Delibera numero 563 del 29 maggio 2019

Oggetto: Lavori di completamento della nuova Caserma Compagnia dei Carabinieri in Termoli (CB) Stazione Appaltante: Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche per la Campania, il Molise, la Puglia e la Basilicata. CIG 352195378D.

 

Fascicolo: 5465/2015

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

 

Nell’adunanza del 29 maggio 2019

Visti il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, ed il d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207;

Visto il decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, secondo cui i compiti e le funzioni svolti dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all’Autorità Nazionale Anticorruzione;

Vista la relazione dell’Ufficio Vigilanza Lavori.

Considerato in fatto
Con esposto acquisito al prot. ANAC n. 144618 (all. 1), del 2.11.2015, la Società […omissis…], per il tramite del proprio legale, segnalava che la gara bandita dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche Campania, Molise, Puglia e Basilicata, per i lavori di completamento della nuova Caserma dei Carabinieri di Termoli, non fosse pienamente rispettosa delle prescrizioni di legge, in quanto, nonostante in data 16.12.2011 fosse avvenuta l'aggiudicazione dell’appalto in suo favore e si fosse poi proceduto, il 17.6.2013, alla stipula del contratto, all’epoca dell’esposto non si era ancora provveduto alla consegna delle opere, lamentando, al riguardo, l’esistenza di anomalie che rendevano il progetto a base di gara non cantierabile.
La vicenda portata all’attenzione dell’Autorità nasce da un appalto del 2011, con il quale il Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche Campania, Molise, Puglia e Basilicata poneva in gara, con procedura aperta, i lavori di completamento della nuova Caserma dei Carabinieri di Termoli (CB), consistenti nella realizzazione di una parete ventilata e nella posa in opera di un frangisole.
Gli interventi di cui trattasi appartenevano, in particolare, al terzo ed ultimo lotto, essendo stati i lavori per la costruzione della nuova sede del Comando Compagnia Carabinieri di Termoli ripartiti in lotti distinti, in relazione alle disponibilità finanziarie, come di seguito meglio evidenziato.

  • Lotto 1: lavori di costruzione della nuova caserma Compagnia dei Carabinieri in Termoli (CB), affidati, a seguito dell'esperimento di procedura aperta, all'A.T.I. […omissis…] (capogruppo) e […omissis…] (mandante), con contratto n. 1658 del 19.04.2007 e atto aggiuntivo inscritto al repertorio n. 1703 del 19.03.2010, per l’importo complessivo di € 4.578.398,41, al netto del ribasso d’asta del 20,965%, di cui € 4.343.432,03 per lavori e € 234.966,38 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso d’asta, per un maggiore importo conseguente al contratto suppletivo, pari a € 384.713,44; lavori ultimati in data 6.05.2011 e collaudati in data 26.08.2014;
  • Lotto 1.a): fornitura e posa in opera di due impianti ascensori, affidate all'A.T.I. […omissis…]  (capogruppo) e […omissis…] (mandante) con atto di cottimo fiduciario rep. n. 790 del 08.10.2009, per l’importo di € 54.341,68, al netto del ribasso del 25,965%, prestazione ultimata in data 7.10.2010 e certificata come regolarmente eseguita in data 28.07.2014;
  • Lotto 2: lavori di costruzione della nuova caserma Compagnia dei Carabinieri in Termoli (CB) - sistemazione esterna, affidati con procedura negoziata, richiamando le motivazioni dell'art. 57, comma 2, lett. c) del d.lgs. 163/2006, all'Impresa […omissis…] (poi divenuta […omissis…]), con contratto n. 1717 del 6.05.2011, primo atto aggiuntivo n. 1740 del 13.09.2012, e secondo atto aggiuntivo, per l’importo complessivo di € 616.725,06, di cui € 603.795,11 per lavori, al netto del ribasso del 23,90% ed € 12.929,95 per oneri per la sicurezza; lavori ultimati in data 29.4.2013 e collaudati in data 25.2.2015;
  • Lotto 3: lavori di costruzione della nuova caserma Compagnia dei Carabinieri in Termoli (CB) - opere di completamento (realizzazione di parete ventilata e posa in opera di frangisole), affidati in data 16.12.2011, a seguito dell'esperimento di procedura aperta ai sensi dell’art. 55, comma 1, del d.lgs. n.163/2006, all'impresa […omissis…]con contratto n. 1738 del 17.06.2013, per l’importo complessivo di € 380.400,27, di cui € 370.613,91 per lavori, al netto del ribasso del 26,467% ed € 9.786,36 per oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso d’asta.

