Delibera numero 361 del 22 aprile 2020

concernente misure di prevenzione della corruzione adottate dall’Autorità di Sistema Portuale [omissis] _ Monitoraggio

Riferimenti normativi: legge 6 novembre 2012, n. 190.
Parole-chiave: “PTPCT”.

“Non massimabile”

Il Consiglio dell’Autorità nazionale anticorruzione

nell’adunanza del 22 aprile 2020;

visto l’art. 1, comma 2, della legge 6 novembre 2012, n. 190 e successive modificazioni, secondo cui l’Autorità esercita la vigilanza e il controllo sull’effettiva applicazione e sull’efficacia delle misure adottate dalle pubbliche amministrazioni ai sensi dei commi 4 e 5 del medesimo articolo;
visto l’articolo 1, comma 3, della, secondo cui l’Autorità esercita poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni e ordina l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dal piano nazionale anticorruzione e dai piani di prevenzione della corruzione delle singole amministrazioni e dalle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa previste dalla normativa vigente, ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza;
vista la deliberazione [omissis];
vista la relazione dell’Ufficio vigilanza sulle misure anticorruzione (UVMAC).

Fatto

Il Consiglio dell’Autorità, nell’adunanza del 26 giugno 2019, nell’approvare la relazione ispettiva predisposta dai dirigenti ispettori, ha deliberato il monitoraggio sull’adempimento degli impegni assunti dal RPCT nel corso della visita ispettiva trasmettendo gli atti al competente ufficio d vigilanza.
Gli ispettori e la GdF avevano valutato che il PTPCT 2018/2020, oggetto di esame, “pur avendo affrontato i punti cardine previsti dai PNA  dal 2013 ad oggi, ed in particolare dall’approfondimento specificamente dedicato alle Autorità Portuali dal PNA 2017, non risulta(va) calato nella nuova realtà organizzativa, come peraltro precisato e motivato dal RPCT.[…], non introducendo misure concrete, né risultando effettuato un monitoraggio su quanto previsto, dato che il Piano rinvia(va) quasi interamente alla conclusione del processo di riorganizzazione dell’AdSP”.
L’attività istruttoria dell’Autorità che ne è seguita era stata condotta nell’ottica di verificare se le criticità emerse in sede di esame del PTPCT 2018-2020 fossero state colmate in occasione della redazione del PTPCT 2019-2021, tenendo anche conto della Relazione del RPCT per il 2018.
Esame PTPCT 2019-2021
Con riferimento al livello di attuazione del PTPCT 2018-2020, nella Relazione 2018 il RPCT aveva ribadito la necessità di un ulteriore passaggio di revisione della gestione del rischio, inserendo ulteriori misure; la gestione del rischio, tuttavia, necessitava di ulteriori risorse umane a seguito della completa riorganizzazione che, al momento della redazione della Relazione era in attesa dell’approvazione da parte del Ministero Vigilante (MIT) del Piano di Fabbisogno del Personale (PTFP).
Per il 2019 era programmata la seguente procedura approvativa: trasmissione del Piano al Presidente per l’approvazione; successiva trasmissione del Piano al Comitato di Gestione al fine di portare a conoscenza delle azioni che si vogliono intraprendere e le criticità riscontrate, secondo una precisa prima analisi delle opportunità e dei rischi.
Il RPCT, nella relazione di fine anno 2018, auspicava che per la redazione e l’approvazione del PTPCT 2019-2021 potesse trovare applicazione la nuova sequenza suggerita dalla deliberazione n. 1208 del 22 novembre 2017 per la quale ‹‹il Presidente sembra rappresentare l’organo di indirizzo politico esecutivo monocratico e, in quanto tale, potrebbe anch’egli essere indicato come soggetto competente all’approvazione del PTPCT. Si ritiene, quindi, che l’adozione finale del PTPC nelle AdSP possa, di norma, prevedere un doppio passaggio: l’approvazione da parte del Comitato di gestione di un documento di carattere generale sul contenuto del PTPCT, mentre l’organo esecutivo, rappresentato dal Presidente, potrebbe conservare la propria competenza sull’adozione finale del Piano.››
