dei servizi di raccolta e smaltimento dei rifiuti (e dei servizi di trasporto pubblico locale), oggi vigente, con legge regionale 20 agosto 2012, n. 24 (Rafforzamento delle pubbliche funzioni nell’organizzazione e nel governo dei Servizi pubblici locali)32 , con cui ha integrato e abrogato parzialmente la l.r. 36/2009. Con questa ha, infatti, confermato gli ATO su base provinciale (come ridefiniti l’art. 31 l.r. 14/2011) e la possibilità di suddividere il territorio d’ambito in Ambiti di Raccolta Ottimale sub provinciale (ARO)33 per l’erogazione del solo servizio di spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti, demandandone l’affidamento agli enti locali ricadenti in ciascun ARO, costituiti in unione di comuni o previa stipula di convenzione34 . La perimetrazione territoriale e il modello di funzionamento degli ARO, delegati agli organi regionali35 , sono stati definiti con delibera di Giunta regionale 23.10.2012, n. 2147 (Perimetrazione degli Ambiti di Raccolta Ottimale)36 e con delibera di Giunta regionale 20.12.2012, n. 2877 (l.r. 24/2012. Modello organizzativo dell’ARO per lo svolgimento delle funzioni associate di organizzazione del servizio di raccolta, spazzamento e trasporto da parte dei Comuni).
Nella regione Puglia, dunque, gli ATO del settore rifiuti sono sei: 1) ATO/Provincia di Bari, suddiviso in 8 ARO; 2) ATO/Provincia di Foggia, suddiviso in 8 ARO; 3) ATO/Provincia di Lecce, suddiviso in 11 ARO; 4) ATO/Provincia di BAT - Barletta-Andria-Trani, suddiviso in 3 ARO; 5) ATO/Provincia di Brindisi, suddiviso in 3 ARO; 6) ATO/Provincia di Taranto, suddiviso in 5 ARO. Il Comune di Valenzano fa parte del territorio dell’ATO Provincia di Bari e dell’ARO 7 (nel seguito ARO7/BA), composto dai Comuni di Capurso, Cellamare, Noicattaro, Rutigliano, Triggiano, oltre che Valenzano.
La legge regionale, in particolare, prevede:
Si rileva, quindi, un contrasto nella normativa regionale, dovuto alla formulazione dell’art. 24 poiché, da un lato, si evince che i comuni sono tenuti ad indire in forma associata, per ARO, le procedure di gara per l’affidamento dell’intero servizio di spazzamento, raccolta e trasporto rifiuti urbani e assimilati; dall’altro, che a far data dall’entrata in vigore della legge regionale, cioè dal 20.8.2012, è previsto per i Comuni stessi il divieto di affidare l’intero servizio di spazzamento, raccolta e trasporto rifiuti nonché quello di aggiudicare provvisoriamente le gare già indette, a decorrere dalla pubblicazione della delibera di perimetrazione degli ARO, cioè il 7.11.201252 , apparentemente senza un limite temporale. Invero, un’interpretazione letterale della norma - sostenuta da taluni enti locali, tra cui il Comune di Valenzano53 - porterebbe a concludere che dal 20.8.2012 tutti i comuni del territorio pugliese abbiano il divieto di indire procedure di gara (e di aggiudicare provvisoriamente quelle già indette) per l’intero servizio di spazzamento, raccolta e trasporto rifiuti, sino all’avvio della gestione del medesimo servizio da parte del gestore unico di ARO, senza alcun limite temporale, quindi sine die. Conseguentemente, i comuni non potendo indire nuove gare (e non potendo aggiudicarle provvisoriamente a far data dal 7 novembre 2012) sarebbero costretti a continuare a gestire il servizio con i gestori esistenti, tramite proroghe e/o ordinanze contingibili e urgenti, ovvero ad affidare senza gara i servizi de qua a nuovi gestori, senza alcun limite temporale.
Una tale ricostruzione non appare condivisibile.