La procedura di cui a detto ultimo lotto, afferente alle opere di completamento, si svolgeva mentre erano ancora in corso i lavori dei primi due lotti funzionali, relativi, rispettivamente, alla costruzione dell’edificio e alle opere di sistemazione esterna. Alla data della stipula del contratto dei lavori di completamento affidati alla […omissis…] non erano, infatti, ancora  concluse le operazioni di collaudo del primo lotto, tanto che il Responsabile del Procedimento del tempo rappresentava, con nota prot. n. 11307 del 7.4.2014, alla Commissione di collaudo tecnico-amministrativo del 1° lotto che a seguito di un sopralluogo in cantiere la […omissis…] aveva comunicato, con nota prot. n. 11003 del 3.4.2014, che “parte dell'intonaco esterno dell'intera struttura dove deve essere montata la parete ventilata si presenta in uno stato poco aderente, spicconato in varie zone, lo stesso presenta lesioni e microlesioni di varie entità ...”.
I risultati delle prove, fatte eseguire dall’A.T.I. esecutrice dei lavori del 1° lotto, sugli intonaci per la determinazione della loro consistenza ed aderenza, non confermavano i rilievi della […omissis…] in ordine alle prospettate carenze qualitative degli intonaci, evidenziando invece la sostanziale conformità della composizione alla certificazione di origine, nonché l’elevata resistenza ai cloruri degli stessi. L’A.T.I. esecutrice dei lavori del 1° lotto provvedeva peraltro al ripristino delle porzioni di intonaco esterno ammalorate.
Varie circostanze paiono aver concorso a determinare il rinvio della consegna dei lavori.
Si rileva sul punto come già le attività conseguenti all’espletamento della gara (aggiudicazione definitiva, stipula ed approvazione del contratto) avessero fatto registrare tempi di attuazione considerevoli, ove si consideri che pur essendo stati i lavori aggiudicati in data 16.12.2011, solo in data 17.6.2013 veniva sottoscritto il contratto tra il Provveditorato e l’Impresa e solo in data 5.11.2013 - a ben due anni dall’esperimento della gara - veniva approvato e reso esecutivo il contratto.
Ciò nondimeno - nonostante il lungo tempo trascorso - ancora non si procedeva alla consegna dei lavori.
Se, infatti, da un canto, l’Impresa avanzava - come già indicato - alla Stazione Appaltante contestazioni in ordine a presunte carenze dei lavori condotti dall’Operatore economico aggiudicatario degli interventi affidati in precedenza ed incidenti sulle opere di propria pertinenza (rilievi poi contraddetti – come già indicato - dagli esiti delle indagini disposte per la verifica delle opere, che risultavano sostanzialmente conformi); dall’altro, i lotti precedenti (1° e 2°) venivano collaudati con grave ritardo (rispettivamente in data 27.8.2014 e 25.2.2015), tanto che l’Impresa esecutrice degli stessi, alla fine del luglio 2014, si opponeva allo stoccaggio in cantiere dei ponteggi da parte del nuovo appaltatore, adducendo il mancato collaudo delle opere realizzate.
Nel contempo, all’interno della S.A., venivano a crearsi discordanze sui lavori tra l’orientamento del R.U.P. del tempo e quello del Provveditore Vicario, ritenendo il primo che, a fronte delle presunte carenze nel progetto della parete (che avrebbe dovuto esser oggetto dei lavori a farsi), rilevate in occasione dei sopralluoghi effettuati con l’Impresa […omissis…], si rendesse necessaria la redazione di una perizia di variante; ravvisando, invece, il Provveditore Vicario che le criticità rappresentate fossero riconducibili piuttosto a elementi costruttivi di dettaglio strettamente connessi alla tipologia della parete, da rimettere, dunque, per la soluzione, all’appaltatore e che dunque il R.U.P. dovesse procedere alla consegna delle opere.
La situazione di stallo era resa manifesta dall’acuirsi del dissenso tra il cennato Responsabile del Procedimento che evidenziava le richiamate perplessità anche ad un nuovo dirigente che, al pari del suo predecessore, le respingeva, precisando che il Responsabile del Procedimento non necessitava di alcuna autorizzazione preventiva per proporre una perizia di variante ed invitando il R.U.P. alla consegna all'Agenzia del Demanio delle opere già completate e, in assenza di fatti ostativi, alla consegna dei lavori di completamento della parete ventilata.
Al fine di dimostrare le criticità lamentate sui lavori svolti dal precedente Operatore - che avrebbero avuto ripercussioni sui lavori di propria pertinenza – l’Impresa […omissis…] avanzava richiesta di ostensione della corrispondenza comprovante il cennato contrasto all’interno della Stazione Appaltante.
Stante il mancato riscontro alla appena richiamata  richiesta di accesso agli atti della corrispondenza tra il R.U.P. ed il Provveditore Vicario, la […omissis…] depositava, in data 11.05.2015, un atto di querela presso la Procura della Repubblica di Campobasso e presso il Comando della Guardia di Finanza, per denunciare la condotta del Provveditorato Interregionale - integrante a proprio giudizio - il reato di omissione di atti di ufficio, nonché altri reati da accertare.