Il PTPCT 2019-2021 aveva dato particolare rilievo all’attività contrattuale rappresentando, tra l’altro, come le due preesistenti Autorità portuali erano dotate, soprattutto per le procedure sotto soglia, di regolamenti interni molto diversi tra loro. La Costituzione dell’AdSP [omissis] ha, di fatto, azzerato, la regolamentazione interna, rendendo con ciò necessario ed urgente, regolamentare in maniera univoca i procedimenti di gara, soprattutto quelli sotto soglia.
In sede di analisi del PTPCT 2019-2021 risultava che l’Amministrazione aveva affidato negli ultimi tre anni appalti di importi estremamente rilevanti che gestiva in gran parte mediante il ricorso a procedure negoziate e/o in economia. Emergeva parimenti che gli uffici facevano ricorso agli istituti delle opere complementari e della variante.
Particolare attenzione, il Piano aveva posto alle concessioni e autorizzazioni individuando per esse possibili eventi rischiosi e fattibili misure di contenimento; parimenti era stato posto in rilievo l’attività di programmazione, in particolare il Piano di Sistema Portuale, la vigilanza ispettiva nelle sedi portuali e gli aspetti organizzativi interni.
Con riferimento alla misura della rotazione, il Piano riportava che l’Amministrazione, in ragione del numero limitato di personale operante al suo interno, aveva ritenuto, nei precedenti Piani, che la rotazione del personale avrebbe potuto causare inefficienza e inefficacia, tale da precludere, in alcuni casi, la possibilità di erogare in maniera ottimale i servizi ai cittadini. Pertanto, l’Amministrazione aveva ritenuto opportuno limitare la rotazione nei settori più esposti a rischio di corruzione garantendo l’alternanza delle figure dei RUP e dei componenti delle commissioni di gara e di concorso.
Il Piano 2019-2021 prevedeva che, nel corso del 2019, in attuazione della nuova pianta organica, sarebbero state richieste le nuove dichiarazioni di incompatibilità ai dirigenti per la nuova posizione assunta. Era previsto altresì un gruppo di lavoro per redigere apposito regolamento in tema di conferimento e autorizzazione di incarichi ai dipendenti.
Quanto alla rotazione “straordinaria”, il RPCT aveva affermato che l’Ente avrebbe provveduto a regolamentare la stessa nell’ambito dell’aggiornamento 2020 del PTPCT al fine di recepire le definitive indicazioni del PNA 2019.
Con riferimento alle misure volte a contrastare il verificarsi di situazioni di conflitto di interessi, il PTPCT 2019-2021 prevedeva che l’Autorità di sistema portuale avrebbe provveduto ad integrare e/o aggiornare le attuali disposizioni in materia in esito alle risultanze dell’attività del gruppo di lavoro ad hoc costituito presso Assoporti, nonché alla luce delle ulteriori indicazioni del PNA 2019.
La disciplina riguardante l’inconferibilità, l’incompatibilità relativamente agli incarichi dirigenziali, nonché lo svolgimento di attività successive alla cessazione del rapporto di lavoro, pur prevista nei paragrafi 4.1.6, 4.1.7 e 4.1.8. PTPCT 2019-2021 sarebbe stata oggetto di una uniforme e completa regolamentazione, al tempo in esame presso i tavoli di lavoro di Assoporti.

Tutto ciò premesso e considerato, con deliberazione n. [omissis], l’Autorità aveva deliberato
di sottoporre l’Amministrazione ad un futuro e attento monitoraggio, a partire dalla Relazione per il 2019, sullo sviluppo delle misure accennate e sull’attuazione di quelle previste.