- negli ATO, per l’affidamento dei servizi di commercializzazione degli imballaggi e di gestione degli impianti di recupero e riciclaggio (mediante l’Organo di governo composto dai sindaci dei Comuni ricadenti nell’ATO);
- negli ARO, per l’affidamento dell’intero servizio di spazzamento, raccolta e trasporto rifiuti (mediante l’organo di governo dell’ARO composto dai Sindaci o loro delegati dei Comuni ricadenti nell’ARO).
Ciò posto, il divieto di indire nuove procedure di gara e quello di aggiudicare provvisoriamente le gare già indette per l’affidamento dei servizi di spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti, di cui all’art. 24 l.r. 24/2012, non può essere letto nel senso di attribuirgli un significato contrario alla ripartizione di competenze delineate dalla norma regionale nonché nazionale e comunitaria di settore, cioè nel senso della soppressione delle funzioni dei Comuni in materia, bensì nel senso di confermare le funzioni dei Comuni, rafforzandone l’aspetto dell’esercizio associato (previsto non solo a livello di ATO54 ma anche di ARO) 55. In tal senso, si ritiene, dunque, che il divieto per il comune di indire singolarmente (ciascuno per il proprio territorio comunale) la procedura di gara operi nel caso in cui i Comuni ricadenti nel medesimo ARO, associati mediante convenzione (ovvero in unione di Comuni), procedano ad indire la procedura di gara ovvero avviino il procedimento per l’affidamento dell’intero servizio di cui sopra, nei termini e nelle forme prescritte dalla legge; ciò al fine di evitare l’affidamento contemporaneo del medesimo servizio in favore di diversi gestori, a condizioni non omogenee, da parte dei comuni del medesimo ambito territoriale di raccolta.
a) l’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, a rete e non, nel rispetto della disciplina europea, della parità tra gli operatori, dell'economicità della gestione e di un’adeguata informazione alla collettività di riferimento, mediante il ricorso a procedure ad evidenza pubblica (che è la forma preferenziale di affidamento poiché elemento di valutazione della virtuosità degli enti appaltanti) nonché mediante altre forme di affidamento solo ove ne sussistano i requisiti previsti dall'ordinamento europeo (ad es. affidamento in house);
b) l’affidamento delle attività di realizzazione, gestione ed erogazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani ovvero quelle di raccolta, raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati, mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo la disciplina vigente in tema di affidamento di servizi pubblici locali, per una durata non inferiore a 15 anni e nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale sull’evidenza pubblica.
DELIBERA
Il Presidente
Raffaele Cantone
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 27 novembre 2014
Il Segretario
Maria Esposito
2 In conformità alla sentenza della Corte Costituzionale n. 24 del 2011.
3 Art. 34, commi 20-27, decreto-legge 18.10.2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), come modificato dalla legge di conversione 17.12.2012, n. 221.
L’art. 34, commi 20 e 21, d.l. 179/2012, convertito dalla l. 221/2012, prevede che la relazione, da pubblicarsi sul sito internet dell’ente affidante, deve indicare la forma di affidamento e le ragioni di tale scelta nonché la sussistenza dei requisiti per essa previsti dall'ordinamento europeo e deve definire i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e universale, indicando le compensazioni economiche ove previste. Gli enti locali, da ultimo, ai sensi dell’art. 13, comma 25bis, del d.l. n. 145 del 23.12.2013, così come introdotto dalla legge di conversione n. 9 del 21.02.2014, sono tenuti, altresì, a inviare la predetta relazione all’Osservatorio per i servizi pubblici locali tenuto presso il Ministero dello Sviluppo economico, che le pubblicherà sul proprio portale telematico (contenente i dati inerenti l’applicazione sul territorio della disciplina sui servizi pubblici locali di rilevanza economica).
5 Art. 13, commi 1 e 3, d.l. 30 dicembre 2013, n. 150, pubblicato sulla GURI del 30.12.2013 n. 304 ed entrato in vigore il giorno successivo alla pubblicazione (convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2014, n. 15).
6 Art. 34, comma 23, d.l. 179/2012, convertito dalla l. 221/2012.
7 L’art. 3bis d.l. 138/2011 - non travolto dalla pronuncia d’incostituzionalità dell’art. 4 del medesimo decreto - è stato introdotto dall’art. 25 decreto-legge 24.1.2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito dalla l. 27/2012.