Completati i lavori dei primi due lotti, in data 10.8.2015 l’immobile veniva consegnato all’Agenzia del Demanio e da questa conferito all’Arma dei Carabinieri quale Ente usuario, ma non veniva ancora attuata la consegna dei nuovi lavori.
La Stazione Appaltante onde recepire le nuove disposizioni del Ministero dello Sviluppo Economico in materia di efficienza energetica degli edifici, di cui al D.M. del 26.6.2015, predisponeva una variante tecnica e suppletiva, che veniva contestata dall’Impresa, la quale richiamava ancora una volta le osservazioni sulle carenze costruttive del progetto già svolte ed evidenziava ulteriori anomalie relativamente al pannello di isolamento previsto nelle perizie, nonché l’inadeguatezza delle misure di sicurezza del progetto posto alla base di gara, dovendosi ormai operare in un immobile già consegnato all’Arma dei Carabinieri.
Con nota prot. n. 19659 del 6.06.2016 il Provveditorato alle OO.PP. riscontrando le osservazioni formulate dall'Impresa sulle perizie, riteneva di accogliere solo quelle relative alla «modifica del piano del PSC integrato con il D.U.V.R.I., preventivamente sottoposto all'approvazione dell'Arma dei Carabinieri (…) e la stima dei relativi oneri di interferenza quantificati in 2.192,57», sollecitando, per il resto, la […omissis…] a compiere gli adempimenti necessari per procedere alla consegna dei lavori.
In data 4.10.2016 l'Impresa […omissis…] comunicava l'intenzione di chiedere il recesso dal contratto d'appalto, dapprima, per il tramite dello Studio legale che l’assisteva, con nota assunta al prot. del Provveditorato n. 32414 del 5.10.2016 e successivamente, dietro espressa richiesta della S.A., con nota sottoscritta dallo stesso rappresentante legale della Società, assunta al prot. del Provveditorato n. 33679 del 17.10.2016, evidenziando che, essendo «trascorsi oltre 4 anni dall'aggiudicazione della gara d’appalto, senza che sia mai stata effettuata alcuna consegna dei lavori, (…), nel caso di specie, sussistono tutti i presupposti di legge per richiedere il recesso dal contratto di appalto sottoscritto in data 17-10-2013, ai sensi dell’art. 157 del D.P.R. 207/2010. In virtù di ciò, il sottoscritto con la presente fa espressa istanza di recesso dal contratto (…) richiedendo ovviamente il rimborso di tutte le spese previste dall’art. 157 del D.P.R. 207/2010».
All’esito della cennata istanza, il Provveditorato provvedeva, previa acquisizione (con nota prot. n. 36268 del 10.11.2016) del parere all’Avvocatura Distrettuale dello Stato, a sottoporre la richiesta di recesso inoltrata dalla Società appaltatrice al Comitato Tecnico Amministrativo che, nell’adunanza del 17.11.2016, rendeva parere favorevole all’accoglimento di essa, riconoscendo all’Impresa […omissis…], a saldo di ogni onere e pretesa, l’importo corrispondente alle sole spese contrattuali sostenute.
In relazione agli elementi di anomalia rappresentati dall’Impresa nella segnalazione, questa Autorità comunicava, con nota prot. 40300 del 10.3.2016,alla Stazione Appaltante l’avvio dell’istruttoria per la verifica delle procedure adottate con riguardo ai lavori in oggetto, chiedendo, in particolare, “le ragioni del rilevante ritardo nella consegna dei lavori e gli eventuali elementi ostativi all’esecuzione degli stessi”.
In riscontro al sollecito (prot. Anac n. 66908 del 27.04.2016) inviato a seguito della cennata comunicazione, il Provveditorato Interregionale trasmetteva una relazione acquisita al prot. Anac n. 71144 del 4.05.2016, nella quale illustrava la cronologia degli accadimenti, senza, tuttavia, indicare le ragioni del ritardo nella consegna dei lavori ed adducendo, invece, quale motivazione dell’omesso riscontro della richiesta di accesso agli atti avanzata dall’Impresa, l’aver ritenuto le note richieste, come interne all’Amministrazione e per questo, sottratte all’obbligo di ostensione. Dopo aver respinto alcune delle contestazioni avanzate dalla […omissis…] in quanto «stante la tipologia di lavori da realizzare è onere dell’appaltatore produrre propri dettagli costruttivi per il montaggio della parete ventilata» evidenziava che «per la consegna dei lavori, a giudizio dello scrivente, non vi sono particolari circostanze ostative, come diversamente ritenuto dall’Impresa».
All’esito dell’analisi condotta sulla documentazione fatta pervenire dalla S.A., venivano in rilievo i tratti preminenti della questione, rappresentati, da un canto, dalla necessità di superare lo stallo creatosi nella gestione dell’appalto, che impediva, ad oltre quattro anni dall'aggiudicazione della gara, all'Impresa affidataria […omissis…] di procedere all’esecuzione dei lavori di completamento; dall’altro dalla necessità di valutare, con una prospettiva più ampia, l'adeguatezza del comportamento della Stazione Appaltante sotto i profili della economicità, efficacia, tempestività e correttezza dell’azione amministrativa con riguardo a tutti gli interventi affidati per la realizzazione dello stabile. A tale ultimo fine, il perimetro dell’indagine veniva esteso anche all’esame delle criticità che avevano caratterizzato la conclusione dei lotti precedenti (1° e 2°), rispetto a quello (3°) oggetto della segnalazione.