Ritenuto in diritto
La Relazione annuale 2019
Nel corso del 2019 l’amministrazione ha completato e attuato i provvedimenti già assunti nel corso del 2018, in vigenza del PTPCT di quell’anno:
- Piano di informatizzazione [omissis];
- Linee guida per la valutazione della performance dirigenziali [omissis] ;
- Regolamento concessioni e canoni [omissis];
- adozione della pianta organica [omissis].
Inoltre, in attuazione dell’aggiornamento 2019, risultano altresì assunte le seguenti, ulteriori misure:
- customer satisfaction, rilevazione mediante questionario somministrato all’utenza al fine di acquisire da questa le proprie valutazioni sull’attività dell’Ente;
- attività formativa che nel corso del 2019 che ha visto una parte consistente di personale svolgere corsi di aggiornamento in tutti i principali settori a rischio corruzione.
Riguardo a quest’ultimo aspetto, è stato evidenziato che orientativamente nel corso del 1° trimestre 2020, presso le sedi di [omissis] e [omissis], il RPCT ed il relativo personale di supporto terrà un corso obbligatorio per tutto il personale dell’Ente (dirigenti e personale non dirigenziale) in ordine alle novità introdotte dal PNA 2019, al PTPCT 2020-2022, nonché sulle tematiche generali in materia di anticorruzione e trasparenza.
In relazione alle previsioni del PTPCT 2019 sono state assunte, nel corso dell’anno di riferimento, le sottoelencate iniziative:
- attuazione della nuova pianta organica, avvenuta con Ordine di servizio [omissis];
- nuovo Regolamento sull’accesso agli atti ex legge n. 241/1990, accesso Civico, accesso generalizzato (FOIA), la cui definitiva adozione è prevista nel 1° trimestre 2020;
- nuovo Regolamento del lavoro portuale, ex art. 68 C.d.N. [omissis];
- nuovo Regolamento sulle procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, per le indagini di mercato e la formazione e gestione degli elenchi di operatori economici e procedure negoziate, la cui definitiva adozione è prevista nel 1° trimestre 2020;
- redazione dello studio “Il sistema Statistico dei Porti di Sistema – Definizione di un sistema unico di codificazione del flusso informativo per la produzione del dato statistico”, redatto in conformità agli obiettivi ministeriali assegnati al Presidente dell’Ente per l’anno 2019, attraverso cui sono affrontate le problematiche dell’accertamento del dato statistico e delle entrate correlate attraverso i “diritti di porto” ed in cui sono indicate possibili soluzioni operative/regolamentari.

Il PTPCT 2020-2022
L’analisi del contesto esterno afferma che il maggior rischio corruttivo per l’area di influenza della AdSP [omissis] è legato al settore degli appalti, anche attraverso il traffico di influenze illecite.
In coerenza con quanto previsto nel PNA 2019, l’amministrazione ha incluso ulteriori aree di rischio, che rispecchiano le specificità funzionali e di contesto.

