Delibera numero 964 del 16 ottobre 2019

Bando di gara per l’affidamento delle opere di efficientamento energetico relative al plesso scolastico di San Lino, a ridotto impatto ambientale, ove pertinente, Decreto Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 11.10.2017. CIG 793932061F. Importo a base d’asta €432.750,00. Comune di Volterra (PI)

Fascicolo n. 2857/2019

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione
 

nell’adunanza del 16 ottobre 2019;

Visto l’articolo 19, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni,
dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, secondo cui i compiti e le funzioni svolti dall’Autorità di vigilanza
sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all’Autorità nazionale anticorruzione;
Visto il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50;
Visto il d.lgs 12 aprile 2006, n. 163;
Visto il d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207;
 

CONSIDERATO IN FATTO
È giunto a questa Autorità specifico esposto - prot. n. 49713 del 19.6.2019 - nel quale si paventavano criticità nella individuazione delle categorie generali e specializzate indicate nel bando di gara. Segnatamente, l’esponente evidenziava che sebbene la prevalenza delle opere da eseguirsi fosse la fornitura e posa in opera di serramenti - e quindi come tale direttamente riconducibile alla categoria specializzata OS6 - la Stazione Appaltante aveva indicato quale categoria prevalente la OG1. Inoltre, comunicava di aver già provveduto a segnalare tale circostanza alla Stazione Appaltante la quale aveva risposto che «Benché sia ravvisabile una sorta di prevalenza di opere riconducibili alla categoria OS6, ovvero fornitura e posa in opera di serramenti, si precisa tuttavia che l'intervento oggetto del presente appalto, oltre a tali opere, comprende ulteriori diverse lavorazioni, tra le quali opere connesse alle lavorazioni edili ed opere impiantistiche ecc., in presenza delle quali, si rende tuttavia necessaria l'organizzazione ed il coordinamento di dette diverse attività. La qualificazione nella categoria generale OG1, come da propria declaratoria, garantisce la gestione delle lavorazioni ed il coordinamento nel loro complesso. Pertanto, l'inquadramento delle lavorazioni di cui alla categoria prevalente, all'interno della categoria specialistica OS6, sarebbe stato possibile qualora ricomprendessero solo opere di fornitura e posa in opera di infissi. Tale inquadramento sarebbe risultato quindi limitativo e non esaustivo, rispetto alle caratteristiche dell'appalto nel suo complesso. Si conferma quindi la qualificazione prevista dal disciplinare di gara».
Sulla base delle informazioni fornite dall’esponente, nonché delle valutazioni effettuate a seguito dell’esame preliminare della documentazione progettuale e di gara pubblicata sul sito istituzionale del Comune di Volterra, questa Autorità ha avviato specifico procedimento istruttorio con nota n. 58438 del 18.7.2019, contestando una non corretta identificazione da parte della S.A. della categoria prevalente, erroneamente individuata come OG1 in luogo della OS6, con conseguente compromissione del principio di libera concorrenza tra gli operatori economici in sede di gara.
La Stazione Appaltante ha riscontrato la nota di avvio del procedimento istruttorio con nota n. 61202 del 26.7.2019 rappresentando le proprie controdeduzioni.
 

CONSIDERATO IN DIRITTO
Dalla documentazione progettuale e di gara esaminata risulta quanto segue.
Il fabbricato interessato dai lavori è di proprietà del Comune di Volterra; antica sede prima di un istituto religioso e poi di un conservatorio musicale, oggi ospita un complesso scolastico che l’amministrazione intende migliorare sotto l’aspetto energetico. Nella Relazione generale allegata al progetto esecutivo si legge infatti: «Ai fini dell’efficientamento energetico è indispensabile, oltre alla sostituzione delle due caldaie attualmente in funzione, anche provvedere alla sostituzione degli infissi esistenti. Questi, infatti, oggi in massima parte in legno con vetri semplici, non sono in grado di garantire un adeguato benessere climatico agli utenti delle scuole, pur con un ingente dispendio energetico». L’intervento di efficientamento energetico consiste quindi essenzialmente nella sostituzione degli infissi esistenti (rimozione degli infissi esistenti in legno e vetro semplice con infissi in alluminio a taglio termico) e nella sostituzione delle due caldaie attualmente in funzione.
Il Bando di gara stabilisce che la procedura per l’individuazione del soggetto aggiudicatario è la procedura aperta di cui all’art. 60 in combinato disposto con l’art. 32 comma 2 lett. d) del d.lgs. 50/2016, svolta in modalità telematica dalla Centrale Unica di Committenza dei Comuni di Volterra e Montecatini Val di Cecina da aggiudicarsi ai sensi dell’art. 95 e dell’art. 36 comma 9 bis del d.lgs. 50/2016 con il criterio del minor prezzo determinato mediante ribasso percentuale sull’importo dei lavori posto a base di gara. L’importo complessivo dell’appalto ammonta a € 434.650,00 così ripartiti: € 432.750,00 per lavori a base di gara soggetti a ribasso e € 1.900,00 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso. Le categorie di lavori individuate ai sensi dell’art. 3 comma 1 lettere oo-bis) del d.lgs. 50/2016 di cui all’allegato A del dpr 207/2010 sono le seguenti: OG1 – Edifici civili e industriali, € 298.254,83 (68,62%), prevalente; OS28 – Impianti termici e di condizionamento, € 136.395,17 (31,38%), scorporabile a qualificazione obbligatoria.
Dal Computo metrico estimativo risulta che le lavorazioni di cui si compone l’intervento risultano così composte (importi in euro):

• Opere edili 297.450,00
• Opere impiantistiche 135.300,00
• TOTALE 432.750,00
a loro volta le Opere edili risultano articolate nelle seguenti singole lavorazioni:
• Fornitura e posa in opera di infissi (da n. 1 a n. 41) 266.221,23
• Altre lavorazioni (da n. 42 a n. 44) 31.228,77
• TOTALE 297.450,00