A seguito della deliberazione consiliare, si inviava, con nota prot. Anac n. 187051 del 19.12.2016, apposita comunicazione di risultanze istruttorie alla S.A., contestando quanto segue.
1) Con riferimento ai primi due lotti dei lavori:
a) l’abnorme incremento dei tempi di esecuzione degli interventi (risultando la durata dei lavori del 2° lotto addirittura quintuplicata) da addebitarsi, ragionevolmente, non alla complessità delle opere, che non parevano presentare profili di particolare difficoltà, bensì ai tempi connessi alla redazione ed approvazione delle perizie di variante tecnica e suppletiva;
b) il grave ritardo nel rilascio dei certificati di collaudo, in palese violazione dei termini indicati dall'art. 141, comma 1, del d.lgs. 163/2006, ove si stabilisce che il collaudo «deve avere luogo non oltre sei mesi dall'ultimazione dei lavori, salvi i casi, individuati dal regolamento, di particolare complessità dell'opera da collaudare, in cui il termine può essere elevato sino ad un anno»;
c) l’assenza di motivazioni idonee a dar conto dei ritardi, stante la mancata esplicitazione, negli atti di collaudo dei lavori di cui ai lotti 1 e 2, delle ragioni del ritardo nel rilascio del certificato, rispetto alla data di ultimazione dei lavori e di emissione del conto finale:
- nell’atto di collaudo del 1° lotto risulta che benché il conto finale era stato emesso quattro mesi dopo l'ultimazione dei lavori, il Responsabile del Procedimento lo avrebbe ricevuto dopo oltre due anni dall'emissione;
- per quanto riguarda invece il 2° lotto, emergono incongruenze in relazione alle date di emissione del conto finale e il ritardo nell'emissione del collaudo appare ancor più ingiustificabile in relazione alla semplicità delle opere.
Tali criticità hanno ritardato in modo considerevole la consegna dell’immobile all'Arma dei Carabinieri impedendo, almeno inizialmente, di procedere alla consegna dei lavori di completamento.
2) Con riguardo ai lavori di completamento (3° lotto) affidati alla […omissis…].:
a) il ritardo della Stazione Appaltante nel procedere alla stipula del contratto e all'approvazione dello stesso, in spregio alle previsioni dell'art.11 del d.lgs. 163/2006, ove si consideri che solo in data 17.06.2013 veniva stipulato il contratto, che poi era approvato e reso esecutivo in data 5.11.2013, a ben due anni dall’esperimento della gara;
b) l'inerzia ed il comportamento, non univocamente teso, da parte della Stazione Appaltante, a tentare di giungere ad una sollecita definizione della questione, a fronte delle contestazioni avanzate dall'Impresa in ordine alle presunte carenze progettuali;
c) l'affidamento congiunto, ad un unico soggetto, dei distinti ruoli di responsabile del procedimento e di direttore dei lavori (come si evince dalla nota prot. 942 del 22.10.2015 del dirigente dott. Renato Sorbo al Provveditore Interregionale), in contrasto con le previsioni di cui all'art.9, comma 4 del DPR 207/2010, che esclude la possibilità di tale coincidenza nel caso di interventi di importo superiore a 500 mila euro.
La S.A. presentava le proprie controdeduzioni con nota acquisita al prot. Anac n. 7152 del 18.01.2017.
Con riferimento al protrarsi dei tempi tra i due collaudi tecnico amministrativi relativi al 1° e al 2° lotto, la S.A. precisava che il ritardo non fosse«riconducibile a questa stazione appaltante ma a fattori riconducibili ad altri soggetti esterni», specificando più nel dettaglio che «il primo lotto dei lavori, anche se ultimati in data 6/05/2011, non potevano essere collaudati in quanto non vi erano gli allacci ai servizi pubblici, previsti tra le somme della stazione appaltante nel quadro economico del primo lotto, per cui la commissione di collaudo era in attesa dell’esecuzione degli allacci (enel, telecom, fogne bianche e nere e gas); i lavori relativi al secondo lotto, consegnati in data 12/01/2011 in via d’urgenza per infiltrazioni d’acqua al piano interrato, sono stati sospesi in data 17/06/2011 in attesa delle autorizzazioni da parte del Comune di Termoli (CB) agli allacci ai sottoservizi; nel frattempo l’Amministrazione di Termoli (CB) aveva approvato il progetto di “Sistemazione pedonale varie: centro e comprensori esterni”, per cui il marciapiede adiacente al lotto in questione doveva recepire necessariamente le nuove previsioni progettuali (diversa tipologia di sistemazione del marciapiede confinante con il lotto e diversa distribuzione di quota degli allacci, ecc.)». La S.A. precisava altresì che in data 21.10.2011 il Comune di Termoli concedeva l’autorizzazione agli allacci alle fogne e che «solo in data 4/01/2012 l’Amministrazione Comunale di Termoli (CB) ha rilasciato l’autorizzazione all’esecuzione del marciapiede», mentre l’allaccio alla corrente elettrica veniva effettuato solo all’inizio del 2013. In data 23.01.2012 veniva quindi redatta apposita perizia di variante tecnica e suppletiva che recepiva «quanto emerso dalle rilasciate autorizzazioni». Infine «a seguito dell’avvenuta registrazione ed approvazione dell’atto aggiuntivo si è proceduto alla ripresa dei lavori che in data 6/12/2012 sono stati sospesi per avverse condizioni climatiche per una durata di 111 giorni naturali e consecutivi».