Le aree di rischio individuate fanno riferimento essenzialmente a:
- Concessioni a Autorizzazioni.
In assenza della normativa secondaria nazionale, le AdSP applicano le scarne indicazioni contenute nella normativa di fonte primaria e i principi giurisprudenziali in materia. In un apprezzabile sforzo di autoregolazione, anche al fine di meglio disciplinare tutte le rilevanti fasi procedimentali, l’AdSP ha indicato nel Piano un’ampia casistica di possibili eventi rischiosi (9) alla quale corrisponde un’altrettanto ricca indicazione di misure possibili (22).
L’AdSP, inoltre, al fine di ridurre i rischi ha adottato, con delibera del Comitato di gestione [omissis], il “Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione dell’Autorità di sistema portuale del [omissis]”, entrato in vigore, per tutti i porti dell’Ente, il 1° gennaio 2020.
Nel corso di validità del Piano è previsto un monitoraggio del regolamento al fine di valutare eventuali ulteriori modifiche.
- Programmazione e in particolare il piano regolatore di sistema portuale
Il PTPCT rappresenta al riguardo che la complessità delle procedure di predisposizione e approvazione dei Piani, sopra descritte, comporta che può intercorrere anche un notevole lasso di tempo tra l’adozione del Piano da parte del Comitato di gestione e l’approvazione dello stesso da parte della Regione, con conseguenti possibili ripensamenti da parte degli enti territoriali coinvolti. Di conseguenza, i tempi di attuazione delle linee programmatiche di sviluppo di un porto si sono spesso rivelate del tutto incompatibili con i cambiamenti del traffico marittimo e con l’urgenza della domanda degli operatori internazionali. L’amministrazione ha quindi individuato come possibile evento rischioso pressioni particolaristiche esercitate dai portatori di interessi privati che agiscono in funzione di rendite di posizione a causa della mancata approvazione di piani regolatori portuali aggiornati.
Le misure previste per i Piani sono quelle già indicate sopra per le concessioni dirette innanzitutto a garantire la pubblicità degli affidamenti al fine di garantire la partecipazione di potenziali interessati e, così facendo, ottenere il duplice effetto di selezionare un concessionario che offra maggiori garanzie e di ottenere un ulteriore forma controllo da parte dei controinteressati. E’ del tutto evidente, in ogni caso, che la mancata previsione di destinazioni d’uso o di norme urbanistiche utilizzabili nel Piano Regolatore portuale non può che portare alla necessaria archiviazione di una eventuale domanda e/o proposta progettuale
- Vigilanza ispettiva nelle sedi portuali
L’art. 6, c. 4, lett. a) della legge n. 84/94 attribuisce alle AdSP, tra l’altro, la funzione di controllo delle operazioni e dei servizi portuali e delle altre attività commerciali e industriali. Ai sensi dell’art. 24, c. 2-bis, della medesima legge spettano alle Autorità anche i poteri di vigilanza e controllo in ordine all’osservanza delle disposizioni in materia di sicurezza ed igiene del lavoro ed i connessi poteri di polizia amministrativa. A tali compiti si affiancano le attività di controllo previste agli artt. 4 e 38 del d.lgs. 27 luglio 1999, n. 272 in tema di sicurezza e salute dei lavoratori nell’espletamento di operazioni e servizi portuali, nonché di operazioni di manutenzione, riparazione e trasformazione delle navi in ambito portuale e ulteriori attività ispettive in tema di beni demaniali (occupazioni abusive, danneggiamento di beni demaniali e uso improprio di beni demaniali), di lavori portuali (interferenze tra terminalista e impresa portuale utilizzata; modalità d’impiego lavoratori e imprese appaltatrici, orari di lavoro), di lavoro (esercizio di attività senza autorizzazione, utilizzo di lavoratori irregolari), di viabilità (rilevazione di soste irregolari, presenza di carichi con merci pericolose incustodite), di security (controllo dei titoli d’accesso).
L’attività di vigilanza è, in generale, suscettibile di condizionamenti e pressioni esterne in quanto connotata da discrezionalità
Nel Codice di comportamento dei dipendenti dell’AdSP, come previsto nel precedente Piano, sono stati previsti specifici riferimenti ai doveri di condotta degli ispettori.
Si specifica comunque che all’interno di un tale sistema di attività, ove il personale opera ed è formato secondo una precisa normativa nazionale ed internazionale, nonché nel contesto di un preciso e sistematico apparato di controlli da parte di soggetti terzi, disciplinato ulteriormente da norme comportamentali interne, si può valutare sufficientemente basso il rischio corruttivo e non appaiono necessarie ulteriori misure rispetto a quelle previste dal registro dei rischi degli scorsi anni, ad eccezione della previsione di una relazione sulle attività di safety e security da parte dei dirigenti responsabili all’interno della nuove Linee Guida per la relazione semestrale sull’attuazione del Piano da parte della struttura.
Relativamente alle attività di controllo delle attività di cui agli artt. 16 (Operazioni portuali e servizi portuali), 17 (Disciplina della fornitura del lavoro portuale temporaneo) e 18 (Concessione di aree e banchine) della legge n. 84/1994, recante norme sul Riordino della legislazione in materia portuale, oltre alla safety, si prevede nel corso del 2020 l’adozione di un unico regolamento sul lavoro portuale a livello di AdSP.
Possibili misure sono: svolgimento di attività di vigilanza in forme collegiali per l’esercizio di attività di accertamento, almeno nei casi di maggiore complessità; programmazione delle misure di rotazione del personale impiegato in tale settore; elaborazione di percorsi formativi del personale dipendente nello specifico settore tecnico di competenza, nonché in materia di prevenzione della corruzione, legalità e codici di comportamento