Ai fini della procedura di gara tutte le Opere edili ricomprese nel Computo Metrico Estimativo sono state ricondotte alla cat. OG1, le Opere impiantistiche alla cat. OS28.
Con la nota di avvio del procedimento istruttorio è stato contestato alla S.A. che la procedura di gara risulta affetta da un importante profilo di criticità, di seguito evidenziato unitamente alle valutazioni sullo stesso rese dal RUP dell’intervento in sede di controdeduzioni e alle conseguenti considerazioni istruttorie.
Il profilo di criticità venuto in rilevo, come già accennato in fatto, attiene alla individuazione della categoria prevalente. Dall’esame del Computo Metrico Estimativo si evince che la fornitura e posa in opera di infissi risulta essere la lavorazione di maggior peso economico dell’appalto; conseguentemente la Stazione Appaltante sulla scorta della declaratoria di cui all’Allegato A del dpr 5 ottobre 2010 n. 207 avrebbe dovuto inquadrare tale lavorazione nella categoria specializzata OS6 - Finiture di opere generali in materiali lignei, plastici, metallici e vetrosi, indicandola come prevalente nel bando di gara.
Nella nota di controdeduzioni (n. 61202 del 26.7.2019) la S.A. - pur riconoscendo che effettivamente le opere da essa stessa indicate all’interno della categoria OG1 sono costituite prevalentemente da fornitura e posa in opera di serramenti e pertanto riconducibili alla categoria OS6 - ha sostenuto che «la OG1 prevede l’esecuzione di finiture di qualsiasi tipo nonché delle eventuali opere connesse, complementari ed accessorie nelle quali è certamente compresa anche la fornitura e posa in opera di infissi e serramenti di qualsiasi natura. La scelta progettuale di individuare tale categoria scaturisce dal fatto che l’intervento nella sua interezza necessita di una attività di gestione del cantiere abbastanza complessa ove sono presenti lavorazioni che necessitano di un coordinamento proprio della categoria individuata».
Al riguardo, dalla lettura della declaratoria delle lavorazioni di cui all’Allegato A del citato d.p.r. risulta evidente che in molti casi le lavorazioni indicate come categorie generali (OG) sono comprensive anche di lavorazioni indicate come specializzate (OS). Tuttavia, è altrettanto pacifico che il fatto che una lavorazione specializzata sia comunque collocata in un processo realizzativo complesso e coordinato non depone per l’assorbenza automatica della medesima nella categoria generale ad essa più prossima; infatti, come in passato già chiarito dall’Autorità «L'applicazione di un tale principio condurrebbe allo stravolgimento della articolazione delle categorie in categorie di opere generali ed in categorie di opere specializzate» (Determinazione n. 8 del 7.5.2002). Pertanto la Stazione Appaltante avrebbe dovuto indicare nel bando di gara quale categoria prevalente la OS6, trattandosi della lavorazione di gran lunga preponderante dal punto di vista economico rispetto alle altre lavorazioni di cui si compone l’intervento.
La questione non è di poco conto, ritenendosi che l’errata individuazione delle categorie di lavorazioni previste in progetto determina la distorsione del principio di libera concorrenza in quanto suscettibile di alterare significativamente la platea di partecipanti alla gara.
In sede di controdeduzioni la Stazione Appaltante ha sostenuto con riferimento a ciò che «L’individuazione della categoria prevalente nella OG1 non rappresentava certo nell’intento dei progettisti una compromissione del principio di libera concorrenza, dal momento che la platea dei soggetti concorrenti sarebbe stata così facendo certamente più ampia… La stessa sentenza del Consiglio di Stato, sez. V del 12.7.2010 n. 4481, considerata da codesta spettabile Autorità nella Delibera n. 437 del 27.4.2017, ritiene ammissibile l’esecuzione di lavorazioni comprese nella categoria OS6 da parte di imprese qualificate nella categoria generale OG1».
Al riguardo, è appena il caso di rilevare che la scelta operata dall’Amministrazione ha avuto certamente come conseguenza un ampliamento della platea dei partecipanti, in quanto ha consentito la partecipazione alle imprese qualificate in OG1 (sicuramente più numerose), ma anche una sua apprezzabile distorsione, in quanto ha contemporaneamente escluso quelle qualificate nella OS6.
Viceversa, la Stazione Appaltante, in un’ottica di assicurare la massima partecipazione alla gara - secondo un orientamento formulato da questa Autorità già con la Determina n. 8 del 7.5.2002, successivamente ripreso dal Consiglio di Stato, sez. V del 12.7.2010 n. 4481 e da più recenti pronunce tra cui, appunto, la Delibera ANAC n. 437 del 27.4.2017 - avrebbe dovuto individuare quale categoria prevalente la OS6 e consentire, previa espressa indicazione nel bando di gara, la partecipazione anche agli operatori economici qualificati in OG1.

Tutto ciò rilevato e considerato

DELIBERA

di rilevare:

• l’errata individuazione nel bando di gara de quo della categoria prevalente OG1, ove si consideri che le lavorazioni previste in progetto di gran lunga preponderanti dal punto di vista economico sono riconducibili alla categoria specialistica OS6;

• la conseguente violazione del principio di libera concorrenza tra gli operatori con grave alterazione della platea dei potenziali partecipanti alla procedura di gara.

Dà mandato all’Ufficio Vigilanza Lavori di trasmettere la presenta delibera all’Amministrazione Comunale nella persona del Responsabile Unico del Procedimento.

Il Presidente
Raffaele Cantone

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 25 ottobre 2019

Il Segretario, Maria Esposito

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