9 Art. 3bis, comma 1, d.l. 138/2011, convertito dalla l. 148/2011.
10 Art. 13, commi 2 e 3, decreto-legge 30 dicembre 2013, n. 150, convertito dalla legge 27 febbraio 2014, n. 15.
11 Art. 3-bis, comma 3, d.l. 138/2011, convertito dalla l. 148/2011.
12 Gli ATO dovevano essere delimitati dalle Regioni, con il piano regionale, entro sei mesi dall’entrata in vigore della parte IV del d.lgs. 152/2006.
13 Art. 201 d.lgs. 152/2006. Tale norma è stata, poi, abrogata - contestualmente alla soppressione delle autorità d’ambito - dalla legge 26 marzo 2010 n. 42, che ha convertito in legge il decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2 (pubblicata in GURI il 27.3.2010 ed entrata in vigore il giorno successivo, il 28.3.2010), decorso un anno dall’entrata in vigore della l. 191/2009. Difatti, la l. 42/2010 ha introdotto il comma 1quinquies dell’art. 1 del d.l. 2/2010, che ha introdotto il comma 186bis dell’art. 2 legge 23 dicembre 2009, n. 191, con cui sono state soppresse le Autorità d’Ambito. La l. 42/2010 ha previsto che l’art. 201 fosse efficace in ciascuna regione sino alla data di entrata in vigore delle leggi regionali che dispongono il trasferimento delle funzioni delle soppresse autorità d’ambito ai nuovi soggetti a ciò designati e comunque non oltre il predetto termine iniziale di un anno, che dopo è stato ripetutamente prorogato sino al 31.12.2012.
14 I Comuni ricadenti nel medesimo ambito territoriale, in virtù dell’art. 201, avrebbero dovuto cooperare tra di loro nelle forme e nei modi stabiliti dalla Regione; avrebbero concorso, altresì, nell’ambito delle attività svolte a livello di ambito territoriale, alla gestione dei rifiuti urbani e assimilati e alla disciplina della gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti.
15 Il d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 reca disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 e abroga alcune direttive.
16 Art. 1, comma 1-quiquies, d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito dalla legge 26 marzo 2010, n. 42 che ha introdotto il comma 186bis dell’art. 2 l. 191/2009, con cui ha soppresso le autorità d’ambito, inizialmente entro un anno dall’entrata in vigore della legge 191/2009, cioè entro l’1.1.2011. In seguito, tale termine è stato prorogato dall’art. 1, comma 1, d.l. 225/2010 (convertito, con modificazioni, dalla l. 10/2011), dall’art. 1, comma 1, d.p.c.m. 25 marzo 2011, e da ultimo dall’art. 13, comma 2, d.l. 216/2011 (convertito, con modificazioni, dalla l. 14/2012), sino al 31 dicembre 2012.
17 Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, TUEL).
18 Artt. 201, comma 6, e 203, comma 2, lett. c), d.lgs. 152/2006.
19 Art. 198, comma 1, d.lgs. 152/2006.
20 Art. 204, comma 1, d.lgs. 152/2006.
21 Art. 191 d.lgs. 152/2006. Solo per il Presidente della Regione è prevista la facoltà di adottare le suddette ordinanze, d’intesa con il Ministro dell’Ambiente, oltre i predetti termini. Il Presidente della Giunta regionale, entro 120 gg., dall’adozione delle predette ordinanze contingibili ed urgenti, promuove e adotta le iniziative necessarie per garantire la raccolta differenziata, il riutilizzo il riciclaggio e lo smaltimento dei rifiuti; in caso di inerzia, interviene il Ministro dell’ambiente, dapprima con diffida e poi con l’adozione di iniziative sostitutive.
22 Art. 14, comma 27, d.l. 78/2010 convertito dalla l. 122/2010, così modificato dall’art. 19, comma 1, lett. a), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012.
