DELIBERA N. 575  DEL  26 giugno 2019

OGGETTO: Istanza congiunta  (per adesione successiva) di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del  d.lgs.50/2016 presentata dal Collegio Nazionale degli Agrotecnici e degli  Agrotecnici Laureati/Unione dei Comuni Montani del Casentino – Procedura  aperta svolta in modalità telematica per l’affidamento dell’incarico per la  formazione del Piano Strutturale Intercomunale dei Comuni del Casentino –  Importo a base di gara: euro 230.000,00 - S.A.: Unione dei Comuni Montani del Casentino

PREC 74/19/S

Considerato  in fatto
Con istanza acquisita al prot. n. 29064  del 9 aprile 2019, il Collegio Nazionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici  Laureati ha chiesto all’Autorità di valutare la legittimità della clausola del  disciplinare della gara in epigrafe, bandita dall’Unione dei Comuni Montani  del Casentino, che prevede che il gruppo di progettazione sia composto, tra gli  altri, da un “esperto in agronomia” il quale deve essere “in possesso di laurea  in Scienze Agrarie o Forestali, corso di laurea di 5 anni, abilitato  all’esercizio della professione ed iscritto all’Ordine dei Dottori Agronomi e  Forestali”. Ad avviso dell’istante, la stazione appaltante avrebbe in tal modo  illegittimamente attribuito una esclusiva professionale alla menzionata  categoria, escludendo, al contempo, quella degli Agrotecnici e Agrotecnici  Laureati, che sarebbero identicamente abilitati ai sensi dell’art. 1-bis, comma  16, della legge interpretativa n. 116/2014.
A seguito dell’avvio  del procedimento comunicato con nota prot. n. 43974 del 31 maggio 2019, la  stazione appaltante ha replicato, con nota acquisita al prot. n. 44789 del 4  giugno 2019, asserendo che i requisiti richiesti sono attinenti e proporzionati  all’oggetto dell’appalto, tenuto conto che esso riguarda la pianificazione  territoriale di un’intera vallata montana con problematiche connesse alla  pianificazione forestale molto complesse, e che la giurisprudenza nega che gli  Agrotecnici abbiano competenza in materia di pianificazione territoriale e  soprattutto forestale (Consiglio di Stato, n. 426/2017).
Il Consiglio  dell’Ordine Nazionale dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali, con nota  acquisita al prot. n. 45421 del 6 giugno 2019, ha ribadito che solo i dottori  Agronomi e Forestali hanno competenza in materia di pianificazione territoriale  mentre la formazione professionale degli Agrotecnici sarebbe prevalentemente  incentrata sugli aspetti economici e gestionali dell’azienda agraria. La  competenza degli Agrotecnici non sarebbe stata estesa oltre i limiti di tale  professionalità nemmeno in forza della l. 116/2014, poiché essa, in quanto  norma interpretativa, non avrebbe potuto ampliare il significato della disposizione  interpretata (cfr. Consiglio di Stato, cit.).
L’istante, con nota  acquisita al prot. n. 45467 del 6 giugno 2019, ha negato la sussistenza di una esclusiva  professionale a favore degli iscritti nell’Albo degli Agronomi in materia di  pianificazione territoriale, come confermato da numerosa giurisprudenza,  ribadendo che le attività di pianificazione forestale, che peraltro il bando  non sembra contemplare, possono essere svolte anche dagli iscritti all’Albo  degli Agrotecnici e degli Agrotecnici Laureati giusta disposto della legge di  “interpretazione autentica” n. 116/2014.