- Aspetti organizzativi interni.
  1. : reclutamento del personale
Le AdSP, in attuazione di quanto previsto dal c. 5 dell’art. 6 della legge n. 84/1994, devono dotarsi di un apposito “Provvedimento” per regolare le modalità di reclutamento del personale secondo procedure di «pubblica e trasparente selezione» da sottoporre all’approvazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
L’AdSP [omissis] ha adottato, con decreto del Presidente n. 11 in data 3.8.2017, il previsto regolamento redatto secondo le linee ministeriali, dandone evidenza sul proprio sito istituzionale. Il possibile rischio connesso è l’inefficiente svolgimento delle procedure di selezione e mancanza di trasparenza delle stesse.
Possibili misure sono: rispetto delle misure di trasparenza previste dal d.lgs. 33/2013, in particolare: pubblicazione sul sito istituzionale nella sezione “Amministrazione Trasparente” dei regolamenti predetti e/o degli atti generali che disciplinano le modalità di selezione del personale a tempo determinato e indeterminato; Pubblicazione sul sito istituzionale dei documenti relativi all’avvio della procedure – avviso e criteri di selezione - e l’esito della stesse ai sensi dell’ art. 19 del d.lgs. 33/2013; Con riferimento agli incarichi di collaborazione e consulenza conferiti all’esterno, pubblicazione del compenso, comunque denominato, ai sensi dell’art. 15, co. 2 del d.lgs. 33/2013, relativo ad ogni singolo incarico di collaborazione e consulenza conferito; Pubblicazione sul sito del Contratto nazionale di categoria di riferimento del personale dipendente (art. 21, d.lgs. n. 33/2013) e, per il personale in regime di diritto privato, le procedure concorsuali dirette alla ricerca delle migliori professionalità; Pubblicazione dei dati complessivi sul personale in servizio a tempo indeterminato e determinato (artt. 16 e 17, d.lgs. n. 33/2013) con l’indicazione del relativo costo annuale e dei tassi di assenza.
  1. : gestione dei conflitti di interessi nel conferimento di incarichi esterni.
È previsto dal Piano che l’AdSP si doti di un apposito regolamento in materia. Nelle more viene contemplato il rinvio ad una disciplina di carattere generale, rinvenibile anche attraverso il Codice di comportamento.
Adozione di un codice “etico” da applicare ai componenti dell’organo di indirizzo politico delle AdSP (Presidente, Comitato di gestione e Segretario generale), cui gli stessi potranno aderire su base volontaria. E’opportuno che tale codice preveda apposite clausole di risoluzione o decadenza del rapporto di lavoro graduate in base alla gravità della violazione degli obblighi di condotta ivi previsti.
  1. : composizione del Comitato di gestione e profili di conflitto di interesse.
Nei processi decisionali del Comitato di gestione sussistano interessi e ruoli confliggenti. Rischio che parrebbe mitigato dalla disposizione sopra richiamata del Codice di comportamento, introdotta dal nuovo decreto ancora in fase di definitiva pubblicazione. Tale circostanza è acuita dal fatto che la riforma di cui al d.lgs. n. 169/2016 ha accentrato sia le funzioni di indirizzo che quelle di gestione nelle mani dell’organo di indirizzo politico (Comitato di gestione e Presidente).
  1. : rotazione del personale
In tale ambito un possibile evento rischioso è dato da azioni e comportamenti tesi ad impedire la misura anticorrutiva preventiva legata alla rotazione del personale relativamente ai compiti da questo svolti.
Le misure previste sono: programmazione di adeguate misure di formazione del personale (specie in questa fase di riorganizzazione dovuta alla radicale riforma del settore), al fine di rendere fungibili le professionalità in una pluralità di ambiti lavorativi; applicazione della particolare misura della rotazione territoriale, cioè tra sedi diverse della stessa AdSP (uffici territoriali e uffici amministrativi decentrati), da promuoversi, nello spirito di collaborazione interna all’amministrazione, su base volontaria, previa adeguata informazione alle organizzazioni sindacali e specificandone la programmazione e le modalità in sede di PTPCT.
Il Piano prevede, tuttavia, che tale misura vada comunque valutata ulteriormente per l’applicazione alla AdSP Mare di Sardegna in quanto, a differenza della maggior parte delle AdSP, le notevoli distanze tra i diversi e numerosi porti ricompresi nella circoscrizione creano difficoltà, peraltro accresciute dalla precarietà ed inefficienza del sistema di connessione (trasporti pubblici e privati). Nella specifica parte relativa alla rotazione del personale (cfr. § 4.1.4) si forniscono specifiche indicazioni giuridico/operative.
Per quanto riguarda la mappatura dei processi, la metodologia è quella di cui all’Allegato 1 del PNA 2019 (identificazione, descrizione e rappresentazione).
La mappatura dei processi effettuata dalla AdSP [omissis] è da considerarsi in progress per le già evidenziate problematiche interne all’organizzazione della AdSP e secondo le indicazioni di gradualità suggerite da ANAC nel PNA 2019 in particolari casi.
Nel 2020 è prevista un’ulteriore fase di mappatura, più rispondente alle indicazioni del PNA 2019; nel PTPCT si evidenzia che probabilmente una completa mappatura dei processi non sarà disponibile prima del 2021, per le difficoltà a completare la struttura organizzativa/operativa dell’Ente.
Nell’individuazione delle azioni necessarie per l’analisi dell’esposizione al rischio, l’AdSP [omissis] ha optato per un approccio qualitativo, non avendo ritenuto sussistenti le condizioni per redigere un sistema di misurazione alternativo.