I lavori venivano quindi ripresi il 28.03.2013 ed ultimati il 29.04.2013 ed in data 29.11.2013 veniva redatta la relazione sullo stato finale. La S.A. specificava inoltre che «una volta eseguiti gli allacci la Commissione di collaudo del 1° lotto ha effettuato diverse visite di collaudo ed in data 7/04/2014 fissata ultima visita di collaudo tecnico amministrativo in tale data come riportato nel verbale di collaudo non si è potuto ultimare il collaudo in quanto l’impresa […omissis…]. ha mosso delle eccezioni in merito alla tenuta degli intonaci esterni dell’edificio caserma». Il certificato di collaudo tecnico amministrativo veniva quindi emesso solo in data 24.08.2014.
In ordine ai rilievi sollevati, nella comunicazione di risultanze istruttorie, sui possibili danni dovuti al ritardo nella consegna dell’immobile, la S.A. ha specificato che «nessun danno emerge, in quanto l’immobile occupato precedentemente dai Carabinieri era di proprietà del Comune di Termoli (CB) con successivo passaggio al demanio (per il quale non veniva corrisposto nessun canone di fitto)».
In sede istruttoria, tuttavia, veniva rilevava, con nota n. 21344 del 9.02.2017, la mancata trasmissione, tra la documentazione richiesta mediante la comunicazione di risultanze istruttorie, del provvedimento di accoglimento dell’istanza di recesso e dell’elenco dettagliato delle spese da riconoscere all’Impresa.
Con nota acquisita con prot. n. 31330 del 28.02.2017 la S.A. integrava la documentazione mancante e, successivamente, con nota acquisita al prot. Anac n. 71490 del 23.05.2017, il Provveditorato trasmetteva il provvedimento n. 14204 del 16.05.2017 volto a disporre il recesso dal contratto di appalto e ad autorizzare il pagamento della somma di € 1.812,54, evidenziando che l’appaltatore non avesse richiesto né documentato, nel termine fissato dall’art. 157, co.4, del D.P.R. 207/2010, eventuali ulteriori oneri sostenuti, per cui si era tenuto conto delle “sole spese contrattuali, individuate coerentemente con il dettato dell’ art. 1389 del medesimo D.P.R.”.
Da ultimo, al fine di poter definire l’istruttoria, si richiedeva, con nota prot. Anac n. 11889 del 7.02.2018, di conoscere lo stato aggiornato della vicenda e le iniziative in concreto poste in essere per il completamento dell’intervento in questione.
La S.A. riscontrava detta richiesta con nota acquisita al prot. Anac n. 22616 del 12.03.2018 (all. 4), specificando che l’appaltatore non aveva promosso «alcuna azione giudiziaria, essendosi limitato, a mezzo del proprio legale con nota datata 26.5.2017 a ribadire che il recesso non è in alcun modo addebitabile allo stesso, precisando di aver richiesto per la rescissione la somma di € 35.000,00». Quanto ai lavori di completamento, il Provveditorato informava altresì che «a seguito delle sopravvenute disposizioni normative in materia di prestazione energetica globale degli edifici e dei requisiti minimi di efficienza energetica richiesti, si è reso necessario riprogettare i lavori di completamento in oggetto per migliorare la trasmittanza termica della parete ventilata. L’importo del nuovo progetto è di € 870.000,00 (…). Detto progetto è stato rimesso all’esame e parere del C.T.A. il quale, nell’adunanza del 27.7.2017 (…) lo ha ritenuto meritevole di approvazione in linea tecnica ed economica. Allo stato sono in corso le attività approvative propedeutiche all’avvio della nuova procedura di scelta del contraente».
Considerato in diritto
Come evidenziato nelle premesse fattuali, la fattispecie in esame verte, in ordine alla verifica delle questioni insorte nell’ambito dei lavori per la nuova Caserma dei Carabinieri in Termoli.
Dalla documentazione in atti è, in generale, desumibile un andamento dei lavori discontinuo, segnato da molteplici sospensioni, anche di consistente rilievo. Si rileva infatti la redazione di alcune perizie di variante (solo in parte conseguenti a sopravvenute disposizioni normative o a cause impreviste e imprevedibili, e connesse per lo più, invece, al soddisfacimento di esigenze venute in rilievo in corso d’opera ovvero al superamento di carenze/approssimazioni progettuali) che, unitamente alle interferenze createsi tra i vari lotti di lavori, hanno certamente inciso sulla corretta realizzazione delle opere, nonché sulla tempistica di esecuzione delle medesime. Tutto ciò denota, senz’altro, la sussistenza di carenze progettuali originarie, nonché la scarsa capacità di intervento - da parte dei direttori dei lavori e dei responsabili del procedimento che si sono succeduti nel tempo nei vari incarichi - al fine dei risolvere le criticità sopravvenute.
Più nel dettaglio, come già in precedenza illustrato, le anomalie riscontrate nel corso dell’istruttoria rilevano sotto due profili:

  • quello più strettamente attinente al rapporto tra Provveditorato Interregionale e l'aggiudicataria/contraente […omissis…], che si trovava in una situazione di grave impasse non essendo, dopo diversi anni dall'espletamento della gara, ancora stati avviati i lavori;
  • e quello avente riguardo, più in generale, all'adeguatezza del comportamento della Stazione appaltante ai fini di assicurare economicità, efficacia, tempestività, correttezza dell’azione amministrativa, che, come già detto, ha condotto inevitabilmente ad estendere l'interesse della vigilanza anche alle criticità che hanno caratterizzato la conclusione dei precedenti lotti dei lavori.

Con riferimento al primo profilo, la questione attinente al rapporto contrattuale tra il Provveditorato Interregionale e l’Impresa […omissis…] appare - allo stato attuale - per lo più definita in virtù dell’accettazione, da parte dell’organo abilitato per la S.A. a questo fine, dell’istanza di recesso dal contratto d'appalto avanzata dall’Impresa, ai sensi dell'art. 157 del DPR 207/2010, rimanendo in qualche misura ancora aperto solo l’aspetto più strettamente afferente al profilo delle somme liquidate/ulteriormente liquidabili all’Impresa.
Da quanto emerso dalla documentazione in atti sul punto, nell’accogliere l’istanza di recesso avanzata dall’Impresa, il competente Comitato Tecnico Amministrativo aveva stabilito che venisse ad essa rimborsato l’importo di € 1.867,52, relativo agli oneri contrattuali sostenuti, a tacitazione di ogni onere e pretesa. Da ultimo, il Provveditorato Interregionale, con nota acquisita al prot. Anac n. 22616 del 12.03.2018, nell’informare che «allo stato l’Appaltatore non ha promosso alcuna azione giudiziaria, essendosi limitato, a mezzo del proprio legale con nota datata 26.5.2017, a ribadire che il recesso non è in alcun modo addebitabile allo stesso, precisando di aver richiesto per la rescissione la somma di € 35.000,00» ribadiva «la pretestuosità di quanto asserito dall’Appaltatore, atteso che il D.P. n. 14204/2017 all’art. 1 ha disposto il recesso ai sensi dell’art. 153, comma 8, del DPR n. 207/2010, ovvero a seguito di richiesta inoltrata formalmente dall’Appaltatore il 16.10.2016 per non intervenuta consegna “… per fatto o colpa della stazione appaltante …”. Relativamente alla contestazione economica, poi, sempre nel provvedimento di recesso viene puntualmente dato atto (…) del fatto che nel termine perentorio di sessanta giorni, fissato dall’art. 157, comma 4, del DPR n. 207/2010, l’Appaltatore non ha avanzato richiesta di pagamento di somme ulteriori rispetto al comunicato riconoscimento delle sole spese contrattuali sostenute».
Deve ulteriormente darsi atto del fatto che l’Impresa […omissis…] ha trasmesso, per il tramite dello Studio legale che la assiste, la nota acquisita al prot. Anac n. 5830 del 24.01.2019, nella quale ha precisato che ad essa è stata, corrisposta, da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti «una somma pari ad € 1818,54 a titolo di risarcimento danni, cifra irrisoria rispetto alla richiesta in ordine ai danni patiti quantificati in € 18.400,00».
Non ravvisandosi, al riguardo, margini per un possibile intervento dell’Autorità, si rinvia a quanto di specifico indicato, sul punto, dalle previsioni normative di cui agli articoli 153, 157 e 139 del D.P.R. 207/2010, riferibili alla fattispecie in esame.
Per quanto attiene, invece, al secondo profilo, relativo al complessivo comportamento tenuto dalla Stazione Appaltante, con riguardo ai lavori relativi alla Caserma dei Carabinieri in Termoli, che inevitabilmente ha condotto ad includere nell’indagine anche le attività poste in essere per la realizzazione del 1° e 2 ° lotto, nelle risultanze istruttorie inviate con nota prot. Anac n. 187051 del 19.12.2016, è stato contestato alla S.A. di aver disatteso con ogni evidenza il rispetto dei principi enunciati dall'art. 2 del d.lgs. 163/2006, di economicità, efficacia, tempestività e correttezza dell’azione amministrativa, con la grave conseguenza che, a distanza di un lasso di tempo considerevole dall'esperimento della gara d'appalto, i lavori oggetto della procedura non venivano non solo completati, ma neanche iniziati.
Fino ad una certa data, infatti, le attività relative ai lavori di completamento erano state impedite dal non ancora avvenuto collaudo delle opere dei precedenti lotti 1 e 2, tanto che, sebbene il Provveditore Vicario, in data 28.07.2014, avesse autorizzato l’Impresa […omissis…] al deposito all'interno della recinzione dello stabile dei ponteggi necessari per i lavori, la […omissis…] era impedita dal procedere allo stoccaggio dall’opposizione dell’Impresa esecutrice dei lavori dei precedenti lotti.
Scendendo più nel dettaglio, i lavori del 1° lotto, in base alla data di consegna degli stessi e al tempo di esecuzione previsto (800 giorni) per lo svolgimento, si sarebbero dovuti concludere entro il 22.08.2009; gli stessi sono stati invero sospesi per 348 giorni (di cui 223, motivati dalla necessità di redigere la perizia di variante tecnica e suppletiva sopramenzionata e 125 da interconnessioni con le lavorazioni del 2° lotto) e prorogati per 115 giorni; l'ultimazione è stata pertanto posticipata di 463 giorni, ovvero, fino alla data del 7.05.2011.