Ritenuto  in diritto
Preliminarmente, si ritiene l’istanza ammissibile sotto il profilo della  legittimazione alla presentazione delle istanze di precontenzioso da parte di  enti esponenziali, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del nuovo Regolamento in  materia di precontenzioso, in quanto volta a censurare una clausola del bando  potenzialmente in grado di concretizzare una lesione dell’interesse collettivo  dell’intera categoria professionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici  Laureati (cfr. Delibera numero 195 del 13 marzo 2019).
Nel merito, si rappresenta quanto segue.
Le competenze proprie degli iscritti all’Albo dei Dottori Agronomi e  Forestali sono elencate nell’art.2, comma 1, della legge n. 3/1976, lettere da a) a cc)1 e quelle degli iscritti all’Albo degli Agrotecnici e Agrotecnici Laureati sono  esplicitate nell’art. 11, comma 1, della l. 251/1986, lettere da a) a o)2 . La l. n. 3/1976 non contiene una clausola di riserva esclusiva alla  competenza dei Dottori Agronomi e Forestali delle attività ivi elencate, anche  perché è indubbia l’esistenza di un’area comune di interferenza tra le due  professionalità (Consiglio di Stato, 10 aprile 2014, n. 1738; Consiglio di Stato 1 marzo  2017 n. 952), rappresentata essenzialmente dalle funzioni di direzione,  amministrazione e gestione di imprese agrarie e zootecniche di medie e piccole  dimensioni. È tuttavia altrettanto indubbio che le rispettive sfere di  competenza non coincidono, essendo proprie dei Dottori Agronomi e Forestali una  serie di competenze che la l. n. 251/1986 non contempla per gli Agrotecnici e  Agrotecnici Laureati. Si fa riferimento, in particolare, per quanto in questa  sede interessa, alla materia della pianificazione territoriale e, in specie,  forestale. Al riguardo, il Consiglio di Stato, nelle sentenze n. 1738/2014 e n.  426/2017, in ciò non smentito dalla successiva pronuncia n. 9552/2017 né dalla  sentenza del TAR Veneto 23 aprile 2018 n. 440, ha esaurientemente argomentato  come l’originaria elencazione delle competenze degli Agrotecnici e Agrotecnici  Laureati, che non annovera le competenze di pianificazione territoriale e forestale,  non sia stata ampliata in tal senso né dalla novella recata dalla legge n.  31/2008 né, in particolare, dell’art. 1-bis, comma 16, della legge  interpretativa n. 116/2014. Con particolare riferimento a quest’ultimo  intervento normativo, partendo dal principio secondo cui una norma  interpretativa non può ampliare il significato della disposizione interpretata,  il supremo consesso di giustizia amministrativa ha ritenuto che l’intervento  del legislatore si sia limitato a chiarire che le competenze  economiche-gestionali, tipiche dell’Agrotecnico, riguardino anche la  progettazione, ivi compresa la materia forestale (ovvero, che l’assistenza  tecnico-economica alle aziende comprende pure l’attività di progettazione anche  forestale), ma che non abbia ampliato le competenze dell’Agrotecnico fino a  ricomprendervi anche la progettazione vera e propria, territoriale e forestale,  sganciata dall’assistenza tecnico-economica alle aziende agricole e zootecniche.
Ciò posto, il quadro di riferimento sembra delinearsi nei seguenti termini:  benché aventi aree di interferenza, le competenze di Dottori Agronomi e  Forestali e di Agrotecnici e Agrotecnici Laureati non coincidono, in  particolare, per quanto in questa sede interessa, perché agli Agrotecnici e  Agrotecnici Laureati non è riconosciuta competenza in materia di pianificazione  territoriale e, in specie, forestale. Da ciò consegue che non può essere  invocata da parte degli Agrotecnici una equiparazione automatica tra le due  categorie professionali, dovendosi valutare, di volta in volta, quali sono le  prestazioni che l’amministrazione richiede ai fini del soddisfacimento  dell’interesse pubblico a cui è preposta.
Nel caso in esame, la gara ha ad oggetto la stesura di elaborati tecnici  relativi al Piano Strutturale Intercomunale (PSI). Il PSI è uno strumento di  pianificazione territoriale che delinea le scelte strutturali e strategiche per  il governo del territorio intercomunale. Nel caso de quo, il territorio interessato è rappresentato da una intera  vallata montana comprendente anche il territorio di un parco nazionale che,  secondo la stazione appaltante, presenta problematiche molto complesse e  articolate connesse alla pianificazione forestale. Ai sensi dell’art. 1 (Oggetto  dell’appalto) del Disciplinare di gara, gli elaborati riguarderanno la  pianificazione urbanistica e paesaggistica, la valutazione ambientale  strategica, gli studi geologici, gli studi idraulici, gli studi agronomici e  forestali.
Alla luce di quanto considerato, la scelta della stazione appaltante di non  equiparare, nel caso di specie, ai Dottori Agronomi e Forestali gli iscritti  all’Albo degli Agrotecnici e degli Agrotecnici Laureati non appare affetta da  illogicità e ragionevolezza ma, al contrario, pertinente e congrua rispetto  all’oggetto dell’appalto e all’interesse pubblico perseguito.
Occorre infatti considerare che la stazione appaltante, nell’individuare,  nell’esercizio della propria discrezionalità, i requisiti e le capacità  necessari per la partecipazione alla gara, è chiamata a effettuare un bilanciamento  tra l’interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali  partecipanti, di cui all’art. 83, comma 2, d.lgs. n. 50/2016, e l’interesse  pubblico di volta in volta perseguito tramite l’indizione della gara, alla luce  del principio di proporzionalità, che esige che ogni requisito individuato sia  al tempo stesso necessario e adeguato agli scopi perseguiti. In considerazione  di ciò, la mancata apertura alla partecipazione di professionalità non  qualificate rispetto all’oggetto della gara non è da ritenersi una restrizione  della platea dei potenziali concorrenti che vada oltre lo stretto  indispensabile.