23 Art. 14, comma 26, d.l. 78/2010, convertito dalla l. 122/2010.
24 Art. 3bis d.l. 138/2011 (convertito dalla l. 148/2011), in virtù della modifica introdotta nel 2012 dall’art. 34, comma 23 d.l. 179/2012 (convertito dalla l.. 221/2012). L’articolo 3bis è stato introdotto nel 2012, con l’art. 25 d.l. 1/2012 (convertito dalla l. 27/2012).
25 Art. 19, comma 1, lett. a), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012, che ha modificato l’art. 14, comma 27, d.l. 78/2010, convertito dalla l. 122/2010.
26 Inizialmente, l’esercizio associato delle funzioni era stato previsto mediante la previsione e l’istituzione di un soggetto giuridico terzo, denominato Autorità d’Ambito, di cui facevano parte obbligatoriamente i Comuni ricadenti nel medesimo ambito territoriale, che ad esso delegavano l’esercizio delle loro funzioni. Essi erano chiamati a collaborare nella gestione del servizio e nella regolamentazione del servizio, sia con l’autorità sia tra di loro.
27 Art. 198 d.lgs. 152/2006.
28 L’art. 204 d.lgs. 152/2006, imponeva all’Autorità d’Ambito un termine per disporre i nuovi affidamenti: nove mesi dall’entrata in vigore della parte IV del d.lgs. 152/2006, cioè dalla data del 29.4.2006. Trascorsi detti termini, in caso di inerzia del soggetto designato, la norma prevedeva l’esercizio di poteri sostitutivi da parte della Regione, mediante la nomina di un commissario da acta che doveva avviare la procedura di gara entro 45 gg. dalla nomina. Tale previsione, però, è stata dichiarata incostituzionale con sentenza n. 16-24 luglio 2009 n. 249 poiché i termini e le modalità di intervento sostitutivo delle regioni dovevano essere disciplinati dalle regioni stesse. In caso di inerzia del commissario ad acta nominato dalla Regione è previsto l’intervento del ministero competente mediante l’esercizio di poteri sostitutivi.
29 In conformità all’art. 3-bis, comma 1, d.l. 138/2011, convertito dalla l. 148/2011.
30 La soppressione delle autorità d’ambito è stata prevista dalla legge 26 marzo 2010, n. 42 (che, convertendo il decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, ne ha introdotto l’art. 1, comma 1-quiquies, che ha aggiunto il comma 186bis all’art. 2 l. 191/2009) entro il termine iniziale del 1° gennaio 2011, poi prorogato al 31 dicembre 2012, dall’art. 13, comma 2, decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (convertito, con modificazioni, dalla l. 14/2012).
31 Il commissariamento delle A.d.A. è stato attuato con delibere di Giunta regionale 53/2012 e 849/2012. La prima delibera ha nominato i commissari ad acta al fine di unificare i piani d’ambito. La seconda delibera è stata adottata, nell’esercizio dei poteri sostitutivi, a causa della mancata unificazione dei piani d’ambito nei termini previsti; ciò ha comportato la nomina di nuovi commissari ad acta per la definizione del conto economico e dello stato patrimoniale dei consorzi gestori degli ambiti (A.d.A.).
32 In seguito la norma è stata modificata e integrata con l.r. 13 dicembre 2012, n. 42 (entrata in vigore il 18.12.2012).
33 Art. 8, comma 3, l.r. 24/2012 e s.m.i. Tale possibilità, infatti, era già prevista nella previgente disciplina regionale, l.r. 36/2009, che stabiliva che le soppresse autorità d’ambito potessero prevedere nel piano d’ambito (dalle stesse adottato) «la suddivisione dell’ATO in aree di raccolta ottimale (ARO)», condizionando, però, tale possibilità alla dimostrazione di «adeguatezza rispetto agli obiettivi strategici previsti dalla normativa vigente» (art. 6, comma 5).
