DELIBERA N. 943 DEL  13 settembre 2017

OGGETTO: Istanza congiunta di parere di precontenzioso ex  art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata da ASB Global Care Service e  dal Comune di Minervino Murge – Servizio annuale pulitura immobili  comunali – Importo a base di gara: euro 43.350, 51 - S.A.: Comune  di Minervino Murge
PREC  266/17/S

Giudizio di congruità  dell’offerta – valutazione tecnico-discrezionale – costo del lavoro
Le valutazioni dell’Amministrazione in ordine agli elementi e alla congruità della offerta sono espressione di un apprezzamento di natura tecnico-discrezionale.
L’offerta può discostarsi dai dati numerici delle tabelle ministeriali purché il divario non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori così come stabilito in sede di contrattazione collettiva.
Articolo 97, d.lgs. n. 50/2016

Il Consiglio

VISTA l’istanza congiunta prot. n. 87295 del 3 luglio 2017 presentata da ASB Global Care Service e dal Comune di Minervino Murge, nella quale gli istanti hanno rappresentato la contestazione mossa da ASB Global Care Service, seconda graduata nella gara in epigrafe, avverso l’aggiudicazione in favore dell’impresa Minervalux Servizi s.c.a r.l., avvenuta a seguito del subprocedimento di verifica delle giustificazioni dell’anomalia dell’offerta;

VISTE le doglianze fatte valere da ASB Global Care Service, secondo la quale Minervalux  Servizi s.c.a r.l. avrebbe proposto un’offerta in spregio degli obblighi  contributivi minimi avendo indicato nella propria offerta l’utilizzo di n. 1 unità lavorativa di primo livello e n. 1 unità operativa di secondo livello, ad  un costo orario, rispettivamente di euro 9,33 e 10,36, che risulta essere  inferiore sia al costo orario riportato nella Tabella del Ministero del Lavoro  e delle Politiche Sociali per i lavoratori delle cooperative nel settore  sociosanitario che a quello riportato nella Tabella ministeriale per il  personale dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia, servizi integrati  e Multiservizi;

VISTO che Minervalux Servizi  s.c.a r.l. ha rappresentato di avere determinato il costo della manodopera  tenendo conto della Tabella ministeriale in vigore per il personale dipendente  da imprese esercenti servizi di pulizia e servizi e del limite minimo di  retribuzione giornaliera di cui alla Circolare INPS n. 19 del 31 gennaio 2017 e  di avere evidenziato, nel prospetto giustificativo presentato alla stazione  appaltante nell’ambito del subprocedimento di valutazioni della giustificazioni  dell’anomalia in data 4 aprile 2017, il costo orario di lavoro sulle effettive  ore lavorate nel corso dell’anno (pari a 2.076 h);

VISTO quanto rappresentato  dalla stazione appaltante in ordine alle giustificazioni presentate da  Minervalux Servizi s.c.a r.l. consistenti nella possibilità di eliminare alcune  voci costituenti il costo medio orario in funzione dell’anzianità di  costituzione della società e del numero di ore di lavoro prestate, come  previsto dal CCNL per il personale di imprese esercenti servizi di pulizia e  servizi integrati del 31 maggio 2011 (disapplicazione dell’anzianità  forfettaria di settore per i primi quatro anni di anzianità e possibilità di  non calcolare la 13a e 14a mensilità in caso di lavoro inferiore a quindici  giorni per mese);

VISTI i quesiti posti dagli  istanti riguardanti la correttezza del  riferimento alle Tabelle Ministeriali allegate al D.M. 10 giugno 2013 Ministero  lavoro e politiche sociali, contenente i costi medi orari per il personale  dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia, disinfestazione e servizi  integrati/multiservizi, categoria operai, riferito al mese di luglio 2013 e  delle detrazioni operate da Minervalux Servizi s.c.a r.l. sulle voci costituenti la tabella ministeriale di  riferimento, alla luce delle prerogative concesse alle aziende di recente  costituzione dal CCNL per il personale dipendente dalle imprese di pulizia  sottoscritto in data 31 maggio 2011;

VISTO l’avvio  dell’istruttoria avvenuto in data 19 luglio 2017;

VISTA la documentazione in  atti;

CONSIDERATO  che, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza e dell’Autorità,  le valutazioni dell’Amministrazione in ordine agli elementi e alla congruità  della offerta sono espressione di un apprezzamento di natura  tecnico-discrezionale, e possono essere sindacate solo in caso di macroscopica  irragionevolezza o di decisivo errore di fatto (Consiglio di Stato, sez. V, 30  marzo 2017, n. 1465; in tal senso, anche parere n. 84 del 10 aprile 2014,  delibera n. 438 del 27 aprile 2017 e delibera n. 488 del 3 maggio 2017);