Alla  luce delle considerazioni sopra esposte,

Il Consiglio

ritiene, nei limiti delle  motivazioni che precedono,

       
  • la clausola del disciplinare che non equipara gli  iscritti all’Albo degli Agrotecnici e Agrotecnici Laureati agli scritti  all’Albo dei Dottori Agronomi e Forestali conforme alla normativa di  settore. 
       
       

Raffaele Cantone 

Depositato  presso la Segreteria del Consiglio in data 12 luglio 2019

Il segretario Maria Esposito

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1«Sono di competenza dei  dottori agronomi e dei dottori forestali le attività volte a valorizzare e  gestire i processi produttivi agricoli, zootecnici e forestali, a tutelare  l'ambiente e, in generale, le attività riguardanti il mondo rurale. In  particolare, sono di competenza dei dottori agronomi e dei dottori forestali:
a) la direzione,  l'amministrazione, la gestione, la contabilità, la curatela e la consulenza,  singola o di gruppo, di imprese agrarie, zootecniche e forestali e delle  industrie per l'utilizzazione, la trasformazione e la commercializzazione dei  relativi prodotti;
b) lo studio, la  progettazione, la direzione, la sorveglianza, la liquidazione, la misura, la  stima, la contabilità e il collaudo delle opere di trasformazione e di  miglioramento fondiario, nonché delle opere di bonifica e delle opere di  sistemazione idraulica e forestale, di utilizzazione e regimazione delle acque  e di difesa e conservazione del suolo agrario, sempreché queste ultime, per la  loro natura prevalentemente extra agricola o per le diverse implicazioni  professionali non richiedano anche la specifica competenza di professionisti di  altra estrazione;
c) lo studio, la  progettazione, la direzione, la sorveglianza, la liquidazione, la misura, la  stima, la contabilità e il collaudo di opere inerenti ai rimboschimenti, alle  utilizzazioni forestali, alle piste da sci ed attrezzatture connesse, alla  conservazione della natura, alla tutela del paesaggio ed all'assestamento  forestale;
d) la progettazione, la  direzione, la sorveglianza, la liquidazione, la misura, la stima, la  contabilità ed il collaudo, compresa la certificazione statica ed antincendio,  dei lavori relativi alle costruzioni rurali e di quelli attinenti alle  industrie agrarie e forestali, anche se iscritte al catasto edilizio urbano ai  sensi dell'articolo 1, comma 5,  del decreto-legge  27 aprile 1990, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 26  giugno 1990, n. 165, nonché dei lavori relativi alle opere  idrauliche e stradali di prevalente interesse agrario e forestale ed  all'ambiente rurale, ivi compresi gli invasi artificiali che non rientrano  nelle competenze del servizio dighe del Ministero dei lavori pubblici;
e) tutte le operazioni  dell'estimo in generale e, in particolare, la stima e i rilievi relativi a beni  fondiari, capitali agrari, produzioni animali e vegetali dirette o derivate,  mezzi di produzione, acque, danni, espropriazioni, servitù nelle imprese  agrarie, zootecniche e forestali e nelle industrie per l'utilizzazione, la  trasformazione e la commercializzazione dei relativi prodotti;
f) i bilanci, la  contabilità, gli inventari e quant'altro attiene alla amministrazione delle  aziende e imprese agrarie, zootecniche e forestali o di trasformazione e  commercializzazione dei relativi prodotti e all'amministrazione delle  associazioni di produttori, nonché le consegne e riconsegne di fondi rustici;
g) l'accertamento di  qualità e quantità delle produzioni agricole, zootecniche e forestali e delle  relative industrie, anche in applicazione della normativa comunitaria,  nazionale e regionale;
h) la meccanizzazione  agrario-forestale e la relativa attività di sperimentazione e controllo nel  settore applicativo;
i) i lavori e gli incarichi  riguardanti la coltivazione delle piante, la difesa fitoiatrica,  l'alimentazione e l'allevamento degli animali, nonché la conservazione, il  commercio, l'utilizzazione e la trasformazione dei relativi prodotti;