34 Art. 14, comma 1, l.r. 24/2012 e art. 10, comma 2, l.r. 24/2012.
35 Art. 8, comma 3, e art. 10, comma 2, l.r. 24/2012.
36 In attuazione art. 8, commi 3 e 6, l.r. 24/2012.
37 Articoli 1, 6, 9, l.r. 24/2012. Gli Organi di governo d’ambito sono organi esponenziali degli interessi dei cittadini residenti in ciascun ambito territoriale (ATO) e il loro funzionamento è disciplinato dal regolamento adottato dalla Giunta regionale con la d.g.r. 212 del 14.2.2013, che ha individuato la convenzione ex art. 30 TUEL quale forma organizzativa per l’esercizio associato tra comuni delle funzioni in materia. L’organo è convocato in prima seduta (a cura del Sindaco del comune con il maggior numero di abitanti) entro 60 gg. dalla data di entrata in vigore della norma regionale, cioè entro il 18/02/2013, ai sensi dell’art. 9, comma 2, l.r. 24/2012, introdotto all’art. 3, comma 1, l.r. 42/2012 (entrata in vigore il 18.12.2012, giorno della sua pubblicazione). In caso d’inerzia, vi provvede il Presidente di Regione o suo delegato. L’organo di governo si avvale, altresì, dell’Autorità regionale per la regolamentazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, cui la Regione ha riservato la regolazione e il controllo sulla gestione dei servizi, nel rispetto delle prerogative delle comunità e degli enti locali.
38 Art. 8, commi 2 e 3, l.r. 24/2012.
39 Art. 8, comma 3, l.r. 24/2012 e s.m.i.
40 Art. 8, comma 3, l.r. 24/2012 e s.m.i. La perimetrazione degli ARO doveva essere effettuata con il piano regionale, da approvarsi dal Consiglio regionale entro i 90 gg. successivi all’adozione dello stesso da parte della Giunta regionale, da effettuarsi entro 120 gg. dall’entrata in vigore della legge (il 20.8.2012) cioè entro il 20.12.2014; in sede di prima applicazione, nelle more dell’adozione del piano regionale, la legge ha consentito che la perimetrazione fosse effettuata con delibera di Giunta regionale, da adottarsi entro 60 gg. dall’entrata in vigore della legge, cioè entro 20.10.2012.
41 Delibera di Giunta regionale 23.10.2012, n. 2147, pubblicata sul B.U.R.P. n. 160 del 7.11.2012.
42 Art. 8, comma 4, l.r. 24/2012.
43 Art. 14, comma 1, l.r. 24/2012.
44 Art. 10, comma 2, l.r. 24/2012 (introdotto dall’art. 4 l.r. 42/2012) prevede l’adozione della delibera di Giunta regionale per definire il modello di funzionamento delle unioni o convenzioni di Comuni ricadenti nel medesimo ARO, senza alcun termine massimo. L’art. 10, comma 1, l.r. 24/2012, introdotto dall’art. 4 l.r. 42/2012 (pubblicata il 18.12.2012 ed entrata in vigore il giorno stesso) ha invece delegato la Giunta regionale ad adottare un Regolamento per definire le regole di funzionamento degli organi di Governo (degli ATO e degli ARO), entro 60 gg. dalla data di entrata in vigore dell’articolo, cioè entro il 18.2.2012.
45 D.g.r. 20.12.2012 n. 2877 (l.r. 24/2012. Modello organizzativo dell’ARO per lo svolgimento delle funzioni associate di organizzazione del servizio di raccolta, spazzamento e trasporto da parte dei Comuni), pubblicata sul BUR Puglia n. 7 del 15.1.2013.
46 D.g.r. 20.12.2012, n. 2877. L’Assemblea di ARO elegge il Presidente e il Vicepresidente dell’ARO (che esercitano principalmente funzioni di rappresentanza) mentre le funzioni tecnico-amministrative sono demandate all’Ufficio Comune di ARO. Il Comune di appartenenza del Presidente diviene automaticamente Comune Capofila dell’ARO.
47 Più precisamente, dalla data di costituzione dell’Unione di comuni ex art. 32 TUEL ovvero dalla stata di stipula della Convenzione ex art. 30 TUEL, ai sensi del combinato disposto degli artt. 14, commi 1 e 2, e 10, comma 2, l.r. 24/2012.
48 A livello di ATO, è prevista la possibilità di realizzare procedure di gara comprendenti anche la futura gestione delle porzioni dell’ATO interessate da contratti in essere, da avviarsi alla scadenza di questi, ma la verifica sulle possibilità di realizzazione di tali gare è demandata alla valutazione dell’organo di governo, sentita l’Autorità regionale (ex art. 5 l.r. 24/2012).