CONSIDERATO,  altresì, che la ratio del sub  procedimento di verifica dell'anomalia è quella di accertare la serietà, la  sostenibilità e la sostanziale affidabilità della proposta contrattuale, in maniera  da evitare che l'appalto sia aggiudicato a prezzi eccessivamente bassi, tali da  non garantire la qualità e la regolarità dell'esecuzione del contratto oggetto  di affidamento e che, per tale ragione, come evidenziato dalla giurisprudenza,  in linea di principio il procedimento di verifica di anomalia è avulso da ogni  formalismo, essendo improntato alla massima collaborazione tra  l’amministrazione appaltante e l’offerente, quale mezzo indispensabile per  l’effettiva instaurazione del contraddittorio ed il concreto apprezzamento  dell’adeguatezza dell’offerta (Tar Lazio, sez. I ter, 30 dicembre 2016, n. 9182

CONSIDERATO  inoltre che, con specifico riferimento alle giustificazioni relative alle voci  di costo, è stato altresì specificato che un’offerta non può ritenersi anomala  ed essere esclusa da una gara per il solo fatto che il costo del lavoro sia  stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle  ministeriali o dai contratti collettivi, occorrendo, perché possa dubitarsi  della sua congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente  ingiustificata (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 1465  del 30 marzo 2017);

CONSIDERATO,  ancora, che con riferimento alle tabelle ministeriali, la giurisprudenza ha  precisato che, esse stabiliscono il costo medio orario del lavoro, cosa ben  diversa dal trattamento minimo salariale stabilito dalla legge o dalla contrattazione collettiva, al quale solo si riferisce la previsione d'inderogabilità di cui all'articolo 97, comma 6 del d.lgs. n. 50/2016 e all'articolo 87, comma 3, d. lgs. n. 163/2006" (cfr. TAR Puglia Lecce Sez. II, Sentenza del 17 marzo 2017, n. 443). Conseguentemente, sulla base di tali  considerazioni, la giurisprudenza è giunta così ad affermare, con orientamento non solo consolidato ma di perdurante valore anche sotto la vigenza del nuovo  codice appalti, «che i costi medi della  manodopera, indicati nelle tabelle ministeriali, non assumono valore di parametro assoluto ed inderogabile, ma svolgono una funzione indicativa,  suscettibile di scostamento in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali evidenzianti una particolare organizzazione in grado di giustificare  la sostenibilità di costi inferiori». Esprimendo solo una funzione di  parametro di riferimento è allora possibile discostarsi da tali costi, in sede  di giustificazioni dell’anomalia, sulla scorta di una dimostrazione puntuale e rigorosa (cfr. TAR Roma, sez. II, 05 agosto 2016, n. 9182; TAR Roma, 30 dicembre 2016 n. 12873; delibera n. 488/2017 citata);

CONSIDERATO, dunque, che se le tabelle ministeriali esprimono un costo del lavoro medio, ricostruito su basi statistiche, e non rappresentano un limite inderogabile per gli operatori economici partecipanti a procedure di affidamento di contratti pubblici, ma configurano solo un parametro di valutazione della congruità dell'offerta, lo scostamento da esse, specie se di lieve entità, non legittima, di per sé, un giudizio di anomalia (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, 6 febbraio  2017, n. 501; delibera n. 488/2017), potendo una possibile differenza del costo del lavoro essere concretamente giustificata dalle diverse particolari situazioni aziendali e territoriali e dalla capacità organizzativa dell’impresa che possono rendere possibile, in determinati contesti particolarmente virtuosi, anche una riduzione dei costi del lavoro, tenuto conto degli aspetti che riguardano le singole imprese (diverse per natura, caratteristiche, agevolazioni e sgravi fiscali ottenibili) e delle possibili economie che le singole imprese possono conseguire, anche con riferimento al costo del lavoro;

CONSIDERATO, infine, che un’offerta non può ritenersi anomala ed essere esclusa da una gara, per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi, occorrendo, perché possa dubitarsi della sua congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata (Consiglio di Stato, sez. III, 2 luglio 2015, n. 3329; 9 dicembre 2015, n. 5597; ANAC, delibera n. 488/2017, citata).

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

      - ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che spetti all’Amministrazione procedere alla valutazione degli elementi e della congruità della offerta, quale espressione di un apprezzamento di natura tecnico-discrezionale, nel rispetto dei principi generali in materia elaborati dalla giurisprudenza e dall’Autorità e che, in ogni caso, l’offerta possa discostarsi dai dati numerici delle tabelle ministeriali purché il divario non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori così come stabilito in sede di contrattazione collettiva.

Raffaele Cantone

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 21 settembre 2017
Il segretario Rosetta Greco

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