l) lo studio, la  progettazione, la direzione, la sorveglianza, la liquidazione, la misura, la  stima, la contabilità ed il collaudo dei lavori relativi alla tutela del suolo,  delle acque e dell'atmosfera, ivi compresi i piani per lo sfruttamento ed il  recupero di torbiere e di cave a cielo aperto, le opere attinenti  all'utilizzazione ed allo smaltimento sul suolo agricolo di sottoprodotti  agro-industriali e di rifiuti urbani, nonché la realizzazione di barriere  vegetali antirumore;
m) i lavori catastali,  topografici e cartografici sia per il catasto rustico che per il catasto  urbano;
n) la valutazione per la  liquidazione degli usi civici e l'assistenza della parte nella stipulazione di  contratti individuali e collettivi nelle materie di competenza;
o) le analisi  fisico-chimico-microbiologiche del suolo, i mezzi di produzione e dei prodotti  agricoli, zootecnici e forestali e le analisi, anche organolettiche, dei  prodotti agro-industriali e l'interpretazione delle stesse;
p) la statistica, le  ricerche di mercato, il marketing, le attività relative alla  cooperazione agricolo-forestale, alla industria di trasformazione dei prodotti  agricoli, zootecnici e forestali ed alla loro commercializzazione, anche  organizzata in associazioni di produttori, in cooperative e in consorzi;
q) gli studi di assetto  territoriale ed i piani zonali, urbanistici e paesaggistici; la programmazione,  per quanto attiene alle componenti agricolo-forestali ed ai rapporti  città-campagna; i piani di sviluppo di settore e la redazione nei piani  regolatori di specifici studi per la classificazione del territorio rurale,  agricolo e forestale;
r) lo studio, la  progettazione, la direzione, la sorveglianza, la misura, la stima, la  contabilità ed il collaudo di lavori inerenti alla pianificazione territoriale  ed ai piani ecologici per la tutela dell'ambiente; la valutazione di impatto  ambientale ed il successivo monitoraggio per quanto attiene agli effetti sulla  flora e la fauna; i piani paesaggistici e ambientali per lo sviluppo degli  ambiti naturali, urbani ed extraurbani; i piani ecologici e i rilevamenti del  patrimonio agricolo e forestale;
s) la studio, la  progettazione, la direzione, la sorveglianza, la misura, la stima, la  contabilità ed il collaudo di lavori inerenti alla valutazione delle risorse  idriche ed ai piani per la loro utilizzazione sia a scopo irriguo che per le  necessità di approvvigionamento nel territorio rurale;
t) lo studio, la  progettazione, la direzione e il collaudo di interventi e di piani  agrituristici e di acquacoltura;
u) la progettazione e la  direzione dei lavori di costruzioni rurali in zone sismiche di cui agli articoli 17 e 18 della legge 2  febbraio 1974, n. 64;
v) la progettazione, la  direzione, la sorveglianza, la liquidazione, la misura, la contabilità ed il  collaudo di lavori relativi al verde pubblico, anche sportivo, e privato, ai  parchi naturali urbani e extraurbani, nonché ai giardini e alle opere a verde  in generale;
z) il recupero  paesaggistico e naturalistico; la conservazione di territori rurali, agricoli e  forestali; il recupero di cave e discariche nonché di ambienti naturali;
aa) le funzioni peritali e  di arbitrato in ordine alle attribuzioni indicate nelle lettere precedenti;
bb) l'assistenza e la  rappresentanza in materia tributaria e le operazioni riguardanti il credito e  il contenzioso tributario attinenti alle materie indicate nelle lettere  precedenti;
cc) le attività, le  operazioni e le attribuzioni comuni con altre categorie professionali ed in  particolare quelle richiamate nell'articolo 19 del regio decreto  11 febbraio 1929, n. 274 , ivi comprese quelle elencate sotto le  lettere a), d), f), m), n) dell'articolo 16 del medesimo regio decreto  n. 274 del 1929 e quelle di cui all'articolo 1 del regio decreto  16 novembre 1939, n. 2229 ed agli articoli 1 e 2 della legge 5  novembre 1971, n. 1086 , nei limiti delle competenze dei geometri».