49 A livello di ARO la procedura di gara è indetta per la gestione immediata delle porzioni di territorio non interessate da gestioni in corso nel caso in cui siano giustificate da proroghe o ordinanze contingibili ed urgenti, mentre ciò non è automatico per le gestioni in essere disciplinate da contratti non ancora scaduti. In tali casi, ove essi comprendano clausole di risoluzione anticipata (scadenza o risoluzione anticipata) in caso di avvio della gestione da parte dell’ente sovraordinato, le gestioni in corso cessano anticipatamente, dopo la stipula del nuovo contratto di servizio (con il gestore d’ambito) da parte dell’ente sottoscrittore del contratto, che avvia la procedura di risoluzione del vecchio contratto, nel rispetto delle clausole di risoluzione, solo ove ciò sia ritenuto vantaggioso sia sotto un profilo economico che qualitativo (ex art. 14 l.r. 24/2012).
50 Rubricato: “Gestione della fase transitoria nel settore dei rifiuti”.
51 D.g.r. 23.10.2012, n. 2147 (Perimetrazione degli Ambiti di Raccolta Ottimale), pubblicata sul B.U.R.P. n. 160 del 7.11.2012.
52 D.g.r. 2147/2012, cit.
53 Invero, una simile ricostruzione pare condivisa anche dal TAR Puglia che pur non pronunciandosi sul punto, nella sentenza n. 1440 del 23.10.2013, resa nel caso in esame, ha rappresentato che: «La normativa regionale (e in particolare l’art. 24 l.r. 24/2012 […] delinea chiaramente il perimetro degli adempimenti comunali, escludendo l’obbligo di una gara per il periodo reclamato. Dunque […] richiederebbe la previa verifica della compatibilità della normativa regionale con i principi comunitari in tema di concorrenza e l’eventuale disapplicazione della normativa interna».
54 Ambito territoriale, di norma non inferiore a quello provinciale ex art. 3bis, comma1, d.l. 138/2011.
55 Le funzioni dei comuni in materia sono considerate fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione e il loro esercizio è obbligatorio in virtù della normativa nazionale.
56 Art. 14, comma 2, l.r. 24/2012 e s.m.i.
57 La l.r. 24/2012 e s.m.i., ha delegato la Giunta regionale ad adottare, la delibera di perimetrazione degli ARO (ex art. 8, comma 6), entro 60 gg. dalla sua entrata in vigore, e il Regolamento per definire le regole di funzionamento degli organi di Governo degli ATO e degli ARO (ex art. 10, comma 1), entro 60 gg. dall’entrata in vigore dell’articolo. La legge non ha, invece, previsto un termine per l’adozione della delibera di definizione del modello di funzionamento degli ARO (art. 10, comma 2).
58 Un intervento sostitutivo, mediante nomina dei commissari ad acta per gli ARO inadempienti, di cui all’art. 14, comma 2, l.r. 24/2012, è stato realizzato, da ultimo, con la delibera di Giunta Regionale n.1169 del 10 giugno 2014. In precedenza, un primo intervento è stato realizzato con la d.r.g. 13.5.2013, n. 957, per la conclusione dell’iter costitutivo di taluni ARO (tra cui l’assunzione degli atti di indirizzo per l’avvio della procedura di definizione del modello di gestione del servizio per l’ARO).
59 La norma ha colmato il vuoto normativo che si era venuto a creare a seguito della dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 204, comma 3, 1° periodo, d.lgs. 152/2006, che prevedeva che, in caso di inerzia delle (soppresse) Autorità d’Ambito per disporre i nuovi affidamenti nel termine dei nove mesi dalla sua entrata in vigore, il Presidente della Giunta regionale esercitasse poteri sostitutivi, nominando commissari ad acta per l’avvio delle procedure di affidamento.
60 Avverso la comunicazione di conclusione del contratto, Tradeco ha proposto ricorso innanzi il giudice amministrativo, con contestuale richiesta di sospensione cautelare, che si è concluso con ordinanze sfavorevoli per il ricorrente, sia in primo grado che in appello. Ordinanza, TAR Puglia, Sez. II, n. 214/2013; Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1659/2013.