Conclusivamente il PTPCT 2020-2022 riguarda aspetti all’attualità ancora non definiti, in ragione del persistere di una fase transitoria legata al completamento dell’estensione della circoscrizione dell’Ente ed al completamento dell’assunzione diretta delle competenze nei porti di nuova acquisizione.
Il nuovo assetto organizzativo, suddiviso su più porti, ciascuno con peculiarità specifiche, ha comportato e, verosimilmente, comporterà il riavvio del processo di analisi dei rischi, l’assunzione di apposite misure anticorruzione, l’aumento e la revisione dei procedimenti e delle competenze.
Pertanto, le valutazioni contenute nel PTPCT 2020-2022 fanno riferimento al contesto attuale, non potendo consentire alcuna stima in merito a quello che verrà a determinarsi solo con la piena ed effettiva operatività dell’Autorità di sistema portuale [omissis].
Ciò detto, va comunque considerato che il PTPCT esaminato costituisce uno strumento nel quale l’amministrazione ha individuato i processi volti a definire una strategia di prevenzione del fenomeno corruttivo; in esso risulta delineato un programma di attività derivante da una preliminare fase di analisi che, in sintesi, consiste nell’esaminare l’organizzazione, le sue regole e le sue prassi di funzionamento in termini di “possibile esposizione” al fenomeno corruttivo.
Tale programma si riferisce al sistema dei processi organizzativi, con particolare attenzione alla struttura dei controlli ed alle aree sensibili nel cui ambito potrebbero verificarsi episodi di corruzione. In sostanza, l’amministrazione ha attivato azioni volte a ridurre, al presente, significativamente il rischio di comportamenti corruttivi. Considerando il PTPCT come uno strumento di programmazione in continuo e progressivo sviluppo è da attendersi per le prossime annualità un maggiore e puntuale livello di analisi e di misure.

Considerato che nel PTPCT sono state esaminate l’organizzazione, le sue regole e le sue prassi di funzionamento in termini di “possibile esposizione” al fenomeno corruttivo e che il PTPCT è uno strumento di programmazione in continuo e progressivo sviluppo, si ritiene che l’amministrazione abbia dimostrato di aver attivato azioni volte a ridurre, al presente, il rischio di comportamenti corruttivi e che è da attendersi per le prossime annualità un maggiore e puntuale livello di analisi e di misure.
Tutto ciò premesso e considerato,

DELIBERA

  1. la definizione dell’attività d vigilanza sulle misure di prevenzione della corruzione adottate dall’Autorità di Sistema Portuale[omissis].
  2. di dare comunicazione della delibera al Presidente e al RPCT dell’Autorità di Sistema Portuale [omissis].

 

Presidente f.f.
Francesco Merloni

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 28 aprile 2020

Il Segretario, Rosetta Greco

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