2 «1. L'iscrizione  all'albo degli agrotecnici consente:
a) la direzione e  l'amministrazione di cooperative di produzione, commercializzazione e vendita  di prodotti agricoli;
b) la direzione,  l'amministrazione e la gestione di aziende agrarie e zootecniche e di aziende  di lavorazione, trasformazione e commercializzazione di prodotti agrari e  zootecnici, limitatamente alle piccole e medie aziende, ivi comprese le  funzioni contabili, quelle di assistenza e rappresentanza tributaria e quelle  relative all'amministrazione del personale dipendente dalle medesime aziende;
c) l'assistenza  tecnico-economica agli organismi cooperativi ed alle piccole e medie aziende  compresa la progettazione e direzione di piani aziendali ed interaziendali,  anche ai fini della concessione dei mutui fondiari, nonché le opere di  trasformazione e miglioramento fondiario;
d) l'assistenza alla  stipulazione dei contratti agrari;
e) la formulazione e  l'analisi dei costi di produzione e la consulenza ed i controlli analitici per  i settori lattiero-caseario, enologico ed oleario;
f) la rilevazione dei dati  statistici;
g) l'assistenza tecnica per  i programmi e gli interventi fitosanitari e di lotta integrata;
h) la curatela di aziende  agrarie e zootecniche;
i) la direzione e  manutenzione di parchi e la progettazione, direzione e manutenzione di  giardini, anche localizzati, gli uni e gli altri, in aree urbane;
l) le attività connesse  agli accertamenti ed alla liquidazione degli usi civici;
m) l'assistenza tecnica ai  produttori singoli ed associati;
n) le attribuzioni  derivanti da altre leggi;
o) l'esercizio delle  competenze connesse al titolo di specializzazione ottenuto a seguito di  regolare corso istituito dallo Stato o dalle regioni».