61 Il Comune di Valenzano aveva deliberato di aderire all'allora ARO 7 "Entroterra Pianura” con Deliberazione del Commissario Straordinario, con poteri del Consiglio comunale, del 12.2.2013, n. 5.
62 Ordinanza cautelare, TAR Puglia, n. 214/2013. Consiglio di Stato, sez.
63 Sentenza TAR Puglia n. 1440/2013. Il giudice amministrativo ha confermato, nel merito, l’infondatezza del ricorso di Tradeco per la parte relativa al diritto alla prosecuzione del servizio mentre ne ha dichiarato l’inammissibilità per la parte relativa all’affermazione dell’obbligo di indire una procedure di gara, a causa dell’insussistenza di un interesse alla pronuncia
64 Sentenza TAR Puglia n. 1440/2013.
65 Determinazione del responsabile del servizio n. 82 del 17.5.2013.
66 Mediante unione di Comuni ovvero convenzione ex art. 30 TUEL (c.d. convenzione di ARO) con gli altri Comuni ricadenti nel medesimo ARO. Secondo la ricostruzione effettuata dal comune, l’attività del gestore sarebbe, per definizione, correlata alla gestione del ciclo dei rifiuti, che è un’attività più complessa e articolata di quella riguardante l’attività di raccolta, trasporto e conferimento degli stessi.
67 La normativa regionale e in particolare l'art. 24 l.r. n. 24/2012, vieta ai Comuni: 1) dalla data di entrata in vigore della legge di indire nuove procedure di gara per l'affidamento dei Servizi di spazzamento, raccolta e trasporto; 2) dalla data di pubblicazione della deliberazione della Giunta regionale di perimetrazione degli ARO (di cui all'articolo 8, comma 6), di aggiudicare in via provvisoria gare a evidenza pubblica per l'affidamento dei servizi di spazzamento, raccolta e trasporto.
68 Art. 10, comma 2, l.r. 24/2012; d.g.r. 2877/2012, pubblicata su B.U.R.P. n. 7 del 15 gennaio 2013.
69 Art. 14, comma 2, l.r. 24/2012.
70 Ciò, in analogia a quanto previsto nella normativa nazionale, che consente ai comuni di continuare a gestire i rifiuti in regime di privativa (nelle forme della società di capitali scelta con gara, società mista il cui socio operativo sia stato scelto con gara, società in house), sino all’avvio dell’attività da parte dell’aggiudicatario della gara indetta per ATO; ai gestori del servizio, anche in economia (alla data di entrata in vigore della norma), è consentito di continuare la gestione sino all’istituzione e organizzazione del servizio da parte dei soggetti subentrati alle soppresse Autorità d’Ambito.
71 Parere sulla Normativa del 25.9.2008 – rif. AG27-08 (Comune di Serracapriola (FG) – richiesta parere in merito all’applicabilità dell’art. 204 D. Lgs. n. 152/06 – affidamento servizio di raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani).
72 Il d.lgs. 152/2006 è ancor oggi in vigore, come integrato da successive norme di settore. Inoltre, la nuova disciplina dei servizi pubblici locale di rilevanza economica, dettata dall’art. 24, commi 20-27, d.l. 179/2012 convertito dalla l. 221/2012, appare coordinata con esso.
73 L.r. 24/2012.
74 Con tale delibera la regione Puglia ha nominato i commissari ad acta per gli ARO risultati inadempienti alla data del 13.5.2013: ARO1/BA, ARO5/FG, ARO6/FG, ARO2/LE, ARO3/LE, ARO5/LE, ARO6/LE, ARO7/LE, ARO9/LE, ARO11/LE, ARO3/TA, ARO5/TA.
75 Con tale delibera la regione Puglia ha nominato i commissari ad acta per gli ARO risultati inadempienti alla data del 10.6.2014: ARO 8/BA, 5/FG, 6/FG, 2/LE, 3/LE, 5/LE, 6/LE, 7/LE, 9/LE, 11/LE, 3/TA, 5/TA.