Inoltre, benché ultimati, secondo quanto dichiarato nel certificato di collaudo in data 6.05.2011, detti lavori sono stati collaudati solo in data 26.8.2014, e dunque dopo oltre 3 anni, nonostante la commissione di collaudo in corso d'opera risultasse nominata già dal 2007.
Nessuna idonea iniziativa risulta intrapresa dal Provveditorato Interregionale in merito a tale palese anomalia, al di là del mero invito del Provveditore Vicario alla Commissione perché concludesse le operazioni entro 30 giorni, effettuato solo in data 9.07.2014, come risulta dal certificato di collaudo.
Nel richiamato certificato di collaudo si riporta, peraltro, senza ulteriori spiegazioni, che gli atti di contabilità finale sono pervenuti al R.U.P. solo in data 22.11.2013, e da questi venivano trasmessi alla Commissione di collaudo in data 16.12.2013, benché il conto finale fosse stato redatto in data 1.09.2011.
Con riguardo al 2° lotto, è emerso che i lavori - stante la data di consegna e il tempo di esecuzione contrattualmente previsto di 170 giorni - si sarebbero dovuti concludere entro la data del 30.06.2011; le sospensioni dei lavori, la maggiore delle quali dovuta ai tempi di redazione e approvazione di una ulteriore perizia di variante tecnica e suppletiva, scaturita dalla necessità di miglior raccordo con le infrastrutture limitrofe (strade, marciapiedi, allacci alle reti fognarie, idriche ed elettriche, etc..), hanno posticipato l'ultimazione di ben 669 giorni (quasi quattro volte il tempo contrattuale).
Sebbene, inoltre, i lavori risultassero ultimati in data 29.04.2013, il collaudo è avvenuto solo in data 25.02.2015; data nella quale risulta esser stato rilasciato, dal medesimo collaudatore, il certificato di collaudo statico. Si rileva, peraltro, una discrasia nell'atto di collaudo, laddove, in un punto si afferma che lo stato finale è stato redatto in data 29.07.2013, in un altro invece risulta invece effettuato in data 29.11.2013.
Nelle controdeduzioni trasmesse con nota acquisita con prot. Anac n. 7152 del 18.01.2017 la S.A. omettendo completamente di dar conto degli “abnormi incrementi dei tempi di esecuzione degli interventi” sopra contestati, addebitava le ragioni dei ritardi dei collaudi prevalentemente alle lungaggini connesse all’allaccio dei servizi essenziali.
Risulta tuttavia evidente, al riguardo, la sostanziale scarsa consistenza delle considerazioni svolte dalla S.A., non potendo da esse evincersi motivi sufficienti a giustificare i ritardi che hanno interessato complessivamente l’intero intervento articolato in tre lotti.
Anche alla luce, peraltro, dell’assenza, tra gli allegati prodotti, di documentazione utile a considerare il ritardo - riconducibile agli allacci ai servizi essenziali - come addebitabile all’esterno della S.A., appare ragionevolmente presumibile ritenere, piuttosto, lo stesso quale una carenza imputabile in larga misura alla S.A., la quale non si è attivata per tempo a chiedere le necessarie autorizzazioni al Comune e/o non ha tempestivamente provveduto a sollecitare il riscontro dell’Amministrazione interessata.
Essendo, infatti, gli allacci ai servizi pubblici«previsti tra le somme della stazione appaltante nel quadro economico del primo lotto» - come riconosciuto dalla stessa S.A. - non risulta ammissibile tentare di giustificare il ritardo nei collaudi con la necessità di provvedere a tali incombenze che, essendo ben note sin dall’origine, avrebbero dovuto indurre il Provveditorato Interregionale ad operare con maggiore solerzia al fine di risolvere sollecitamente ogni eventuale ostacolo che si frapponesse a tal fine.
La S.A. non ha peraltro, fornito altre spiegazioni e chiarimenti sulle diverse e ulteriori criticità e problematiche evidenziate nelle risultanze istruttorie che in tal senso si ritengono pertanto a pieno titolo confermabili.
L’approssimazione nella condotta della S.A. risulta pertanto manifesta, non risultando la gestione complessiva dei lavori per la realizzazione della Caserma dei Carabinieri in Termoli improntata ai necessari criteri di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, richiamati dal primo comma dell’art. 2 del d.lgs. n. 163 del 2006, ove si considerino le criticità emerse con riguardo ai primi lotti dei lavori e ove si valuti la perseveranza nell’inerzia, conservata dal Provveditorato Interregionale, nel considerevole lasso di tempo intercorso, senza adottare relativamente alle opere di completamento di cui al 3° lotto, alcuna concreta ed efficace iniziativa per giungere, in tempi ragionevoli, alla definizione positiva della vicenda.
*****
Tutto quanto sopra considerato e ritenuto, alla luce delle controdeduzioni acquisite, preso atto che le vicende inerenti al contratto per il terzo lotto dei lavori hanno indotto l’Impresa […omissis…] a recedere dal contratto,

DELIBERA

  • di ritenere la condotta del Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche per la Campania, il Molise, la Puglia e la Basilicata, nella procedura per i lavori relativi alla “Costruzione di completamento della nuova Caserma dei Carabinieri in Termoli”, non conforme alle disposizioni di cui alle norme sui contratti pubblici applicabili ratione temporis, a causa:
  •  per quanto attiene i primi due lotti:  degli abnormi incrementi dei tempi di esecuzione degli interventi dovuti, in particolare, alla redazione e approvazione delle perizie di variante tecnica e suppletiva, non giustificati in relazione alla (non riscontrata) complessità delle opere; dei gravi ritardi nella rimessione da parte del Direttore dei lavori dello stato finale e nel rilascio dei certificati di collaudo, con violazione dei termini imposti dall'art. 143, comma 1, del d.lgs. 163/2006;
  • con riguardo ai lavori del terzo lotto: del ritardo alla stipula del contratto e all'approvazione dello stesso, in difformità alle previsioni di cui all'art.11 del d.lgs. 163/2006; dell'inerzia nell’adottare provvedimenti risolutori a fronte delle contestazioni avanzate dall'impresa in ordine alle presunte carenze progettuali; dell'affidamento del ruolo di responsabile del procedimento e di direttore dei lavori, ad un unico soggetto, in palese contrasto con quanto previsto dall'art.9, comma 4 del D.P.R. 207/2010.
  • di richiedere alla medesima S.A. di fornire all’Autorità aggiornati elementi informativi sull’intervento di completamento del 3° lotto di cui all’informativa n. 7635 del 9.03.2018, acquisita al prot. Anac n. 22616 in data 12.03.2018, con indicazione dei provvedimenti adottati e delle iniziative assunte onde pervenire al più presto all’ultimazione delle opere e sulle somme eventualmente liquidate all’Impresa […omissis…] per tacitarne ogni ulteriore pretesa, con l’assegnazione di un termine di trenta giorni, ai sensi dell’art. 213, comma 13, del d. lgs. 50/2016;
  • di disporre la trasmissione della delibera di cui trattasi, in uno agli elementi emersi, alla Procura della Corte dei Conti per l’eventuale seguito di competenza, nonché alla competente Procura della Repubblica.

 

  Il Presidente
Raffaele Cantone

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 19 giugno 2019

Il Segretario Maria Esposito

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